O procedimento orçamentário na Lei de Orçamento e Controle do

Apesar de a Lei de 1974 ter resultado da iniciativa do Legislativo de retomar o poder da carteira, o instituto continua a prever que a formulação do orçamento deve ser iniciada pelo Poder Executivo. Este, com base no que define ser necessário para cumprir as vinte funções específicas que desempenha, demanda ao

94 _{A transferência de fundos de um programa para outro e o represamento de fundos (impoundment)}

pelo Executivo eram comuns, mesmo após a aprovação do orçamento pelo Congresso. As diferenças entre os valores aprovados pelo Legislativo e o que era aplicado pelo Executivo atingiu o ápice durante a gestão Nixon, levando a litígios entre os dois Poderes e à posterior reforma legal de 1974.

Congresso o montante pretendido para o ano fiscal seguinte. Tal requerimento é realizado a partir de treze projetos de lei, enviados ao Congresso para apreciação.

A parte mais custosa do orçamento do Executivo, como se denomina o conjunto desses treze projetos de lei, é o orçamento de defesa do Executivo, que é construído, em conjunto, pelo Presidente, pelo diretor do OMB95 e pelos membros do Departamento de Defesa, que preparam requisições específicas sobre programas de armamentos e manutenção dos militares, além de outros Departamentos que participam do processo mais amplo de elaboração orçamentária. Quando todo o processo nesses órgãos é finalizado, o resultado é avaliado pelo OMB e pelo Presidente, que podem alterá-lo ou enviá-lo diretamente ao Congresso. Isso ocorre, normalmente, em fevereiro.

Mesmo no interior do Executivo, o processo de elaboração do orçamento de defesa é extremamente complexo, composto por etapas realizadas em diferentes órgãos, todos com interesses e capacidades específicas de impor suas agendas no transcorrer das discussões. Para ilustrar as etapas realizadas pelo Executivo na construção de seu orçamento de defesa, antes de enviar o projeto ao Congresso, apresenta-se quadro ilustrativo com as principais etapas do processo:

QUADRO 1 – PROCESSO DO ORÇAMENTO DE DEFESA NO ÂMBITO DO EXECUTIVO

FASE DO SPPO MÊS ATIVIDADE DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO,

PROGRAMAÇÃO E DE ORÇAMENTO96

P P O

MAR Guia de Planejamento de Defesa (GPD) X

ABR Guia Fiscal X

MAI

95 _{O OMB (Office of Management and Budget – Escritório de Gestão e Orçamento) é o principal órgão}

de assessoria orçamentária do Presidente. O OMB surgiu um 1970, como uma ampliação do Bureau do Orçamento, criado pela Lei de 1921. Como o chefe do Executivo não teria condições de planejar todo o orçamento, faltando-lhe capacidade técnica para compreender todas as necessidades do governo, quem, na realidade, projeta todas as peculiaridades de um orçamento é o OMB. Hoje, o Escritório é mais que um órgão orçamentário. Pela importância que o orçamento tem para o funcionamento do governo estadunidense, apesar das críticas de órgãos especializados em funções específicas, o Escritório adquiriu capacidade de definir políticas, principalmente após seu crescimento, o que ocorreu a partir do aumento das funções governamentais e por meio do apontamento de mais assessores políticos, que não compõem a estrutura governamental de modo definitivo.

96 _{Convém lembrar que o orçamento dos EUA faz parte do sistema de planejamento, programação e}

JUN JUL

AGO Submissão da Estimativa de Programas e Orçamento;

programa de defesa dos anos futuros X X

Circulação dos temas do GPD X

Linhas gerais do GPD X

SET

Resolução dos temas do GPD X

OUT Decisão do orçamento de programas (DOP) inicial X

Memorando resumo de decisão de programas X

NOV

DOP final X

DEZ Revisão Principal dos temas orçamentários X

JAN Submissão do Orçamento ao OMB X

FEV Orçamento presidencial ao Congresso X

Quadro construído com base no modelo original, disponível em KANNER (2004, p. 106).

O processo orçamentário de defesa no Executivo, por si só, recomendaria a elaboração de um extenso estudo, mas não será objeto de uma análise aprofundada nesta tese. Entretanto, a breve apresentação feita neste capítulo e no próximo (os quais consideram que a Presidência é o “local de prática posicionada”97

que mais se aproxima da figura de um único agente do processo decisório) é suficiente para subsidiar o argumento principal da tese. Além disso, o processo, no Executivo, é iniciado e finalizado pelo próprio Presidente, o que lhe permite uma certa racionalidade.

