A governança contemporânea na educação superior brasileira: desafio para as

Torna-se fundamental discutir a questão da governança na educação superior e suas implicações na construção das políticas educacionais nacionais para a formação inicial de professores da educação básica.

O vocábulo governança, como explica Guimarães-Iosif (2012b), passou a fazer parte do campo da educação na década de 1990 por meio de documentos do BM, passando desde então a fazer parte de muitos documentos oficiais, acordos, projetos educacionais tanto internacionais como nacionais. A autora destaca que o fato de o termo ter sua origem relacionada à expansão das ideias da globalização hegemônica no campo das políticas educacionais, voltando-se para as concepções de eficiência e eficácia, concepções essas tão valorizadas pelo mercado, acabou levando a uma certa desconfiança no uso desse termo por parte da academia. Assim, devido à forte vinculação com o pensamento neoliberal e com as agencias financeiras internacionais, muitos estudiosos da educação e ciências sociais evitaram

o uso do vocábulo e ficaram fora das discussões que envolviam o termo com medo de defenderem uma ideologia neoliberal (GUIMARAES-IOSIF, 2012b).

A autora ressalta ainda que para outros grupos falar em governança educacional é ser crítico ou até mesmo apontar teorias de conspiração que vão contra as políticas públicas dos Estados Nacionais, o que na visão destes não deveria merecer muito espaço na academia. Nessa perspectiva, a gestão da educação nacional ainda é de total responsabilidade do Estado- Nação, sendo este portador de autonomia para tomar decisões a respeito das políticas educacionais, livres da influência externa tanto do mercado nacional quanto internacional. Todavia, Guimaraes-Iosif (2012b, p. 18) defende ser necessário discutir de forma corajosa não apenas a concepção de governança aplicada à educação, mas como transformar a governança educacional que o Brasil e o mundo necessitam “[...] em um modelo de gestão pública mais ético, humano e efetivamente comprometido com o desenvolvimento social, com a equidade e com a cidadania emancipada”.

Segundo Santos A. (2012) o momento presente marca mudanças fundamentais no campo político o que acabou fazendo com que o Estado passasse a dividir a gestão da política educacional com diversos agentes. Destacam-se nesse cenário os organismos multilaterais e os agentes de mercado nacional e internacional, que tratam a educação como uma das áreas de maior interesse. Esse fenômeno se intensificou a partir das décadas de 1980 e 1990, e a essência e função da política educacional mudaram fundamentalmente, em que a internacionalização e mercantilização da educação tomam grandes dimensões, como ressaltam Leuze; Martens; Rusconi, (2007). Assim, a integração dos agentes de mercado e dos organismos internacionais (OIs) no campo da educação acabou criando novas formas de governança, o que interferiu diretamente na criação, financiamento, implementação e avaliação das políticas educacionais.

Por meio do documento Governance and Development, o Banco Mundial (BM), em 1992, deixou claro que “A governança é o modo pelo qual o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país com vistas ao desenvolvimento” (WORLD BANK, 1992, p. 1). Esse modelo de “boa governança” com objetivo de atingir o “desenvolvimento” é baseado em quatro princípios, como destaca Santos A. (2012, p.48): “[...] gestão pública baseada no princípio da eficiência, estrutura legal, accontability, e transparência”. Essa ainda assevera que o BM ofereceu um novo modo de atingir o desenvolvimento mundial por intermédio de reformas educacionais, passando a valorizar a instrumentalidade dos serviços. A partir desse momento, agências de cooperação internacionais, como o Fundo Monetário

Internacional (FMI) e o Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento (PNUD) passaram a utilizar o conceito de governança em seus documentos (TAVARES, 2011).

