AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS PARA FORMAÇÃO DOCENTE NO BRASIL

Nesta seção pretende-se contextualizar o momento político em que se deu a constituição das principais políticas educacionais para a formação docente em vigor, especialmente as direcionadas aos cursos de licenciaturas a partir do ano de 1995 até o mês de abril do ano 2014. Este recorte correspondente aos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) e os três primeiros anos do governo de Dilma Rousseff, bem como os quatro primeiros meses do ano de 2014 desse governo (2011- 2014).

Na década de 1990, o Banco Mundial por meio de documentos setoriais para a educação, respectivamente de 1990, 1995 e 1999, e nos chamados documentos de país, os Country Assistance Strategy (CAS) para o Brasil, de 1997 e de 20006, passou a exercer influência efetiva na política educacional no que diz respeito às finanças globalizadas. No Brasil, era apontada nos documentos oficiais, tais como a Constituição Federal (CF/88), a LDB 9.394/96 e o Plano Plurianual 1996/99, a necessidade de nova reforma, “[...] no sentido de dar racionalidade e eficiência ao sistema, princípios fundamentais da agenda governamental estabelecida durante o regime militar” (CARVALHO, 2008, p. 195). Ainda segundo a autora os princípios neoliberais, juntamente, com uma nova administração modernizariam a visão eficientista e produtivista dos anos 1960. Novos conceitos foram

inseridos à agenda de reforma, como avaliação, autonomia universitária, diversificação, diferenciação, flexibilização e privatização. Diante dessa nova agenda de reformas, Carvalho (2008, p.196) chama atenção para a formação de um corpo técnico que estivesse apto a atender “[...] às exigências do desenvolvimento tecnológico e estreitar os laços entre universidade-empresa”.

O governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) deu continuidade ao processo conservador de modernização do País, privilegiando a racionalidade administrativa e a eficácia quantitativa iniciada nos governos de Collor de Melo (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994), como afirma Ferreira (2012). Ainda segundo a autora, no governo FHC, houve medidas de ajustes estruturais e fiscais e reformas orientadas para o mercado, como por exemplo, as estabelecidas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, o que demonstrou uma tentativa de integrar o Brasil à economia mundial, assim se enfatizava o novo papel do mercado, o de alocação dos recursos, diminuindo assim as funções do Estado como provedor dos serviços.

A respeito das políticas educacionais, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), Corbucci (2004) afirma que este se beneficiou das medidas adotadas nas gestões anteriores em relação à política do Ministério da Educação (MEC), por exemplo, quando extingue o Conselho Federal de Educação (CFE) e por meio da Medida Provisória nº 661/94 (BRASIL, 1994) transforma o CFE em Conselho Nacional de Educação (CNE), instituído pela Lei 9.131 de 25 de novembro de 1995 (BRASIL, 1995). O autor considera que essa medida acabou possibilitando que fossem direcionadas maiores reponsabilidades ao setor privado para a expansão da educação superior. Corbucci (2004, p. 682) afirma ainda que a criação do CNE propiciou maior autonomia no processo de expansão do ensino superior:

[...] ao assumir funções deliberativas, até então prerrogativas do CFE. [...] Foram acelerados e facilitados os processos de autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos e instituições do setor privado, por parte do CNE. Com isso, favoreceu-se consideravelmente a expansão desse nível de ensino, por intermédio da iniciativa privada.

Cunha (2003) evidencia que a proposta de governo de FHC para a educação superior destacou-se pela prevalência do papel econômico a ela atribuído, como forma de um novo estilo de desenvolvimento, em que a sustentação provém de fora dela mesma, do progresso científico e tecnológico, deveria ser estabelecido parcerias entre o setor privado e o governo, entre universidade e indústria. O autor afirma ainda que deveria existir uma administração mais racional, assim a política para o ensino superior pregava a utilização das vagas ociosas,

para tanto era necessário generalizar os cursos noturnos e aumentar as matrículas, sem despesas adicionais, dessa forma as universidades deveriam ter efetiva autonomia, desde que condicionassem as verbas recebidas à avaliação de desempenho.

