A Necessidade da Reforma

O antigo esquema combinava a atribuição de um benefício universal, (flat-rate), denominado

folkpension (FP), conjuntamente com um beneficio definido, designado de allmanna tillaggspension

(ATP). Este último surgira em 1960 num contexto económico de crescimento real de 4%, com uma demografia alicerçada numa esperança média de vida muito inferior à atual. O ATP resultava dos quinze melhores anos de remunerações, de entre os trinta requeridos para obtenção da pensão completa e encontrava-se sujeito a um teto máximo (Sundén, 2006).Tratava-se de uma fórmula de cálculo com semelhanças à vigente durante muitos anos em Portugal, estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 329/1993, de 25 de setembro. Os indivíduos com baixo benefício (ou nulo) ATP recebiam um complemento adicional de cerca 50% da folkpension, com a possibilidade de se candidatarem a um subsídio para habitação, após prova de condição de recursos. Uma folkspension, na ordem das 1,5 vezes a flat rate, acrescida de um subsídio de habitação, assegurava, em condições normais, um nível de vida ao pensionista ligeiramente acima dos padrões médios. As pensões por invalidez, viuvez e orfandade encontravam-se também integradas com as por velhice. Embora o regime possuísse, à época, algum nível de fundeamento consubstanciado em fundos de reserva, tanto a folkspension como o ATP financiavam-se em repartição. Assim, a folkpension era custeada por uma taxa de contribuição de 6%, acrescida do equivalente a 2% das receitas do OE. No respeitante ao ATP, em meados dos anos 90, aquando da implementação do novo esquema, a taxa de financiamento ascendia a 13%, valor insuficiente para cobrir a despesa, levando o Governo a recorrer aos fundos de reserva para colmatar o défice. Mais tarde, em 1995, o custo isolado da reforma por velhice do antigo regime acarretava uma taxa de contribuição

de aproximadamente 20%, dos quais 17,6% se prendiam com benefícios resultantes de rendimentos pensionáveis e cerca de 2,2% com suplementos de benefícios não relacionados com remunerações do trabalho. Por esta razão, um valor total a rondar os 20% tornou-se numa espécie de referência natural para a fixação da taxa de contribuição do novo regime, a qual se viria a situar em 18,5%. Na nova arquitetura, a folkspension, o suplemento para habitação e os benefícios fiscais foram substituídos por uma pensão mínima garantida, acrescida do abono de residência, atribuído em certas condições.

Prudentemente, em 1960, aquando da entrada em vigor do ATP, criou-se uma taxa de contribuição adicional destinada à constituição de um conjunto de fundos de reserva para amortecerem os riscos demográficos, denominados de AP Funds. No momento da transição, encontravam-se dotados de ativos suficientes para assegurar cinco anos de liquidação de benefícios, representado cerca de 40% do PIB sueco (Palmer, 2000). Graças àquela decisão, os AP Funds assumiriam um papel fundamental na introdução gradual do novo regime, devido à aposentação dos baby boomers a iniciar-se em 2010. Depois de implementado, dada a perspetiva demográfica que então se avizinhava, sem a ajuda daqueles fundos, o sistema enfrentaria em breve um défice financeiro crescente, superável com o lançamento de impostos ou com a introdução de um mecanismo de equilíbrio automático descrito no ponto 4.1.3.3. Em Konberg et al. (2006) identificam-se os principais problemas do antigo sistema público de pensões, designadamente:

- A evolução dos custos era inversa à do crescimento económico – as pensões e os direitos em formação eram indexados aos preços e não aos salários (rendimentos pensionáveis), não havendo ligação entre o crescimento das pensões e o dos salários, tornando o regime vulnerável a variações da produtividade. A ausência de qualquer ligação do montante das pensões à força laboral expunha o esquema ao risco do declínio do número de contribuintes. Naturalmente, diminuições do crescimento real da base contributiva eram sinónimas de menores níveis de arrecadação de receitas;

- A inexistência de medidas face às alterações demográficas previstas – à semelhança das outras nações, a população sueca encontrava-se a envelhecer, detendo uma das maiores esperanças médias de vida do mundo, com uma tendência de aumento acentuado nas décadas vindouras. À data da transição, estimava-se em 20% a proporção de indivíduos com 65 ou mais anos em 2005, representando um acréscimo de 25%, relativamente ao registado no início do século XX; - A fraca relação entre o nível das pensões e os rendimentos auferidos - devido às fórmulas de cálculo do FP e do ATP, a ligação entre contribuições e pensões era ténue, fragilizando, por si só, o equilíbrio financeiro. Por outro lado, aquando da sua introdução em 1960, existia um

plafond de rendimentos pensionáveis elevado, comparativamente ao salário médio, o qual não

no consumidor, decorridos mais de trinta anos de crescimentos salariais reais acumulados, diversos grupos com peso representativo na população foram auferindo, sucessivamente, remunerações acima daquele patamar, erodindo as taxas de substituição proporcionadas pelo ATP. Se esta realidade perdurasse, os trabalhadores com carreiras contributivas completas, próximas desse teto, confrontar-se-iam com um grave problema, pois não iriam usufruir de uma compensação devido à perda de pensão proveniente dos descontos acima daquele patamar; - Uma redistribuição perversa – a ligação muito fraca entre contribuições e pensões, onde as

primeiras eram descontadas ao longo de toda a vida profissional, enquanto as segundas resultavam apenas dos quinze anos de rendimentos mais elevados, permitia uma redistribuição injusta de recursos das pessoas com carreiras longas e rendimentos nivelados, prejudicando tipicamente os trabalhadores com salários mais baixos em benefício dos detentores de carreiras curtas e salários crescentes, geralmente os trabalhadores com remunerações elevadas;

- As distorções no mercado laboral – uma vez que os benefícios dependiam de uma fórmula, a redução da força laboral não implicava um menor nível de pensão;

- Um fraco incentivo à poupança – estudos empíricos feitos para o Estado sueco demonstraram que o ATP teve um impacto negativo na taxa de poupança individual e nacional.

A profunda recessão económica vivida na Suécia, a partir do outono de 1992, provocou, dois anos mais tarde, uma contração de 10% da base contributiva, obrigando à subida, em contraciclo, da taxa de contribuição, de forma a compensar aquela queda. Impunha-se a necessidade de reformulação do sistema de Segurança Social, em particular, a vertente das pensões por velhice. Na sua essência, este enquadramento económico apresenta causas subjacentes com pontos em comum aos da atual realidade portuguesa, impactando no problema da sustentabilidade financeira.