No âmbito da Presidência, surgem diversos documentos, que serão fonte de informações para os legisladores. O primeiro é a Estratégia de Segurança Nacional, elaborada pela Casa Branca, que, mesmo auxiliada por aliados do Congresso, tem a responsabilidade originária por planejar e estruturar a política de defesa do país. Por ser muito genérico, esse documento ainda não pode servir de base para a adequação das políticas pretendidas pelo Presidente ao orçamento final aprovado pelo Congresso.

O segundo documento aprovado pelo Executivo especifica o primeiro e é

denominado “Estratégia Militar Nacional” (NMS – National Military Strategy). A NMS é elaborada pelo Departamento de Defesa, que a utiliza para preparar o primeiro documento citado no quadro acima, o Guia de Planejamento de Defesa.

Entre a aprovação desse Guia e do Guia Fiscal, há três meses em que as discussões políticas ocorrem, havendo a participação de atores sociais (que defendem programas específicos), de militares (que procuram maximizar a capacidade de investimento de sua respectiva Força) e de assessores diretos do Presidente, ligados ao OMB (que procuram adequar os gastos previstos às necessidades estatais concebidas na Estratégia de Segurança Nacional).

Esses documentos marcam o processo de preparação do orçamento de defesa, que dura mais de um ano. Especificando as etapas expostas no quadro acima e associando-as aos documentos citados, tem-se o quadro a seguir:

QUADRO 2 – CRONOGRAMA DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS NO INTERIOR DO EXECUTIVO

JANEIRO A

MARÇO O Presidente estabelece as linhas gerais sobre segurança e da defesa, que embasam toda a constituição do orçamento e a Estratégia de Segurança Nacional. A Estratégia passa, então, a ser discutida pelos assessores diretos da Presidência e pelo Departamento de Defesa, que publicam a Estratégica Militar Nacional e, a partir dela, o Guia de Planejamento de Defesa.

MARÇO A

MAIO O OMB analisa os documentos do Presidente e do Departamento de Defesa, indicando os temas mais relevantes e como os demais Departamentos devem compreendê-los. Os Departamentos iniciam o processo de preparação de suas demandas.

JUNHO O OMB prepara guias sobre o que é mais relevante na produção do orçamento de defesa.

JUNHO A

SETEMBRO

O Departamento de Defesa e as agências do Executivo relacionadas à área preparam os pedidos orçamentários de defesa. AGOSTO E

SETEMBRO

Os pedidos orçamentários de defesa são submetidos ao chefe do Executivo e discutidos com os membros do OMB.

SETEMBRO E

OUTUBRO O OMB se reúne e analisa as submissões, enquanto prepara os documentos e temas que deverão ser debatidos. OUTUBRO E

NOVEMBRO O diretor do OMB revê o conteúdo do projeto orçamentário e prepara os temas que irá devolver ao Departamento e às agências governamentais.

NOVEMBRO

E DEZEMBRO Se houver contrariedade com relação aos programas cancelados ou a outras alterações realizadas, o Departamento e as Agências preparam apelações. A partir delas, o Presidente decide.

DEZEMBRO A FEVEREIRO

O orçamento do Presidente é preparado, aprovado e, finalmente, submetido ao Congresso.

Fonte: Quadro elaborado pelo autor, com fundamento no U.S. Comission on

Apesar de as negociações serem duras nessa fase do processo orçamentário, o Congresso é o ambiente principal das negociações e é nessa arena que o orçamento é, verdadeiramente, definido. Por isso, a tese examinará, com mais cuidado, as etapas da elaboração do orçamento no Congresso.

As maiores alterações provenientes na Lei do Orçamento de 1974 relacionam-se com o Poder Legislativo. Com o intuito de ampliar sua capacidade no processo de tomada de decisão, os congressistas criaram instituições e procedimentos objetivando a construção de um orçamento final que seja semelhante ao do Presidente em termos de coerência e unicidade. Os principais órgãos criados pela nova legislação foram o Escritório de Orçamento do Congresso (CBO – Congress Budget Office) e dois Comitês de Orçamento, na Câmara e no Senado, que serviriam para concentrar todas as discussões orçamentárias. O CBO é uma instituição semelhante ao OMB do Executivo e foi concebido para dar apoio técnico aos legisladores, aumentando a quantidade e a qualidade das informações que detêm acerca de cada tema orçamentário específico.