O ministro da educação no governo FHC foi o economista Paulo Renato Costa Souza, ex-diretor da UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas) com passagem pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), onde ocupou uma vice-presidência, juntamente com equipe que o assessorava no MEC, este obteve durante o governo FHC grande prestígio junto ao presidente da República, entre as agências internacionais e a mídia brasileira, o que acabou propiciando segundo Pinto (2002) a aprovação de vários instrumentos legais com forte impacto no financiamento da educação, como a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei n. 9.394/1996 (BRASIL, 1996). Importante ressaltar que esta lei regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e o Plano Nacional de Educação (Lei n. 10.172/2001).

O FUNDEF foi extinto em dezembro de 2006 e substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), que foi regulamentado pela Lei n. 11.494/2007.

Durante o governo FHC várias medidas aplicadas na área educacional foram nomeadas por Freitas (1992) como neotecnicismo, como por exemplo, a implantação de vários sistemas de avaliação, nacionais e internacionais. Foram implementados o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb), o Exame Nacional de Ensino Médio (Enem), o Exame Nacional de Cursos (Provão), já o Laboratório Latino-americano de Avaliação da Qualidade de Educação e o Programa Internacional de Avaliação dos Estudantes (PISA), são exemplos de medidas internacionais de avaliação; ocorreu também a implantação de programas como o Bolsa Escola instituído pela Lei 10.219, de 11 de abril de 2001 (BRASIL, 2001) o qual apoia financeiramente famílias que tenham uma renda de no máximo R$90,00, para que as crianças e adolescentes com idade entre 6 e 15 anos matriculem e frequentem o ensino fundamental regular, podendo ser atendidas até três crianças por família.

O autor explica que durante o governo de Fernando Collor estas medidas já estavam sendo gestadas e o termo fazia referência à definição de tecnicismo dada por Saviani (1986) e era aplicado na política educacional de cunho liberal/conservadora. Segundo Saviani (1986, p. 16-17), o tecnicismo como orientação pedagógica advoga:

[...] a reordenação do processo educativo de maneira a torná-lo objetivo e operacional. [...] a pedagogia tecnicista é o processo que define o que os professores e alunos devem fazer, e assim também quando e como o farão. Compreende-se, então, que para a pedagogia tecnicista marginalizado será o incompetente (no sentido técnico da palavra), isto é, o ineficiente e improdutivo. A educação estará contribuindo para superar o problema da marginalidade na medida em que formar indivíduos eficientes, portanto, capazes de dar sua parcela de contribuição para o aumento da produtividade da sociedade.

O contexto neotecnicista mais recente, absorto da teoria da responsabilização e/ou meritocracia propõe a mesma racionalidade técnica de antes na forma de standards de aprendizagem que são medidos segundo “[...] testes padronizados, com ênfase nos processos de gerenciamento da força de trabalho da escola, controle pelo processo, bônus e punições” (FREITAS, 2011, p. 2). Assim, tanto as políticas educacionais criadas a partir da década de 1990 como as mais recentes privilegiavam a cultura da auditoria, na qual qualidade é um conceito associado à lógica administrativa, à lógica mercadológica.

O governo FHC sofreu críticas a respeito da ineficiência da universidade pública e da sua inadequação ao mercado de trabalho, como fruto do modelo concebido pela Reforma Universitária de 1968, que estabeleceu a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão (CARVALHO, 2008). As críticas vieram de vários organismos da sociedade civil, como da própria universidade pública. A autora expõe ainda que o Plano Plurianual 1996/99 enfatizava a importância do setor privado para a qualidade do ensino e formação de profissionais qualificados para promoção da modernização do País, também previa a criação de um modelo de avaliação da qualidade dos serviços prestados pela iniciativa privada, que foi concretizado por meio do Exame Nacional de Cursos (ENC).

Segundo Cunha (2003) não houve no governo FHC um documento único como a Lei nº 5.540/68 (BRASIL, 1968) que representasse uma reforma da educação superior, existiram na verdade fragmentos de textos legais, projetos e programas, o que acabou representando uma estratégia de governo para o enfrentamento parcial de problemas e adversários. Os dois documentos mais representativos de cada um dos governos de FHC e que abrange a educação em todos os níveis e modalidades são a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei n. 9.394 de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 1996) e o Plano Nacional de Educação – Lei n. 10.172 de 09 de janeiro de 2001 (BRASIL, 2001).

