O Executivo como local de práticas posicionadas e a importância do

Duas características da Presidência dos EUA influenciam na capacidade do agente que ocupa esse lugar de práticas posicionadas de construir as políticas que define como corretas. A primeira delas é o fato de que o Presidente está mais distante que os membros do Congresso dos interesses específicos dos distritos eleitorais; a segunda refere-se ao fato de que o Executivo, diferentemente do Legislativo, é marcado por uma forte estrutura hierárquica.

Quanto mais uma decisão se aproximar dos interesses do Presidente, portanto, mais possibilidades ela tem de estar conectada a objetivos estratégicos do país. A ampla gama de assessores políticos de que o Presidente dispõe, que têm condições de lhe fornecer os subsídios de que ele precisa para chegar ao melhor posicionamento possível em cada situação, e o maior afastamento do chefe do Executivo com relação aos interesses específicos, permitem que o Presidente tenha condições de se aproximar do que se poderia considerar uma decisão racional. Se há um agente no processo que tem essa capacidade, trata-se do Presidente130.

Nesse sentido, espera-se que as decisões do Presidente sobre o orçamento de defesa reflitam, em grande medida, alterações no cenário internacional. O aumento das ameaças tende a fazer com que o Presidente requeira mais gastos em defesa. Por outro lado, o declínio dessas ameaças, como no final da Guerra Fria, tende a levar o Executivo a buscar a redução dos investimentos no aparato militar, principalmente quando outros fatores estruturais, como crises econômicas, se somarem à alteração sistêmica.

Outra característica fundamental para que seja possível compreender o papel que o chefe do Executivo exerce e as possibilidades que ele tem de fazer com

130 _{Isso ocorre porque, na comparação com os membros do Congresso, o Presidente está muito mais}

isolado de pressões conectadas a interesses de pequenas parcelas da população, sendo que seus esforços e suas preocupações, por esse isolamento, tendem a se concentrar em questões mais amplas. O fato de que o chefe do Executivo não está conectado, de modo direto, a nenhum distrito específico permite a ele que suas políticas sejam construídas, na maioria dos casos, com base em critérios objetivos, o que aproxima o processo de tomada de decisão presidencial com o modelo I de Allison, apesar das diversas ressalvas já desenvolvidas na tese de que uma decisão puramente racional é impossível de ser obtida.

que seus posicionamentos prevaleçam é a estrutura altamente hierarquizada do órgão, que leva a tomada de decisão a recair, em última instância, sobre um indivíduo. Apesar de que o Poder Executivo possui uma estrutura complexa e é composto por uma série de órgãos com interesses específicos, como já exposto no capítulo anterior, se o agente1 que ocupa a Presidência demonstrar o interesse de impor seus posicionamentos sobre os demais, ele tem amplas condições de obter sucesso. Raramente um assessor direto contraria um Presidente que se posicione de modo claro sobre um tema específico131.

A característica hierarquizada do Executivo é, justamente, o que dá ao Presidente uma posição de relevância no processo, iniciando a agenda e pautando todas as discussões futuras, o que o Legislativo teria dificuldades em realizar. Barrett e Eshbaugh-Soha (2007, p. 105) concluem, analisando o sucesso do Presidente no conteúdo das legislações aprovadas pelo Congresso, que o Executivo, pelas suas vantagens organizacionais, tem facilidades para obter seus interesses132 e somente consulta o Legislativo em questões periféricas, quando temas de política externa estão envolvidos.

Dessa forma, a Presidência é, definitivamente, o lugar em que um agente1, com exclusividade, tem maior responsabilidade sobre o resultado final do processo decisório e tem maior margem de manobra durante toda a construção das decisões, mesmo quando elas resultam de um processo burocratizado, como no caso do orçamento de defesa.

As vantagens presidenciais na barganha pelas decisões orçamentárias de defesa, porém, raramente se traduzem, automaticamente, em apoio definitivo às suas propostas. Para que se consolidem, o Presidente também precisa entrar nas disputas políticas, o que maximiza a importância de outras variáveis analisadas na tese. Além disso, a prevalência do Executivo depende de sua capacidade de construir um plano concreto sobre defesa, o que somente será realizado se a personalidade do Presidente lhe permitir organizar, juntamente com seus assessores, uma agenda coerente e conceitualmente estruturada de suas necessidades.

131 _{“O que o Presidente quer raramente parecerá trivial para os assessores de quem ele quer. Além}

disso, eles irão julgar as preferências do Presidente de acordo com suas próprias responsabilidades, não de acordo com as dele” (ALLISON; ZELIKOW, 1999, p. 259)

Para Korb (1990, p. 123-124), Reagan não tinha um plano claro para o crescimento dos investimentos de defesa, apesar de as Forças terem planos individuais. Tal ausência pode ser associada ao fato de que o Presidente decidiu adotar uma postura passiva com relação à formulação do orçamento, deixando-o a cargo de seus assessores do OMB e das Forças Armadas, que não criaram planos claros. Bush teve desempenho ainda pior, apesar de ter uma personalidade mais ativa. De acordo com Korb (1990, p. 124), ele sequer construiu um pensamento estratégico adequado, o que era reflexo da falta de pensadores conceituais em sua Administração e das incertezas diante do colapso soviético. Esse fator aumentava, em muito, a insatisfação do Congresso diante de suas demandas e, consequentemente, reduzia sua capacidade de convencer os legisladores com relação às necessidades de cortes de programas específicos.

Em resumo, o que se pode abstrair da análise do lugar de práticas posicionadas que ocupam os Presidentes é que eles possuem amplas vantagens no processo de elaboração do processo decisório. Além de terem o poder de agenda nas discussões, os Presidentes revisam todo o pedido orçamentário antes de enviá- lo ao Congresso, podem participar do processo de negociação nas Casas, exercendo pressão sobre os legisladores durante seus debates e, ao final, precisam dar sua aprovação ao orçamento, podendo vetar partes do documento.

Essas vantagens procedimentais, porém, somente serão potencializadas se o Presidente tiver disposição (o que está aliado a sua personalidade) para participar de todas as etapas do processo e se utilizar seus privilégios sem confrontar o Congresso, o que pode ocorrer, por exemplo, se houver a utilização de vetos. Além disso, a popularidade pessoal do Presidente, como já se observou, pode ser um fator decisivo para que tenha mais vigor no momento de buscar se impor sobre o Congresso (ANDRADE; YOUNG, 1996). Quando o Presidente é popular, mais mudanças podem ser esperadas (DOMKE, 1984, p. 387).

Na tese, o impacto do Presidente sobre o processo decisório será medido pela comparação entre seus interesses iniciais, disponíveis no pedido orçamentário que fez ao Congresso, e o resultado final do orçamento de defesa, que será embasado nas Leis de Apropriações aprovadas. Apesar das vantagens do Presidente com relação ao Congresso, espera-se que haja diferenças no resultado dos processos de Reagan e Bush.

3.4.2. O Poder Legislativo como local de práticas posicionadas e a