Com a criação desses órgãos, o orçamento não seria mais aprovado por meio de diversas leis que não se conectavam:

Os comitês de orçamento foram estabelecidos na Câmara e no Senado para redigir, ao menos, duas resoluções de orçamento por ano. As resoluções de orçamento permitiriam ao Congresso agir sobre o orçamento como um todo ao invés de lidar com pedaços individuais [...]. A primeira resolução, a ser aprovada em 15 de maio, servia como uma meta para a ação do Congresso nas leis de apropriação e outras legislações. A segunda resolução, agendada para 15 de setembro, agia como um teto obrigatório para os gastos e um piso para a arrecadação. Se houvesse diferenças entre os totais da resolução de outono e as ações individuais pelo Congresso, uma lei de “reconciliação” poderia ser aprovada para dirigir os comitês para realizar poupanças adicionais. O processo de reconciliação foi, posteriormente, movido para a primavera, para permitir cortes nos programas legais (FISHER, 1987, p. 199).

Além da criação de novos órgãos, outra mudança importante da Lei de 1974 foi o estabelecimento de um calendário fiscal para o Congresso, que alterava o início do ano fiscal de 01 de julho para 01 de outubro, com o objetivo de dar aos congressistas mais tempo para construir o orçamento e para evitar que o ano fiscal começasse sem que um orçamento completo estivesse aprovado, o que poderia levar a uma série de resoluções contínuas, elevando os gastos estatais. O

procedimento orçamentário no Congresso criado pela Lei possui diversas etapas:

QUADRO 3 – O CALENDÁRIO DO ORÇAMENTO DO CONGRESSO NA LEI DE ORÇAMENTO E CONTROLE DE REPRESAMENTOS DE 1974.

PRAZO AÇÃO A SER REALIZADA

15 de março Os comitês e comitês conjuntos submetem relatórios aos comitês de orçamento.

1 de abril O CBO submete relatórios aos comitês de orçamento.

15 de abril Os comitês de orçamento relatam as primeiras resoluções conjuntas98 do orçamento para suas Casas.

15 de maio Os comitês submetem os projetos e as resoluções autorizando novas autoridades de orçamento (AO).

15 de maio* Os comitês completam as ações sobre as resoluções conjuntas do orçamento.

7 dias depois do dia do trabalho

O Congresso completa as ações sobre as resoluções e projetos fornecendo novas autoridades de orçamento (AO) e autoridades de gastos.

15 de setembro* O Congresso completa a ação sobre a segunda resolução conjunta requerida sobre o orçamento.

25 de setembro* O Congresso completa a ação sobre o projeto ou resolução de reconciliação ou ambos, implementando a segunda resolução conjunta.

1 de outubro* O ano fiscal começa. * Eventos principais.

Fonte: tabela elaborada com base em original, disponível em Shuman (1992, p. 236).

A partir do momento em que recebe o Orçamento do Presidente, o Legislativo inicia uma série de discussões, com o intuito de estabelecer os recursos que serão alocados a cada setor no ano fiscal seguinte99.

Com frequência, o Congresso utiliza sua capacidade de emendar o pedido orçamentário do Presidente, mantendo programas iniciados anteriormente e que o Executivo propôs cancelar, ampliando apropriações, ou cancelando programas requeridos pelo Presidente, o que raramente acontece.

Ao tratar dos projetos submetidos pelo Presidente, o Congresso discute, em paralelo, três temas orçamentários distintos: o processo de orçamento propriamente dito, que estabelece as quantias a serem arrecadadas e, com base nesses valores, quanto se poderá gastar no ano seguinte; o processo de

98 _{Do original, “concurrent resolutions”.} 99

O ano fiscal sempre se inicia em 1° de outubro, quando o orçamento deve, portanto, estar completamente finalizado, e termina em 30 de setembro do ano seguinte. Para identificar um orçamento, utiliza-se a sigla FY (fiscal year) e o ano para o qual a legislação foi aprovada. A projeção orçamentária que se inicia em 1o de outubro de 1990, por exemplo, é denominada de FY1991.

autorização, que caracteriza um programa ou atividade governamental e fixa as quantias máximas a serem despendidas nele; e o processo de apropriação, que define a quantia de recursos a ser utilizada em cada programa. Ao fim do processo, o Congresso formula treze projetos de lei de apropriação, compondo o orçamento do ano subsequente.