Em 1994, o BM elaborou o documento, Higher Education: the lessons of experience (WORLD BANK, 1994), nele foi proposta uma maior diferenciação das instituições, e fortalecimento das instituições privadas, além da redefinição do papel do Estado no ensino superior, e criação de diversas fontes de financiamento das instituições públicas, sugerindo, inclusive, a partilha dos custos com os estudantes, e projetos de políticas que priorizassem os objetivos de qualidade e equidade. Em relação à qualidade e aumento no número de matrículas no ensino superior em países em desenvolvimento o BM sugeriu que essas metas deveriam ser alcançadas com pouco ou nenhum aumento nos gastos públicos.

A governança vem acompanhada da ideia de que os governos não têm mais o monopólio do poder legítimo, já que outros organismos podem participar da ordem e manutenção do Estado-nação, participando também da regulação econômica e social, como expõem Lessard e Brassard (2009). Dessa forma, a governança está diretamente relacionada à capacidade de coordenar atividades interdependentes, acaba produzindo mudanças, porém não tem a autoridade legal para ordená-la, como aponta Santos A. (2012). A autora acrescenta que o governo é composto por seus representantes eleitos ou legítimos, já a governança tem o seu círculo de tomada de decisão ampliado, incluindo nele outros atores, setores e organizações. Logo, as decisões tomadas apresentam ser legítimas, criando a impressão de eficiência e eficácia. A governança acaba sendo uma maneira de aludir aos processos de tomada de decisão apoiados em uma rede de organizações e atores em várias arenas políticas, onde o Estado passa a ter parceiros como outros atores, desse modo os riscos, responsabilidades e custos passam a ser compartilhados (SANTOS A., 2012).

Amos (2010, p. 26) aponta que a governança representa o “[...] surgimento e a influência do nível internacional ou transnacional indicativo de transformações significativas no entrelaçamento dos Estados e as respectivas implicações dessas novas configurações em áreas tradicionalmente consideradas focos de tarefas e obrigações primordiais” dos Estados- Nação. Neste sentido, os organismos multilaterais além de executarem as políticas educacionais em nível multiescalar, criam também suas próprias agendas e constituem um nível transnacional na educação, como afirma Santos A. (2012).

No novo contexto das políticas educacionais o processo de governança é dividido por diferentes instituições de coordenação como ressalta Dale (2010). Nesse contexto, o Estado tem seu papel cada vez mais limitado pela presença do mercado, o Estado tem assumido a

posição de “coordenação da coordenação” (DALE, 2010). O autor destaca que o caráter multiescalar da governança educacional reside no fato de que as políticas educacionais não podem mais ser concebidas exclusivamente pelo Estado-Nação.

Santos (2010) esclarece que desde a década de 1990 a governança tornou-se a matriz política da globalização neoliberal, passando a significar a estrutura básica de um contexto fomentador de toda rede de ideias pragmáticas de padrões de comportamento cooperativo, compartilhados por um grupo de atores selecionados de acordo com seus respectivos interesses.

A OCDE por meio do documento Principles of Governance Corporate (OCDE, 2004) conceituou governança corporativa como o principal elemento para melhorar a eficiência econômica e o crescimento, e também fortalecer a confiança dos investidores. A governança corporativa compreende um conjunto de relações entre a gestão empresarial, diretoria, acionistas e qualquer outra parte interessada. É a governança corporativa também que oferece a estrutura por meio da qual são definidos os objetivos da empresa, os meios para alcançá-los. Santos A. (2012) ao fazer uma análise crítica destaca que um sistema eficaz de governança corporativa é visto por alguns defensores desta como contribuinte na promoção da conquista de confiança necessária para o funcionamento adequado de uma economia de mercado.

A autora supracitada ainda afirma que toda essa dinâmica da governança corporativa que há algumas décadas vinha sendo utilizada no meio empresarial passou a ser utilizada pelas instituições educacionais. E dentro dos novos contextos econômicos e produtivos, a governança seja no campo das instituições educacionais ou não, passa a ter na visão de seus defensores a finalidade de ajudar na promoção de uma relação mais harmônica e eficaz entre capital, gestão, organização e sociedade (SANTOS A., 2012).

