A gestão ambiental mediada pelo direito

A Constituição Brasileira de 1988 trata da importância de um meio ambiente equilibrado, quando, no seu artigo 225, dispõe:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A legislação, quando trata de meio ambiente ecologicamente equilibrado, assegura constitucionalmente a garantia de integridade física e psíquica, ou seja, um ambiente favorável para a qualidade e continuidade da vida. Assim, entre tantas regulamentações e acordos, é indispensável ressaltar que a problemática sobre legislação ambiental vem sendo percebida desde a Constituição da República, assegurando que todo o povo brasileiro tenha direito a vida saudável.

É necessário compreender que “O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem jurídico, constitucionalmente protegido. Este bem não pode ser desmembrado em parcelas individuais. Seu desfrute é necessariamente comunitário e reverte ao bem-estar individual” (DERANI, 2007, p. 263). Essa afirmação remete à reflexão de que não há como pensar o que é ecologicamente correto sem livrar-se do modelo de individualismo e divisibilidade propostos pelo capitalismo.

Por mais esforços que se tenha realizado, somente com a Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a política nacional do meio ambiente, é que se consolidou um ordenamento jurídico quanto ao uso indevido dos recursos naturais. Esta lei constituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e passou a reconhecer o meio ambiente como um patrimônio público. Tem como objetivo compatibilizar as ações de desenvolvimento econômicas e sociais com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. O art. 5° determina: “As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos governos da União, do Distrito Federal, dos Territórios e dos municípios”. A partir disso, a responsabilidade pela fiscalização e controle da preservação do meio ambiente está dividida

entre os poderes e compete ao Município atuar diretamente prezando pela proteção ambiental e melhoria da qualidade de vida.

O Sistema Nacional de Meio Ambiente é estruturado a partir de todos os poderes, União, Distrito Federal, Estados, Municípios, assim como as fundações. É constituído pelo Conselho do Governo, Conselho Nacional do Meio Ambiente, Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Ainda constituem este Conselho, órgãos seccionais, que são entidades estaduais responsáveis pelo planejamento, execução e controle dos projetos; órgãos locais, que, segundo o inciso VI, art. 6°, da Lei n° 6.938/81, são: “os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições”.

Quanto às competências para a elaboração de normas, a Lei n° 6.938 estabelece que, tanto o Estado, quanto o município poderão elaborar suas normas, desde que respeitem as normas do poder superior. E institui ainda, a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) que tem como atribuição estabelecer toda a política do meio ambiente.

Com a Resolução nº 237/97 do CONAMA, a avaliação dos impactos ambientais locais, causados pelos empreendimentos, passou a ser competência do município. No entanto, a principal responsabilidade do governo municipal é coordenar as ações e desenvolver, em conjunto com a sua comunidade, um pensamento ambiental coerente, visando à implantação de normas que permitam controlar a deterioração ambiental e buscar a necessária reabilitação das áreas mais afetadas.

Na Resolução 237/97 do CONAMA alguns artigos merecem destaque: o art. 4° que estabelece as competências do órgão ambiental federal; o art. 5° que estabelece as competências do órgão ambiental estadual; o art. 6° que estabelece as atribuições do município; e por fim, o art. 20 onde encontram-se as exigências quanto ao órgão emissor do licenciamento ambiental.

Entre os artigos que constituem a Resolução 237/97, para este estudo, é necessário destacar os dois que influenciam diretamente na competência do município. O art. 6° determina: “Compete ao órgão municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e o Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado”. O art. 20 que determina o órgão ao qual compete o licenciamento, “[...] deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação

social e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados”.

