Ciclo Eleitoral

Dependendo do período em que os agentes políticos se encontram com relação às eleições, seu posicionamento acerca da concessão de novos investimentos ou do cancelamento de contratos já concedidos às indústrias de defesa pode variar, havendo, com isso, também uma alteração no nível de aprovação das políticas presidenciais no Congresso. Tais mudanças de comportamento podem ser percebidas, em maior escala, em dois momentos distintos: no primeiro ano de mandato, que beneficia, comumente, o Presidente, e nos anos eleitorais, que tendem a fazer com que cancelamentos de contratos sejam evitados pelos agentes políticos, que terão seus mandatos “julgados” nas eleições84. O primeiro ponto importante a respeito do ciclo eleitoral é que há três relógios eleitorais diferentes: os Presidentes têm mandatos de quatro anos, sendo eleitos em anos pares múltiplos de quatro; os Representantes têm mandatos de dois anos e são eleitos em anos pares; por fim, os Senadores têm mandatos de seis anos e o ano de sua eleição varia de acordo com o ciclo específico do Senado, sendo que, a cada dois anos, um terço dos Senadores encerra seu mandato. Apesar dessas diferenças, os efeitos do ciclo eleitoral são semelhantes para todos os agentes políticos, o que tende a fazer com que o poder decisório penda para o Legislativo a cada dois anos (em todos os anos pares). Ao contrário, o efeito do primeiro ano de mandato tende a beneficiar o Presidente, que conta, durante o

84 _{Essa lógica pode ser claramente percebida durante os anos de Bush, especialmente com relação}

ao não cancelamento de contratos, pois o Presidente, ao não conceber um plano estratégico que pautasse as discussões orçamentárias, Bush desperdiçou a oportunidade de pautar os debates em seu primeiro ano de mandato, como será observado no capítulo 6 da tese.

período, com uma parcela extra de apoio(ESHBAUGH-SOHA, 2005, p. 263).

O primeiro ano da Administração de um Presidente é conhecido pelos analistas políticos estadunidenses como período de lua-de-mel (ESHBAUGH-SOHA, 2005; BARRETT; ESHBAUGH-SOHA, 2007; EDWARDS III; WAYNE, 1994; MAYER, 1995). Durante esse período, que normalmente dura cerca de um ano85, mas pode se estender por mais tempo, o poder decisório tende a pender para o Chefe do Executivo, que conta com um sentimento de admiração por grande parte do eleitorado e que ainda não apresenta grande desgaste com relação aos legisladores.

Outro fato importante com relação à lua-de-mel é que os Presidentes tendem a ceder mais com relação às demandas dos legisladores nesse período. Esse comportamento dos Chefes do Executivo, de início, cria um ambiente cooperativo com o Congresso, mas quando o encerramento das discussões se aproxima, a “lua-de-mel” faz com que a tendência seja de maiores vitórias do Presidente frente ao Congresso. Em seu primeiro ano, portanto, os Presidentes cedem mais no início das negociações para obter mais resultados positivos diante do Congresso (BARRETT; ESHBAUGH-SOHA, 2007, p. 107-108).

O segundo momento em que o ciclo eleitoral influencia o posicionamento dos governantes é no último ano de seus mandatos, quando precisam enfrentar eleições. Apesar de que Berry e Lowery (1990) entendem que o ciclo eleitoral (a aproximação com eleições) não tem grande relevância para o posicionamento dos atores políticos com relação às suas inclinações políticas, defendendo que anos eleitorais não têm importância suficiente para fazer com que ideologias partidárias ou dos candidatos sejam alteradas, especificamente com relação ao orçamento de defesa, entende-se que a aproximação de eleições pode mudar o resultado de um processo decisório.

Dizer que a concessão de contratos está relacionada com o ciclo eleitoral,

85 _{A maioria dos autores que testam essa variável, por utilizarem métodos quantitativos, computam a}

lua-de-mel como uma variável binária, pressupondo o primeiro ano do governo de um Presidente como o período. Apesar disso, é interessante apresentar a ressalva feita por Edwards III e Wayne (1994, p. 105): “As luas de mel dos Presidentes nem sempre têm vida curta. O exame das mudanças nas margens de aprovação dos Presidentes revela que, apesar de que declínios certamente ocorrem, eles não são inevitáveis ou repentinos [...] Os eleitores de um Presidente parecem ser dispostos a dar a um novo Chefe do Executivo o benefício da dúvida por algum tempo. Cabe a cada Presidente explorar essa boa vontade e construir um apoio sólido para sua Administração junto ao público. É por isso que os primeiros meses são, normalmente, críticos para dar o tom da Administração e moldar a reputação do Presidente”.

porém, não significa afirmar que, em anos eleitorais, uma enxurrada de novos investimentos pode ser detectada. Os estudos que foram realizados acerca do tema não encontraram essa correlação empírica de forma definitiva, já que o alto nível de complexidade do processo orçamentário impede que poucos atores com interesses econômicos determinados possam controlar as decisões de modo a priorizar agentes específicos nos momentos em que desejam. A influência do ciclo eleitoral sobre a elaboração do orçamento, portanto, não se relaciona com um aumento brusco da concessão de novos contratos nos anos eleitorais, mas é muito mais sutil.

A forma por meio da qual o ciclo eleitoral afeta a realização de contratos é pelo prolongamento de seus prazos, de modo a garantir que não haja a possibilidade de um contrato ser encerrado em anos eleitorais, ou a aceleração de gastos já previstos, para que sejam realizados nos meses que antecedem uma eleição, o que aumenta o número de vagas em plantas específicas e possui um forte efeito eleitoral86.

Muito mais comum que a concessão de novos contratos, portanto, o que é bastante observável em anos eleitorais é o não cancelamento de contratos existentes. Como afirma Mayer (1995, p. 176), “a forte queda nas desobrigações confirma a noção de que retirar benefícios existentes é mais difícil, e politicamente mais significante, que fornecer novos benefícios”.

Esse processo de aceleração dos gastos ou de encerramento das desobrigações, que ocorre nos meses anteriores e posteriores às eleições, são, no longo prazo, economicamente pouco relevantes, pois não aumentam o nível total de gastos do Departamento de Defesa. O que ocorre, na prática, nos anos eleitorais, é que os gastos são diminuídos nos primeiros meses do ano e, posteriormente, concentrados nos meses que antecedem o pleito. O total dos gastos nesses anos, portanto, não é tão relevante, pois somente uma análise que observasse os gastos programados para cada mês poderia detectar os efeitos do ciclo eleitoral nos anos de eleição. Apesar disso, a relevância política dos anos eleitorais é fundamental: os candidatos à reeleição buscam manter contratos que poderiam ser encerrados, de

86 _{Em 1990, ano em que houve eleições de meio-termo, por exemplo, o Departamento de Defesa}

programou gastos de US$ 3 bilhões de dólares para os meses que marcavam o período eleitoral, valor que não encontra correspondência em anos não eleitorais naqueles meses específicos. Como destaca Mayer (1995, p. 163), “concessões contratuais são um bom candidato para manipulação eleitoral, pois podem ser mensuradas facilmente e têm efeitos econômicos rápidos”, ou seja, os eleitores podem perceber a atuação dos tomadores de decisão e em que medida a “contribuição” proveniente de tais atores lhes foi benéfica.

modo a convencer eleitores indecisos a os apoiarem. Um exemplo importante disso, descrito no capítulo 6 da tese, é a política de concessão de contratos de defesa adotada por Bush em 1992. Durante três anos, Bush tentou minimizar gastos com equipamentos militares convencionais. No último ano de seu mandato, porém, mudou a postura e buscou uma aproximação com os trabalhadores das indústrias que os produziam. Assim mesmo, os resultados obtidos por Bush nessa eleição foram insatisfatórios, não contribuindo em nada para sua reeleição (MAYER, 1995, p. 180). Barrett e Soha (2007, p. 102) identificam as razões desse comportamento, observando que quando os Presidentes se tornam lame ducks87 _{perdem poder} político no processo decisório.

Percebe-se, portanto, a noção de ciclo eleitoral, se tomado como início do ciclo a eleição presidencial. Em resumo, os orçamentos tendem a privilegiar as propostas presidenciais no início do mandato, quando tem-se o período de lua-de- mel. É quando novos contratos tendem a surgir. Passado esse momento inicial, o segundo ano do mandato faz com que o poder decisório penda para o lado do Congresso, que busca evitar quaisquer possíveis cortes no orçamento de defesa, já que é ano eleitoral e as pressões pela reeleição fazem com que as desobrigações sejam evitadas. Além disso, tende a haver uma aceleração dos gastos nos meses que antecedem o pleito. No terceiro ano, o ciclo eleitoral pouco interfere no andamento das discussões orçamentárias. No quarto ano, por outro lado, tanto os presidentes quanto os legisladores evitam o cancelamento de contratos. Nos dois últimos anos, portanto, o ciclo eleitoral não tem grande interferência no equilíbrio de poder entre Executivo e Legislativo: no terceiro não influencia os interesses dos tomadores de decisão e no quarto faz com que nenhum deles tenha interesse no corte de contratos concedidos. Nesse último caso, porém, se surgirem diferenças na percepção da necessidade de um contrato, com o Presidente discordando dos interesses dos congressistas, esses tendem a ter totais condições de impor sua vontade sobre a do Chefe do Executivo, considerado pelos legisladores como um “lame duck”.

87 _{A expressão “lame ducks” tem tradução literal de “pato manco” e representa o Presidente que já}

está em término de mandato e, apesar de ter adquirido vasta experiência no comando do governo, já não é mais um aliado necessário para que os congressistas possam manter sua importância no jogo político doméstico. Nesse sentido, o Presidente que se encontra nessa fase de seu mandato terá maiores dificuldades para convencer os legisladores a decidirem de acordo com seus interesses.