Situação que pode ser observada nos processo de mercantilização da educação advindos das fusões e aquisições de grandes grupos educacionais que são incentivados por capital estrangeiro como afirma Santos A. (2012). Esta estudiosa aponta que a abertura de capital na bolsa de valores promoveu uma nova configuração para o setor educacional, tendo como consequência a formação de oligopólios, como pode ser observado por meio dos três maiores grupos educacionais do Brasil: Anhanguera, Kroton e Estácio que juntos detém 24,2% do mercado de ensino superior privado no Brasil.

No documento Global Education Digest a UNESCO (2011) mostrou que o Brasil representa o maior mercado de ensino superior da América Latina e o quinto maior do mundo. Nesse sentido, os dados do Censo da Educação Superior 2011 (BRASIL, 2013) evidenciaram

um ‘mercado’ promissor aos investidores, pois segundo o censo 88,0% das IES que participaram do Censo 2011 são privadas e 12,0% públicas, sendo 4,7% estaduais, 4,3% federais e 3,0% municipais. O Censo 2011 (BRASIL, 2013) registra um total de 6.739.689 matrículas de graduação, o que representa um incremento de 5,6% em relação a 2010. O total de ingressos, por sua vez, soma 2.346.695 vínculos, o equivalente a uma elevação de 7,5% em relação a 2010. Finalmente, o número de concluintes alcança o total de 1.016.713, sendo 4,4% superior à edição anterior.

Os dados de 2011 do Censo da Educação Superior (BRASIL, 2013) demonstram que as políticas voltadas para o ensino, tanto público como privado, visam à privatização da educação, mesmo com lobby democrático, nesse contexto os alunos passam a ser tratados como clientes e ocorre a ascensão do setor no mercado de capitais, já que existe demanda por trabalhadores qualificados, como afirma Santos A. (2012).

E é nesse contexto que a maioria dos professores da educação básica do Brasil está recebendo sua formação inicial. Silva A. (2012) chama atenção para o fato de que é importante diferenciar o lócus, em termos de dependência administrativa, em que são ofertados os cursos de formação de professores: a universidade e as instituições de ensino superior, já que as universidades representam algo em torno de 11% do total de instituições, quer sejam públicas ou privadas que oferecem esses cursos.

A autora ressalta que é importante destacar as diferenças significativas entre essas instituições, devido às exigências de organização. Assim,

Para estruturação das universidades as exigências são mais complexas, quer no âmbito da estrutura geral da instituição que deve ofertar atividades de ensino, pesquisa e extensão, como também em relação ao ingresso dos profissionais, o nível de qualificação exigido, e também em relação às exigências para o ingresso dos estudantes. E são as universidades públicas que apresentam os melhores resultados nos processos das avaliações oficiais, mas são as que ofertam menor número de cursos em nível superior. Enquanto que para a estruturação de instituições de ensino superior, como faculdade, não tem as mesmas exigências das universidades, sendo essa uma das razões porque a ênfase das atividades é no ensino. (SILVA A., 2012, p. 214)

As diferenças entre as instituições formadoras dos professores têm interferido na complexidade da qualidade da educação que se materializa na educação básica brasileira e têm privilegiado a lógica do mercado em que há uma crescente preocupação com o número cada vez maior de instituições privadas. Assim, os objetivos da instituição de ensino superior que são: “[...] construção da cidadania através da formação de profissionais com uma boa qualificação; e da inovação dos conhecimentos no sentido de dar resposta aos desafios

constantes que a sociedade está requerendo (SILVA A., 2012, p. 215) acabam ficando comprometidos e os resultados desse processo se refletem na má qualidade da educação básica oferecida a maioria dos brasileiros.

No Brasil, a formação de professores tem sofrido forte influência de organismos internacionais, como o BM, por exemplo, e dos imperativos legais, como ressaltam Almeida, Leite e Santiago (2013). E é no contexto dessa situação e influência que se questiona nessa pesquisa como se dá a formação inicial de professores da educação básica no Brasil, e qual o impacto disso tudo na estrutura curricular das licenciaturas.