Tanto a LDB quanto o PNE são marcos legais decisivos para a mudança do ensino superior a partir da década de 1990, conforme aponta Dourado (2002). O autor destaca que muitos dispositivos referentes à educação superior inseridos na LDB são resultados de várias

discussões ao longo dos anos 80, sobre a necessidade de uma reforma na educação superior. É importante ressaltar que ela foi alvo de muitos debates entre o Estado e a sociedade civil organizada, durante o governo de FHC.

Com a publicação da LDB n. 9.394/96 (BRASIL, 1996), em 23 de dezembro de 1996, tem-se então novas configurações formativas de docentes, sendo que houve um período de transição para efetivação de sua implantação. Por esse motivo, a estrutura curricular dos cursos de formação de professores, por um tempo relativamente longo, ficou presa à legislação anterior. Apenas em 2002 é que ocorrem as primeiras adaptações de currículos quando as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores são promulgadas, “[...] e nos anos subsequentes, quando diretrizes curriculares para cada curso de licenciatura passam a ser aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação” (GATTI; BARRETTO, 2009, p. 42).

A LDB 9.394/96 (BRASIL, 1996) passa a exigir nível superior para os professores da educação básica, essa nova exigência fica expressa nos artigos 62 e 63:

Art. 62 – A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em Universidades e institutos superiores de educação, admitida como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro séries do Ensino Fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal.

Art. 63 – Os Institutos Superiores de Educação manterão:

I – Cursos formadores de profissionais para a educação básica, inclusive o curso normal superior, destinado à formação de docentes para a educação infantil e para as primeiras séries do Ensino Fundamental;

II – Programas de formação pedagógica para portadores de diplomas de Educação Superior que queiram se dedicar à educação básica;

III – Programas de educação continuada para profissionais de educação dos diversos níveis.

Foi fixado por essa lei, em suas disposições transitórias, um prazo de dez anos para que os sistemas de ensino se adequassem à nova norma. Esse prazo foi extremamente importante para o Brasil, pois a maioria dos professores do ensino fundamental (primeiros anos) tinha apenas formação no magistério, em nível médio, existiam também milhares de professores leigos, sem formação. “Seriam necessários tempo, muito esforço e financiamentos para chegar a formar esses docentes em nível superior” (GATTI; BARRETTO, 2009, p. 43).

As universidades passam a ter a possibilidade de organização de cursos de formação de professores, de acordo com seus projetos institucionais, desde que fossem feitos em licenciatura plena, elas tinham ainda a liberdade de incorporar ou não a figura dos Institutos

Superiores de Educação (ISE), conforme apontam Borges, Aquino e Puentes (2011). Uma nova estrutura de formação docente foi possível devido aos IES, assim os cursos fragmentados foram substituídos, os IES também ofereceram a possibilidade de integração, tendo uma base comum, na formação de professores em diversos níveis de ensino e especialidades, sendo institucionalizada a Escola Normal Superior no âmbito dos IES, conforme estabelecido no art. 63 e exposto por Gatti e Barretto (2009).

Superar a fragmentação dos currículos de formação passa a ser uma exigência legal. As diferentes modalidades passam a ter uma maior articulação e isso ficou explícito na legislação. Em 1999, o Conselho Nacional de Educação publicou a Resolução CP n. 1/99, que expunha em seu artigo 1º a proposta de estrutura formativa contida na LDB 9.394/96 (BRASIL, 1996) e, nos artigos 2º e 3º, “[...] que propôs um caráter orgânico para seu funcionamento e flexibilidade de organização e denominação” (BORGES; AQUINO; PUENTES, 2011, p. 105).

Essa resolução apresenta preocupação também com a qualidade do corpo docente para os IES, em seu artigo 4º,§ 1º e incisos, com grandes exigências, em relação aos outros cursos de graduação no país, como podemos observar:

Art. 4º Os institutos superiores de educação contarão com corpo docente próprio apto a ministrar, integradamente, o conjunto dos conteúdos curriculares e a supervisionar as atividades dos cursos e programas que ofereçam.

§ 1º O corpo docente dos institutos superiores de educação, obedecendo ao disposto no art. 66 da LDB, terá titulação pós-graduada, preferencialmente em área relacionada aos conteúdos curriculares da educação básica, e incluirá, pelo menos: I – 10% (dez por cento) com titulação de mestre ou doutor;

II – 1/3 (um terço) em regime de tempo integral;

III – metade com comprovada experiência na educação básica.