A Resolução do CONAMA 237/97 estabelece as atividades consideradas de impacto local e consequentemente sujeitas ao licenciamento, que são: a indústria de minerais não metálicos; a indústria metalúrgica; a indústria mecânica; a indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações; indústria de madeira; indústria de móveis; indústria de papel e celulose; indústria da borracha; indústria de couros e peles; indústria química; indústria de produtos farmacêuticos e veterinários; indústria de perfumaria, sabões e velas; indústria de produtos matéria plástica; indústria têxtil; indústria de calçado/vestuário/artefatos de tecidos; indústria de produtos alimentares e bebidas; indústria do fumo; indústrias diversas, que refere- se àquelas de produção de concreto; obras civis; serviços de utilidade; transportes, terminais e depósitos; turismo; atividades diversas, que refere-se ao parcelamento do solo e polo industrial; e por fim; atividades agropecuárias.

A Constituição Federal, através da Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, estabelece o Estatuto da Cidade, que, entre outras exigências, determina ao município, no seu art. 2°, inciso VIII, a: “adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência”. Ao tratar de padrões, a lei determina a necessidade e responsabilidade do Município em legislar sobre o impacto das ações ao meio ambiente. Determina como competência do poder público, a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente.

O Estatuto da Cidade prevê como atribuição do Município realizar estudo de impacto ambiental e elaborar o Plano Diretor. O Plano Diretor deverá cuidar de todo o território do Município, sendo uma exigência para os municípios com mais de 20.000 habitantes. É um instrumento de governo, lei aprovada pela Câmara de Vereadores e deve conter as possibilidades de crescimento e funcionamento das áreas rurais e urbanas. Segundo Seifert (2007, p. 118) “O plano diretor é o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana que tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes”.

A Lei Estadual n° 11.520/00, de 03 de agosto de 2000, instituiu o Código Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul. Em seu art. 1° retoma o art. 225 da Constituição Federal, quando esclarece que o meio ambiente é bem de uso comum, sendo essencial para a qualidade de vida. Assim, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado. Na sequência a lei salienta: “[...] impondo-se ao Estado, aos municípios, à coletividade e aos cidadãos o dever de defendê-lo, preservá-lo e conservá-lo para as gerações presentes e futuras, garantindo-se a proteção dos ecossistemas e o uso racional dos recursos ambientais”. Essa referência demonstra a necessidade de divisão do poder entre Estado, Município, indivíduo e sociedade.

O Código Estadual do Meio Ambiente, além de esclarecer a responsabilidade dos municípios sobre a gestão ambiental, merece destaque nos seguintes artigos:

Art. 25 - A liberação dos recursos de Estado ou de entidades financeiras estaduais somente efetivar-se-á àqueles municípios que cumprirem toda a legislação ambiental e executem, na sua localidade, a Política Estadual do Meio Ambiente.

§ 1° - Exclui-se do "caput" deste artigo os municípios que comprovadamente buscam adequar-se à legislação ambiental e à Política Estadual do Meio Ambiente, bem como implantá-las em suas localidades.

§ 2° - São excluídas das exigências deste artigo as transferências constitucionais de receitas aos municípios.

Art. 55 - A construção, instalação, ampliação, reforma, recuperação, alteração, operação e desativação de estabelecimentos, obras e atividades utilizadoras de recursos ambientais ou consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras, bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.

Art. 63 - Serão consideradas nulas as eventuais licitações para a realização de obras públicas dependentes de licenciamento ambiental que não estiverem plenamente regularizadas perante os órgãos ambientais.

Art. 69 - Caberá aos municípios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades consideradas como de impacto local, bem como aquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

Paragrafo único - O órgão ambiental competente proporá, em razão da natureza, característica e complexidade, a lista de tipologias dos empreendimentos ou atividades consideradas como de impacto local, ou quais deverão ser aprovados pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente.

Art. 136 - Na elaboração de Planos Diretores e outros instrumentos de planejamento urbano deverão ser indicados:

I - a posição dos lençóis de águas subterrâneas vulneráveis;

II - as áreas reservadas para o tratamento e o destino final das águas residuárias e dos resíduos sólidos, quando couber.

Parágrafo único - O órgão ambiental deverá manifestar-se sobre as áreas reservadas mencionadas no inciso I deste artigo, observada a legislação vigente.

Art. 143 - A utilização do solo, para quaisquer fins, far-se-á através da adoção de técnicas, processos e métodos que visem a sua conservação, melhoria e recuperação, observadas as características geo-morfológicas, físicas, químicas, biológicas, ambientais e suas funções sócio-econômicas.

§ 1° - O Poder Público, Municipal ou Estadual, através dos órgãos competentes, e conforme regulamento, elaborará planos e estabelecerá normas, critérios, parâmetros e padrões de utilização adequada do solo, cuja inobservância, caso caracterize degradação ambiental, sujeitando os infratores às penalidades previstas nesta Lei e seu regulamento, bem como a exigência de adoção de todas as medidas e práticas necessárias à recuperação da área degradada.

§ 2° - A utilização do solo compreenderá seu manejo, cultivo, parcelamento e ocupação.

Art. 144 - O planejamento do uso adequado do solo e a fiscalização de sua observância por parte do usuário é responsabilidade dos governos estadual e municipal.

Art. 192 - Os parcelamentos urbanos ficam sujeitos, dentre outros, aos seguintes quesitos:

III - que o município disponha de um plano municipal de saneamento básico aprovado pelo órgão ambiental competente, dentro de prazos e requisitos a serem definidos em regulamento;

Art. 197 - É dever dos governos do Estado e dos municípios estimular, incentivar e coordenar a geração e difusão de tecnologias apropriadas à recuperação e à conservação do solo, segundo a sua capacidade de produção.

§ 1° - Os órgãos públicos competentes deverão promover ações de divulgação de compensações financeiras à propriedade que execute ação de preservação ambiental.

O Conselho dos Dirigentes Municipais de Meio Ambiente (COMDIMMA), segundo a FAMURS (2005, p. 25), “É o Conselho dos Dirigentes Municipais de meio ambiente da Famurs, que se reúne mensalmente, foi criado antes do Consema, Conselho Estadual de Meio Ambiente”. Estas entidades se constituem em referências estaduais e nacionais e devem atuar como apoio para os municípios.

A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul estabelece, em seu art. 8°, que: “O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”. Portanto, cabe ao Poder Executivo, a regulamentação.

Ainda, na Constituição Estadual está como competência municipal, o planejamento urbano como um todo, art. 177; o planejamento do solo, no art. 276; saneamento básico, art. 247; meio ambiente como um todo, art. 250; e por fim o art. 251 que trata do meio ambiente ecologicamente equilibrado (FAMURS, 2005).

Entre as competências do Município, o art. 13 da Constituição Estadual estabelece:

[...] promover a proteção ambiental, preservando os mananciais e coibindo práticas que ponham em risco a função ecológica da fauna e da flora, provoquem a extinção da espécie ou submetam os animais à crueldade”; bem como, “[...] disciplinar a localização, nas áreas urbanas e nas proximidades de culturas agrícolas e mananciais, de substâncias potencialmente perigosas; promover a coleta, o transporte, o tratamento e a destinação final dos resíduos sólidos domiciliares e de limpeza urbana.

Entre as entidades que contribuem para a proteção do meio ambiente, bem como para o equilíbrio ecológico no Estado do Rio Grande do Sul, encontra-se a FEPAM, ligada à Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMA), que tem como atribuição o licenciamento

ambiental. Instituída pela Lei nº 9.077, de 4 de junho de 1990, e implantada em 4 de dezembro de 1991. No Rio Grande do Sul, o licenciamento ambiental é de responsabilidade dos municípios desde a aprovação do Código Estadual de Meio Ambiente.

Segundo a FAMURS (1998), é necessário para a Administração Municipal criar unidade específica para o trato das questões envolvendo o meio ambiente. O objetivo desta unidade é verificar a quantidade de problemas causados pela falta de um planejamento adequado, ou seja, de políticas que contemplem o impacto ambiental gerado pelos projetos e empreendimentos locais.