Os discursos sociais e políticos têm abordado a questão das exigências atribuídas à instituição escolar e aos profissionais que nela atuam, esses discursos têm reconhecido a importância da escola para a garantia da igualdade de oportunidades de sucesso profissional, social, financeiro, entre outras para todos que a frequentam. Nesta perspectiva, se o ambiente escolar é permeado dos ideais democráticos, é necessário pensar a formação dos profissionais que nele exercem a docência, de forma que os professores aprendam a lidar com a complexidade que permeia os fenômenos educacionais e se envolvam na construção e desenvolvimento de um currículo contra hegemônico, que lute pela justiça curricular, como defende Conell (1997).

O currículo contra hegemônico é caracterizado por Almeida, Leite e Santiago (2013, p. 123) como uma forma de “[...] integrar a diversidade de pontos de vista e das especificidades das situações com que convivem os diversos alunos na intenção de permitir a todos o acesso a saberes de maior estatuto acadêmico e social.” É importante que tanto a formação inicial de professores como a dos estudantes da educação básica seja permeada por esse tipo de currículo que valorize o conhecimento local, científico de qualidade que o humano e a ética prevaleçam.

As políticas educacionais, assim como outras políticas sociais são permeadas de aspectos que acabam legitimando decisões imbricadas em uma política maior, que tenta produzir e alcançar objetivos ligados às questões materiais, econômicas, como apontam Almeida, Leite e Santiago (2013). Dessa forma, observa-se que o fato das políticas estarem vinculadas a uma lógica mercadológica, faz com que as reformas educacionais pareçam ser mecanismos que poderão resolver os problemas educacionais e todos os outros ligados aos aspectos sociais do Estado-Nação, o que para Ball (2001, p. 127) representa “[...] uma forma mágica da política”.

Teodoro (2003, p. 14) chama a atenção para o fato de que a política educacional, por meio da relação local/global, é caracterizada por,

[...] uma presença crescente das questões educacionais na criação de identidades locais, definidas não tanto numa perspectiva geográfica, mas no sentido de uma presença a certas comunidades discursivas e, neste sentido, enquanto uma reorganização dos espaços educativos, através das regulações econômicas e políticas que atravessam as fronteiras dos diferentes países.

A aprendizagem tem sido colocada em uma perspectiva de política e práticas educacionais, na sociedade da informação, com o papel de amparar o projeto da política neoliberal, voltado a atender as demandas do mercado, como assinala Ball (2001). As políticas educacionais acabam apresentando legitimidade por meio “[...] da crítica e da ridicularização de políticas anteriores que são, assim descritas como impensáveis” (BALL, 2001, p. 130). Entende-se, portanto, no que se refere às políticas educacionais, que a nova política tem mais chances de se firmar por meio da ineficiência de políticas anteriores, já que no Brasil, por exemplo, existe um histórico de uma política de descontinuidade, em que se cria uma nova política para substituir a anterior, sempre buscando os culpados, como afirmam Almeida, Leite e Santiago (2013). Para Ball (2001, p. 130):

A culpa pode ser localizada na ineficiência ou nas heresias que seriam inerentes às políticas que a nova política substitui. A culpa também pode ser redistribuída pela política no interior do próprio sistema de educação, sendo, frequentemente, personificada.

Configura-se nesse contexto uma série de decisões sobre a educação que vai ao encontro de valores de uma sociedade voltada para o mercado, em que a educação passa a ser mais um produto moldado aos valores mercadológicos. O campo da política pública, governança, educação e globalização é cercado por contradições e disputas. Como expõe Guimarães-Iosif (2012b), discursos, políticas e práticas educacionais de caráter neoliberal devem ser reconstruídos a favor do bem comum, da sociedade como um todo.