A resolução cobrou também a participação coletiva dos docentes no processo de elaboração e avaliação do Projeto Pedagógico dos cursos, conforme exposto no art. 5º:

Art. 5º O corpo docente dos institutos superiores de educação, articulado por instância de direção ou coordenação, participará, em seu conjunto, da elaboração, execução e avaliação dos respectivos projetos pedagógicos específicos.

Temos assim, um novo momento nas políticas de formação no Brasil, tanto em relação à estrutura como da articulação formativa dos currículos. Passa a existir preocupação com a qualificação dos formadores de formadores, ficando clara a posição institucional no que diz respeito à formação dos professores para a educação básica, como destacam Gatti e Barreto

(2009). As autoras chamam a atenção para o fato de que em relação às questões da pesquisa relacionadas à formação pretendida, é intrínseca à universidade a atividade científica.

Gatti e Barretto (2009) destacam que após a Resolução CP n. 1/99, normatizações e autorizações de cursos formadores de professores, acabaram permitindo a abertura de escolas normais superiores, isoladas, sendo que o número destas cresceu e isso não ocorreu com os IES, perdendo assim a organicidade na formação de docentes. Essa perda ganha mais ênfase devido às Diretrizes Curriculares para cada curso de professor especialista. Assim, ficam em segundo plano as Diretrizes Nacionais para a Formação de Professores, passam a proliferar licenciaturas independentes uma das outras, sem as articulações previstas.

Ainda segundo as autoras, há, portanto, uma desagregação na formação de professores e a fragmentação de currículo parece responder a interesses institucionais diversos, como a existência de nichos institucionais cristalizados; pode ainda representar falta de perspectivas quanto ao perfil formador do profissional professor, bem como redução de custos. A estrutura integrada exigida aos IES, assim como as condições de contratação de professores especificamente para eles, podem ter sido alguns empecilhos para que as instituições privadas, devido ao custo maior, não conseguissem manter um centro específico formador de docentes. Já nas instituições universitárias públicas, alterações estratégicas de currículos ou na estrutura organizacional resultariam em remanejamentos institucionais e de docentes, o que acabaria acarretando mudanças em representações cristalizadas.

Carvalho (2008, p. 201) afirma que durante os oito anos de governo FHC ocorreu o sucateamento da rede pública universitária, devido à redução do financiamento do Governo Federal e à perda de docentes, de funcionários técnicos-administrativos, tudo isso associado à compressão de salários e orçamentos. Esse quadro tornou-se mais crítico, pois “[...] o crescimento da produtividade ocorreu, por intermédio de aberturas de turmas no período noturno e do aumento de alunos em sala de aula, sem a reposição adequada do quadro funcional”. Esse cenário acabou promovendo a privatização no interior das instituições, por meio das parcerias entre as universidades públicas e as fundações privadas.

Cunha (2003, p. 39) analisa esta questão, afirmando que a política educacional desenvolvida durante o governo FHC para a educação superior destacou-se pela caracterização econômica e a reconhece como a “[...] base do novo estilo de desenvolvimento, cujo dinamismo e sustentação provém de fora dela mesma – do progresso científico e tecnológico”. Neste momento foi afirmada a importância de se estabelecer uma parceria entre o setor privado e o público, entre universidade e indústria, tanto na gestão quanto no

financiamento para o processo de desenvolvimento científico e tecnológico, o que acabou promovendo uma administração mais racional dos recursos por parte do governo.

A política pública para o ensino superior no governo FHC, principalmente no segundo mandato, foi extremamente coerente com as medidas adotadas no plano econômico e também com a lógica das finanças públicas globalizadas. Observou-se o crescimento na parceria entre o setor público e o privado por meio do crescimento de cursos pagos de extensão como pela relação aprofundada ente fundações privadas e as universidades públicas. Assim, se reafirmou a opção política estabelecida no regime militar nos anos 1960, de estímulo à iniciativa privada na oferta de vagas e destacando o quanto ela é eficiente e produtiva (CARVALHO, 2008).

A educação superior, no governo de FHC, é permeada por diretrizes políticas que a caracterizam como um serviço público não estatal, o que foi facilmente percebido por meio de medidas como:

[...] a diminuição significativa do financiamento estatal na manutenção das universidades federais; da mudança do papel do Estado, de financiador para regulador; da privatização; do incentivo de fontes alternativas de financiamento; das parcerias público-privadas; da diferenciação e competitividade entre instituições; da expansão de baixo custo; do ensino a distância; dos sistemas de avaliação; da formação para atender ao mercado de trabalho. (FERREIRA, 2012, p. 461)

Assim, as universidades passaram a ser vistas de forma mais utilitarista com o objetivo de atender aos interesses do mercado, em consonância com as novas expectativas do mercado internacional e com as recomendações de organismos multilaterais como o FMI, BIRD, OMC, UNESCO, entre outros, ou como afirma Shultz (2012, p. 32) “Aprender e ensinar se tornaram commodities dentro do sistema econômico global.” A autora ainda destaca que essa “comodificação” se inseri em um projeto de criação de um sistema econômico e educacional global e harmonizado, passando a ser um serviço que pode ser comprado e isto é ferramenta primordial para se criar esse sistema.

Durante os governos de FHC e o governo Lula as políticas adotadas pelo Estado Brasileiro promoveu “[...] a abertura da educação superior no campo do mercado desregulamentado” (ALMEIDA FILHO, 2008, p. 110), acatando as duas fortes tendências no sistema de ensino superior a privatização e a internacionalização. Devido à privatização o número de vagas foi ampliado rapidamente, principalmente nas instituições privadas, gerenciadas por empreendedores que visam ao lucro.

A autora afirma ainda que países em desenvolvimento como o Brasil, foram alvos de publicidade massiva dos programas de Master of Business Administration (MBA), além de

pacotes de programas de educação instantâneos oferecidos por instituições americanas e europeias, o que acaba colocando em discussão a qualidade da educação oferecida. A internacionalização intensificou-se com a globalização neoliberal e conforme Romão (2009, p. 36) “[...] o fenômeno, agora, não se dá apenas pela associação de IES nacionais e estrangeiras, para intercâmbio acadêmico, mas também, e principalmente, pela transferência de sua manutenção a grupos de capital estrangeiro”.

A eleição do candidato Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), em 2002, representou um marco histórico da sociedade brasileira, pois ela trazia consigo expectativas de diversos setores de que mudanças aconteceriam no campo das políticas públicas e seus desdobramentos, em relação à atuação do Estado (SILVA; SILVA, 2012). As expectativas apontavam que poderia ocorrer uma ruptura entre o ideal neoliberal e a concepção gerencialista que dava sustentação a nova gestão pública que orientava as políticas econômicas e sociais nos governos anteriores. Havia também receios quanto às mudanças que poderiam ocorrer, pois estas poderiam significar quebras de contrato que acabariam gerando instabilidade política, institucional e econômica. Silva e Silva (2012, p. 230) destacam ainda:

Em boa medida, na Carta do Povo Brasileiro de 2002 o então candidato Lula sinalizou para esses diferentes setores que, mudanças haveria, sim, porém elas não significariam nem rupturas apressadas nem quebras de contratos firmados. E esta foi a condução dado por Lula ao longo de seus oito anos à frente do executivo federal.

Todavia, na contramão das promessas de campanha, ao assumir a presidência o governo Lula manteve os juros em relação às metas de inflação, prevalecendo assim níveis extremamente elevados, aprofundou o esforço de geração de superávit primário na tentativa de pagar o serviço da dívida, comandou um crescimento da economia, que se fundamentou principalmente nas exportações do agribusiness, como destacam Marques e Mendes (2007).

Em relação à gestão do Estado, pode-se observar que não ocorreram rupturas conceituais e organizacionais substantivas, como Abrucio (2007, p.77) apresenta a seguir:

O governo Lula continuou uma série de iniciativas advindas da experiência anterior da modernização do Estado brasileiro, particularmente no reforço de algumas carreiras, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu a Controladoria Geral da União, hoje um importante instrumento no combate à ineficiência e à corrupção. Além disso, aproveitou sua inspiração na democracia participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, em várias partes do Brasil, realizando um avanço no campo do planejamento.

Faz-se necessário reconhecer algumas conquistas importantes conseguidas nesse