É recomendado pela FAMURS (1998) que cada município crie um Sistema Municipal de Proteção Ambiental que deverá conter, o Conselho Municipal do Meio Ambiente, órgão superior do Sistema, de caráter consultivo, deliberativo e normativo, responsável pela aprovação e acompanhamento da implantação da Política Municipal do Meio Ambiente, assim como dos demais planos afetos à área. Uma Secretaria, Diretoria, Departamento ou Seção de Meio Ambiente do Município, responsável pelo meio ambiente, como órgão central (unidade administrativa). Ainda, que as demais secretarias e órgãos sejam apoiadores do processo de proteção e preservação do meio ambiente.

O Conselho Municipal do Meio Ambiente tem como competência (FAMURS, 2005) propor e acompanhar a política de meio ambiente; estabelecer conforme legislação estadual e federal, as normas, padrões, parâmetros e critérios de avalição, controle, manutenção, recuperação e melhoria da qualidade do meio ambiente natural, artificial e do trabalho; estabelecer diretrizes para a conservação e preservação dos recursos e ecossistemas naturais; deliberar sobre recursos em matéria ambiental, sobre os conflitos entre valores ambientais diversos e daqueles resultados da ação dos órgãos públicos, privados e dos indivíduos; colaborar na fixação das diretrizes para a pesquisa científica nas áreas de conservação, preservação e recuperação no meio ambiente e dos recursos naturais; estabelecer critérios para orientar as atividades educativas do meio ambiente e dos recursos naturais; estimular a participação da comunidade no processo de preservação, conservação, recuperação e melhoria da qualidade ambiental; apreciar e deliberar, na forma de legislação, sobre estudos de impacto ambiental; e; elaborar e aprovar seu regimento interno.

Segundo o CONAMA/RS, constituído por representantes da sociedade civil, governo, organizações não-governamentais, federação de trabalhadores, do setor produtivo e universidades, cabe a gestão ambiental municipal, em sua Resolução n° 05/98, art. 1º, “Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União e do

Estado, quando couber, o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades, [...] que lhes caracterizam como de impacto local”. No parágrafo primeiro advoga que os municípios, para o exercício do licenciamento ambiental, deverão ter implementados os Fundos Municipais do Meio Ambiente, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir nos quadros do órgão municipal de meio ambiente, ou, a sua disposição, profissionais legalmente habilitados. Continuando no parágrafo segundo adverte que quando a ampliação de empreendimentos e atividades já licenciados pelo órgão municipal de meio ambiente ultrapassarem os portes de impacto local, conforme previsto na regulamentação, a competência do licenciamento ambiental retorna ao Estado, podendo esta ser delegada ao Município por simples autorização formal do Órgão Estadual de Meio Ambiente.

Para a realização do licenciamento ambiental, conforme Resolução do CONSEMA/RS n° 05 de 1998, cabe ao município possuir o Fundo Municipal do Meio Ambiente, sendo constituído de recurso de dotação orçamentária especifica; de arrecadação de taxas, multas, contribuições, de convênios e doações. A administração e a alocação dos recursos do Fundo Municipal do Meio Ambiente são de responsabilidade do município.

A Resolução do CONSEMA/RS 11/2000 determina as diretrizes para o plano ambiental municipal, nos termos da Resolução 04/2000. Assim, orienta a elaboração dos planos municipais, permitindo a organização não só administrativa, mas também operacionais de atividades voltadas ao controle e monitoramento das ações efetivas ou potencialmente causadoras de degradação ambiental.

A Agenda 21 pode ser elaborada tanto nacional como localmente. Por isso, é indicado que os municípios desenvolvam sua própria Agenda 21 Local. A Agenda 21 Local deve ser construída com a participação de toda a sociedade civil, pois constitui-se de um importante instrumento de mobilização social. Segundo a FAMURS (2005, p. 36), “Com a Agenda 21 Local, a comunidade, junto com o poder público, aprende sobre suas dificuldades, identifica prioridades e movimenta forças que podem transformar sua realidade”.

Sendo assim, tanto a legislação nacional, quanto a legislação estadual, apontam o município como instância para legislar sobre o uso do meio ambiente. Compete a este, planejar, organizar, coordenar e fiscalizar todas as ações que possam gerar impactos ou danos ambientais.