Os professores devem se preocupar com questões relacionadas à governança educacional, já que por meio do envolvimento com as causas relacionadas às políticas educacionais poderão ter maior participação na construção de políticas contra hegemônicas. Shultz (2012) participa dessa discussão afirmando que os professores são frequentemente levados a acharem que eles devem apenas exercer seu trabalho, que é o de fornecer

conhecimentos aos alunos no espaço micro de uma sala de aula e que já existem pessoas responsáveis pelas políticas e organização do sistema escolar.

A autora continua a discussão apontando que o ato de ensinar crianças e adolescentes tem ligação direta com a forma como se constrói a sociedade e o modo como se organizam escolas, universidades ou qualquer outra instituição educacional reflete os valores que norteiam uma sociedade. Os professores que têm mais chances de atingir os objetivos sociais da educação são aqueles que entendem como os interesses políticos podem impactar na prática docente, bem como em qualquer decisão da área educacional.

A promoção de políticas educativas e de formação, segundo Pereira (2007, p. 328) implica “[...] globalização educacional que constituí, de fato, numa formalidade estandardizada mundialmente. Os países que a adotaram ficam implicados em dispositivos comuns”. Isso só é possível dentro de um projeto de sociedade que pretende adotar normas globais, por meio de organismos internacionais como o BM e a UNESCO, como apontam Almeida, Leite e Santiago (2013).

As autoras ainda ressaltam que os anos de 1990 promoveram um cenário de políticas públicas em que a globalização, “[...] numa dimensão econômica, marca tensões em torno das politicas curriculares, à medida que a educação está inserida nas relações mercadológicas, que toma como base a configuração da competitividade” (ALMEIDA, LEITE, SANTIAGO, 2013, p. 130), sendo essa competitividade presente nas áreas de tecnologia, de reformas curriculares, entre outras.

Assim, o cenário das políticas educacionais na transição para o século XXI no Brasil, assistiu a mudanças curriculares para o ensino em todos os níveis desde a educação infantil ao ensino superior, como expõem os autores supracitados. Essas mudanças são bastante perceptíveis nas políticas oficiais e em outros espaços de formação discursiva, englobando desde a comunidade acadêmica científica à sociedade civil. Portanto, diante da diversidade cultural e de saberes presentes em cada País e cada região, não se pode pensar em um único modelo de educação, sendo este pensado por países dominantes e difundido por organismos internacionais, que ao invés de promoverem a emancipação social, bem como erradicar a pobreza, acabam dando continuidade ao processo de colonização, como bem destaca Guimarães-Iosif (2012b).

A autora destaca ainda que o discurso homogeneizante de políticas, currículo e práticas educacionais precisa ser questionado pela academia e pela sociedade civil, pois ele carrega consigo o desejo de criar uma nova forma de colonização que caracteriza a

globalização neoliberal. Abdi (2012) ressalta que as políticas neoliberais de globalização têm afetado as políticas de educação para o desenvolvimento de forma que têm criado problemas para a população dos países em desenvolvimento, já que têm promovido fragilidade no bem- estar social e criado resultados contraprodutivos. O grande responsável por esses resultados tem sido a imposição dos Structural Adjustment Programs (SAPs) que foram apresentados como projetos importantes para o desenvolvimento econômico mundial nos últimos 30 anos.

Assim, ainda segundo o autor, quando os países pobres acatam as ideologias da supremacia do mercado acabam cortando gastos públicos que iriam para programas sociais, como os da educação, ocorre, portanto, efeitos adversos na qualidade dos programas desenvolvidos, percebe-se então, uma das exigências da economia laissez-faire e da globalização neoliberal. E o autor conclui afirmando que o caminho mais saudável e viável talvez seja a humanização da globalização e não o seu fim, na tentativa de se alcançar contextos educacionais mais viáveis localmente, o que poderá resultar em melhores condições de vida para milhares de pessoas em todo o mundo.

CAPÍTULO III – POLÍTICAS PARA FORMAÇÃO DOCENTE NO BRASIL: