A Estrutura dos Comitês e Subcomitês e sua Influência sobre os

A partir do início do século XX, devido a uma cada vez maior complexidade dos temas com os quais o Congresso estadunidense precisava lidar, fez-se necessária uma ampla reforma da estrutura do Poder Legislativo, que

ocasionou a criação de um complexo sistema de comitês e subcomitês em ambas as Casas legislativas. Os Comitês representavam os locais em que os projetos de lei seriam discutidos e amplamente avaliados pelos legisladores, que teriam condições de se especializar em temas específicos, de modo a potencializar sua capacidade de avaliação das regulamentações que vinham sendo criadas e da sua adequação com as necessidades da população.

Essa estrutura de divisão das discussões orçamentárias nos comitês foi ampliada em 1974, como consequência de uma tentativa dos congressistas de retomarem sua margem de poder diante do Executivo. Esse objetivo, porém, não foi atingido, como discutido anteriormente.

Nas questões orçamentárias, a existência de três tipos de comitê133

participando dos debates faz com que a estrutura decisória no Legislativo seja complexa demais para que haja uma análise estratégica acerca da relevância dos gastos do governo, o que torna a discussão orçamentária um objeto de barganha política, com cada comitê procurando manter os gastos que lhes são favoráveis, mas não discutindo a substância das políticas, pois os conhecimentos dos congressistas são específicos, não havendo legisladores preparados para interagir com seus contrapartes em outros ambientes decisórios. Como, ao menos teoricamente, cada comitê possui competências específicas, a existência dessa intrincada estrutura institucional fez com que as negociações entre Executivo e Legislativo se tornassem mais difíceis, pois o Presidente precisa atuar em várias frentes, lidando com congressistas com interesses muito difusos, concomitantemente.

Um exemplo claro de como interferências nos temas de um comitê por outros levou, durante a Administração Reagan, a um aumento ainda maior do orçamento de defesa e, consequentemente, do déficit, advém da alteração da relação entre os Comitês de Apropriação e os Comitês de Serviços Armados. Tradicionalmente, os primeiros deveriam lidar com a conta de O&M (Operações e Manutenção) do orçamento de defesa, pois essa conta se refere a gastos com programas específicos. Os Comitês de Serviços Armados, por outro lado,

133 _{Comitês de Orçamento (que são encarregados de unificar as discussões, sendo os responsáveis}

por sistematizar a criação de um orçamento do Congresso), Comitês de Autorização (representados, no orçamento de defesa, pelos Comitês de Serviços Armados das Casas, que se relacionam com a temática específica de defesa e definem, em termos gerais, os gastos militares do país) e Comitês de Apropriação (que especificam os requerimentos dos Comitês de Autorização e analisam a adequação de programas específicos).

tradicionalmente se preocupam mais com outras contas do orçamento, que se referem a questões estratégicas mais abrangentes. Essa situação foi alterada no governo Reagan, o que ocorreu por quatro razões principais:

Primeiro, nos últimos anos, [o Comitê de] Serviços Armados da Casa se tornou sensibilizado pelo fato de que a O&M e outras contas de aquisição envolviam itens que afetavam a preparação das Forças para ir à guerra e sua sustentabilidade, uma vez que estivessem em combate. Se os Subcomitês de Defesa [do Comitê de Apropriações] continuassem a ter liberdade sobre essas contas, então seriam eles, e não os de Serviços Armados, que determinariam o estado de preparação das Forças. Segundo, o cálculo de que “nós devemos fazer isso e aumentar a revisão sobre o orçamento todo”. Terceiro, o cálculo do comitê de que, confrontado com déficits volumosos e com grandes novos equipamentos militares no programa da Administração Reagan, o Subcomitê de Defesa da Casa, porque estava sob pressão para cortar o pedido de defesa do Presidente para ajudar a reduzir o déficit, naturalmente concentraria os cortes em uma área na qual tinha alcance exclusivo, ou seja, o O&M [...] Quarto, finalmente, o fato de que, diferentemente de outras contas, cortes nas apropriações de O&M produzem um corte praticamente igual nos gastos134 (ART, 1985, p. 229-230).

O problema dessa interferência dos Comitês de Serviços Armados em temas que eram regulados pelos Comitês de Apropriação, porém, foi a imposição de barreiras, cada vez maiores, à redução de gastos.

Isso se dá porque a presença de legisladores preocupados com interesses específicos nos comitês leva a uma aproximação maior entre legisladores com interesses semelhantes. A grande maioria dos membros dos comitês que participam da elaboração do orçamento de defesa pertence a distritos eleitorais em que os investimentos militares são abundantes, havendo uma forte tendência de manutenção dos gastos.

O excesso de comitês e subcomitês participando da gestão do orçamento de defesa135 no Congresso, desse modo, dificulta a realização de discussões pautadas pelas necessidades estratégicas do país. Ao contrário, o que é perceptível são debates em que cada comitê busca proteger os investimentos que considera

134 _{Isso ocorre porque, muitas vezes, nem todo o dinheiro que é apropriado para um devido fim é}

totalmente utilizado pelo governo. Nos custos de O&M, a relação é diversa, pois é a conta do orçamento de defesa em que há menos diferença entre apropriação e gastos. Como são os gastos, e não as apropriações, que são contabilizados no déficit, cortes no O&M se mostravam meios efetivos de reduzir o déficit.

135 _{De acordo com uma estimativa, há dezesseis comitês no Senado e dezenove na Casa}

(STUBBING; MENDEL, 1986, p. 92) que tratam do tema, o que demonstra a quantidade de opiniões divergentes e a forte tendência ao aparecimento de muitas discussões pontuais, que não analisam, globalmente, as necessidades de defesa e a adequação dos gastos.

importantes em suas áreas específicas. Essa pressão pela manutenção de gastos é diretamente proporcional ao tamanho da crise econômica por que passa o país.

Como se pode perceber, a especialização que surgiu a partir da utilização da estrutura de comitês e subcomitês tem um impacto enorme no resultado final do orçamento: uma vez que um programa ou uma agência são concebidos, os comitês podem protegê-los de mudanças políticas que considerem indesejáveis. A conseqüência óbvia desse poder é o que as pessoas denominam de “incontrolabilidade das operações governamentais” (SHEPSLE; WEINGAST, 1984, p. 353). Propostas de reformas e iniciativas políticas para alterar maus programas, regularmente, não surtem qualquer efeito prático, o que ocorre, em grande medida, porque os comitês vetam todas as medidas que prejudicam seus eleitores e porque membros de outros comitês, especializados em temas diversos, não têm condições de debater assuntos nos quais não possuem a mesma expertise136_.

Quanto ao efeito que a estrutura dos comitês teve para a relação entre o Executivo e o Legislativo, entende-se que a atuação da presidência na barganha do orçamento se tornou mais difícil, pois surgiu a necessidade de ceder maiores investimentos em determinadas áreas, como contrapartida a concessões do Congresso em outros. Como as compensações também precisam passar por negociações entre comitês que analisam temas diferentes, quando o Presidente aceita um pedido do Congresso para manter um equipamento militar, por exemplo, pode exigir um corte maior em outra área do orçamento, o que será dificilmente obtido, já que cada comitê visa à preservação dos investimentos em suas áreas e não há atuação conjunta dessas instituições. O resultado, é claro, é a manutenção de vários gastos que não foram cortados por razões políticas e, consequentemente, um aumento grandioso do déficit. Foi o que aconteceu durante a gestão Reagan. Nos primeiros anos dessa Administração, os assessores do Presidente tentaram minimizar a necessidade de negociar com diferentes comitês em separado pela adoção, desde a chegada do primeiro orçamento do Presidente ao Congresso, do processo de reconciliação, o que obrigaria o Congresso a analisar o orçamento em

136 _{Um membro de um comitê que trata de gastos com a previdência, por exemplo, dificilmente terá}

argumentos e informações suficientes para defender, no plenário da Casa, o fim de um equipamento militar, contra a vontade dos membros do Comitê de Serviços Armados. Como os legisladores sabem que não terão condições de lutar por esses cortes específicos, eles optam por não comprar brigas com membros de outros comitês, com o intuito de evitar futuras retaliações. Por mais que um membro de outro comitê tenha a sensação de que os gastos com defesa em um orçamento são excessivos, ele dificilmente conseguirá reunir argumentos e informações que possam levá-lo a vitórias e à consequente redução dos gastos militares.

bloco. De acordo com o entendimento do Executivo, isso permitiria que os congressistas tivessem uma visão global dos gastos e da arrecadação, para que pudessem auxiliar o Presidente a “fechar as contas”. Como foi analisado, porém, a lógica de defesa dos interesses distritais prevaleceu. Muitos gastos foram aumentados (com destaque para a aceleração dos gastos com defesa) e os cortes requeridos pela Presidência não foram realizados, o que acarretou em um aumento sem precedentes do déficit no início dos anos 80.

3.4.2.2.Os Distritos Eleitorais como condicionantes da Relação entre