Para ilustrar a diferença entre os projetos de autorização e apropriação, que pode parecer complexa, utilizam-se as definições de Greenberg (1996):

Um projeto de autorização é “um projeto que sanciona – autoriza – um programa específico – por exemplo, o WIC, um programa especial para mulheres, recém nascidos e crianças. Define as finalidades de um programa e o modo pelo qual será gerenciado. A menos que seja ilimitado, o projeto de autorização coloca um teto na quantia de dinheiro que será despendida no programa. Em 1992, o WIC foi orçado em US$ 2.597.000. A partir do momento em que um programa é aprovado, ele precisa ser financiado (GREENBERG, 1996, p. 26).

Um projeto de autorização dá o aceite a um programa, mas ele ainda precisa ser financiado. O projeto de apropriação faz justamente isso. Fornece a verba que já foi aprovada no projeto de autorização; permite que as agências governamentais assumam obrigações e realizem pagamentos do Tesouro dos EUA para propósitos específicos. Não há a necessidade de garantir o valor total previsto pelo projeto de autorização. O projeto de apropriação é a forma mais comum de autorização orçamentária (GREENBERG, 1996, p. 24-25).

O processo orçamentário no Legislativo é iniciado pelo CBO, que analisa o pedido enviado pelo Presidente e repassa suas conclusões aos Comitês de Orçamento da Câmara dos Representantes e do Senado, os quais, simultaneamente, começam a elaborar a resolução orçamentária. Essa resolução estabelece os tetos dos gastos e determina quanto cada comitê e subcomitê poderá gastar. Os comitês orçamentários fixam meios de conciliar possíveis diferenças e excessos dos comitês de autorização e apropriação, quando fugirem das determinações das resoluções orçamentárias. Então, os demais comitês de autorização das Casas legislativas iniciam seus trabalhos, em conjunto com os comitês de autorização.

A Câmara dos Representantes tem cerca de vinte comitês que podem autorizar gastos; o Senado tem quinze. Nas duas Casas, os comitês mais importantes nas autorizações de gastos em defesa são os Comitês de Serviços

Armados100. Cabe-lhes analisar, a partir dos requerimentos do Presidente, que gastos são considerados realmente relevantes e se os montantes requeridos estão de acordo com a visão do Legislativo sobre as prioridades nacionais, estabelecendo limites máximos para cada projeto ou atividade governamental.

Os Comitês de Orçamento têm como principal objetivo recomendar ao Plenário das Casas o nível dos gastos que podem ser realizados em temáticas específicas, com vistas a manter o equilíbrio das contas, a partir de uma análise global do orçamento que realizam. Cabe aos Comitês de Orçamento, portanto, construir o orçamento do Congresso, de modo a criar um documento que equilibre as contas de todos os temas que compõem o orçamento.

Os primeiros comitês a lidar com a temática da defesa, em ambas as Casas, são os Comitês de Serviços Armados, que estabelecem as linhas mestras do orçamento de defesa do Congresso. Eles analisam as necessidades de gastos do país e projetam as autorizações, que serão repassadas aos Comitês de Orçamento e, se aprovadas por esses comitês, enviadas aos Comitês de Apropriação. Os Comitês de Serviços Armados são, usualmente, ocupados por membros de estados com grandes investimentos em defesa e sua tendência é preservar os gastos quando programas específicos estão em risco.

Os Comitês de Apropriação observam as especificidades dos números para cada programa de modo isolado, identificando pedidos excessivos de gastos. Na prática, porém, dificilmente diminuem os gastos pretendidos pelos Comitês de Autorização (Serviços Armados). No interior dos Comitês de Apropriação, há subcomitês específicos para apropriações de defesa, que também são ocupados por membros de distritos para os quais esses investimentos são importantes.

Durante todo o procedimento, os Comitês de Orçamento das Casas realizam audiências101, convocando membros de agências do governo e especialistas da sociedade, conforme destaca o próprio Comitê de Orçamento da Casa dos Representantes (COMMITTEE ON THE BUDGET, 1998, p. 11-12).

Com o intuito de auxiliar na preparação do orçamento de defesa, as

100 _{Apesar de serem diversos comitês e subcomitês que participam da elaboração do orçamento de}

defesa, os três principais, em cada Casa, são os Comitês de Orçamento, os Comitês de Serviços Armados e os Comitês de Apropriação.

101 _{Os relatórios das audiências na Câmara e no Senado em que os orçamentos de defesa que serão}

objeto desta tese foram discutidos serão uma importante fonte de pesquisa para a elaboração do trabalho, pois acredita-se que servem de apoio para a discussão acerca das razões que levaram os tomadores de decisão a se posicionar com relação aos gastos com defesa.

audiências envolvem depoimentos de militares e funcionários do Departamento de Defesa, que explicam a importância de cada programa no orçamento e, principalmente, de membros da indústria de defesa, que esclarecem dúvidas acerca do funcionamento dos programas e de seus custos (U.S. COMISSION ON NATIONAL SECURITY/21ST CENTURY, 2005, p. 176). Apesar de terem como principal intuito a maximização das informações a partir das quais os legisladores tomarão suas decisões com relação aos programas prioritários, essas audiências se tornam excelentes oportunidades para que os militares e os membros das indústrias de defesa consolidem a atuação do Iron Triangle da política de defesa estadunidense102_.

O Iron Triangle é a junção, para atingir objetivos militares e políticos, dos interesses de congressistas, indústria de defesa e militares, como destaca Smith (1996, p. 173), que define o triângulo como “a parceria simbiótica entre os serviços militares, os contratantes de defesa e os membros do Congresso dos estados e distritos onde o gasto militar é pesado e visível”.

As discussões sobre o orçamento e o pedido do Presidente informam a redação, pelos comitês de orçamento das Casas, da resolução orçamentária, que subsidiará a continuidade dos debates. Concluída a resolução orçamentária, os demais comitês do Congresso têm seis semanas para construir suas demandas, que, posteriormente, servirão de base à decisão final dos plenários das Casas. Durante os meses de maio e junho, esses diversos documentos (pedido orçamentário do Presidente, resolução conjunta das Casas, depoimentos nas

102 _{SHUMAN (1992, p. 82-83) descreve precisamente como são organizadas as audiências e seus}

resultados: “As audiências dos subcomitês são detalhadas, longas e elaboradas. As propostas orçamentárias são tratadas com seriedade, linha por linha, e parágrafo por parágrafo. Muito comumente, somente o Presidente e o líder da minoria estão presentes. Como praticamente todos os membros do comitê são Presidentes ou líderes de minorias de outros subcomitês, eles estão ocupados em algum outro lugar. Como informação é poder e outros membros estão ausentes, o Presidente fica livre para desenvolver uma ata, monopolizar os procedimentos e dominar os recursos. A qualidade do trabalho e o conhecimento e a experiência que a maioria dos Presidentes dos subcomitês desenvolvem, especialmente na Câmara, são extraordinários. Sua diligência, atenção aos detalhes e responsabilidade com a função estão entre as características do Congresso que são pouco conhecidas e raramente percebidas [...] Normalmente, as audiências estão lotadas, mas não com representantes do público ou da imprensa. As audiências interessam a somente uma parte e, normalmente, somente aqueles com interesses monetários comparecem [...] Há uma importante característica da ação das audiências e comitês – uma clara reciprocidade entre o público e o privado. Quase nunca um membro da lista Fortune 500 ou uma associação comercial importante testemunha contra outra companhia ou associação, mesmo quando um interesse vital seu está em jogo [...] É uma anomalia o fato de que a imprensa largamente ignora as audiências dos comitês de apropriação, pois é aqui que há muito poder e muitas prioridades são determinadas. O membro que controla o dinheiro controla o programa. Enquanto os lobistas correm para as reuniões, a imprensa está em outro lugar” (SHUMAN, 1992, p. 82-83).

audiências, relatórios do CBO e dos Comitês) servirão ao Comitê de Orçamento de cada Casa, encarregado de construir um plano de orçamento do Congresso, por meio de um processo de marcação103 do orçamento. A marcação consiste na análise das propostas pelos comitês, que as emendam e se pronunciam sobre a relevância dos pedidos. Esse processo é muito importante: as marcações raramente são debatidas e definem os meandros de como os gastos são realizados. As discussões políticas, novamente, sobressaem com relação ao debate objetivo: