4. A Gestão da Transição nos Países Pioneiros
4.2 A Gestão da Transição Polaca
4.2.5 O Novo Sistema Polaco e a Crise Económica e Financeira de 2008
Apesar da crise de 2008, a Polónia ainda registou um crescimento económico real nesse ano e no seguinte (Chloń-Domińczak et al., 2012). Posteriormente, com o desacelerar da economia, as finanças públicas pioraram, assistindo-se a uma diminuição das contribuições arrecadadas e à verificação de défices na Segurança Social. Com o aproximar do nível da dívida pública do limite de 60% do PIB, patamar em que a Constituição polaca determina atuações no sentido da sua contenção, o Governo aprovou, em maio de 2011, as seguintes medidas (Jarrett, 2011):
- Reduzir as contribuições canalizadas para os fundos de pensões abertos de 7,3% para 2,3%, com um novo aumento a iniciar-se posteriormente em 2013, até atingir-se o limite máximo de 3,5% em 2017;
- A diferença resultante de 5% seria creditada em subcontas nocionais individuais, a serem geridas pelo ZUS, mas desta feita revalorizadas à taxa de crescimento do PIB e não à da massa contributiva total, indexante de referência para o esquema NDC. Refira-se a particularidade de, em caso de morte do titular, haver lugar a um pagamento em espécie aos herdeiros;
- Redução da tributação associada à poupança do terceiro pilar.
Com estas medidas esperava-se uma diminuição do défice orçamental, pelo aumento das receitas em cerca de 0,8% do PIB, em 2011, e em 1,2%, de 2012 em diante (Égert, 2012). Ainda segundo este documento, invocavam-se outras justificações para o emagrecimento das contas financeiras consubstanciadas num conjunto de fragilidades inerentes ao funcionamento dos fundos de pensões
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abertos, nomeadamente, os elevados encargos de gestão cobrados, os baixos retornos reais, a desadequada diversificação dos riscos e o problema da regulação das anuidades subjacentes ao cálculo das pensões. Porém, refere ainda que a maioria destes problemas poderiam ter sido resolvidos por uma melhor regulação, baixando os excessivos encargos de gestão, promovendo a competitividade entre as gestoras de fundos, impondo a diversificação de riscos e permitindo maior investimento em classes de ativos estrangeiros. Deste conjunto de medidas, não seriam indispensáveis a ausência da comercialização de produtos de ciclo de vida, os quais possibilitam a redução dos níveis de risco à medida que o indivíduo se aproxima da idade de reforma, através da recomposição dos ativos dos portfólios, bem como uma maior transparência ao nível do preço das anuidades. Na opinião de Jarrett (2011), a resolução do problema das finanças públicas, através da diminuição do valor das contas dos fundos abertos, abala a confiança dos cidadãos no sistema. Aquele autor sugere a implementação de um conjunto de medidas adicionais, visando a sustentabilidade do regime de repartição, designadamente: o aumento da idade legal de reforma para os 70 anos, para ambos os sexos, em meados do século; a uniformização progressiva dos diferentes regimes por parte do Estado, nomeadamente, o dos agricultores e, em simultâneo, tornar atuarialmente neutras as pensões dos mineiros e de outros grupos ainda detentores de privilégios especiais. Naturalmente, em nossa opinião, com a criação de exceções, também a presumida imunidade dos esquemas NDC à manipulação política, mencionada no ponto 2.10, sai, na prática, prejudicada.
Mais recentemente, em setembro de 2013, com a dívida pública a situar-se próximo dos 52,5% do PIB (Zerohedge, 2013), o Governo decidiu-se pela transferência, em fevereiro de 2014, das carteiras de obrigações soberanas e de bilhetes do tesouro do Estado polaco, sob gestão de fundos de pensões privados, para o ZUS, representando cerca de 51,5% dos seus ativos (Bloomberg, 2013a). Com esta transação, estima-se uma redução da dívida pública em 8% do PIB (Financial Times, 2014). Os cerca de 14 milhões de participantes nos 14 fundos de pensões abertos29
comercializados terão quatro meses para exercer o direito de opção de permanecerem nos fundos onde se encontram, segundo as novas regras, só havendo revisão desta escolha em 2016 (Bloomberg, 2013a). Se não o exercerem, dar-se-á a transferência da totalidade dos fundos acumulados para o ZUS, com a inerente responsabilidade atuarial. Analogamente, as novas entradas no mercado de trabalho, caso pretendam aderir aos fundos de pensões abertos, deverão informar expressamente essa opção. O que outrora fora vinculativo passou a ser voluntário. Apesar da proibição de investimento e de detenção de títulos de divida pública polaca, os fundos de pensões abertos são livres de investir em ações, instrumentos do mercado monetário, obrigações municipais e dívida privada (Agence France-Presse, 2013; Investment & Pensions Europe, 2013). O limite atual de participação em ativos estrangeiros de 5% será gradualmente elevado para 30% (Investment & Pensions Europe, 2013). Como medida adicional, reduziu-se para metade o encargo
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máximo cobrável em cada fundo. O ZUS absorverá gradualmente os ativos dos fundos de pensões privados das pessoas que se encontram a dez anos da idade legal de reforma, cabendo àquele organismo o pagamento das pensões (Bloomberg, 2013b). De acordo com o primeiro-ministro, Donald Tusk, o segundo pilar acabou por ser construído à custa de emissão de divida pública, tornando-se incomportável (New American, 2013). Defendeu então que quanto maior fosse a participação dos fundos de pensões abertos no sistema público, maior seria o risco de futuras subidas de impostos, por via do aumento das taxas de contribuição. Assim, continuar a transferir parte das contribuições para os fundos de pensões abertos aumentaria a dívida pública, havendo, por isso, um défice ao nível do primeiro pilar que tinha vindo a ser financiado com emissões de obrigações do tesouro polaco. Em contraposto, do lado da oposição, advogava-se que o principal problema a resolver assentava na existência ainda de grupos com privilégios especiais. Em 2013 as projeções do esquema NDC apresentavam défices até 2060 (Égert, 2012). Deste modo, os fundos de pensões abertos gerariam custos por um período muito mais longo do que o assumido, aquando do estudo da sua introdução. Apesar destas medidas melhorarem o défice orçamental e a dívida pública, no curto prazo, alguns analistas expressaram na imprensa local que tal decisão era um lamentável golpe no desenvolvimento dos mercados de capitais polacos e no financiamento do investimento por esta via, representando os ativos sob gestão privada, em setembro de 2013, cerca de 17% do PIB (4-traders, 2013). Acrescentaram, ainda, que não são claras para o Estado as implicações no longo prazo pela assunção do pagamento destas responsabilidades. Por esta razão, desconhecia-se se o valor atual dos futuros pagamentos adicionais com pensões na esfera estatal excederia a acumulação dos custos da dívida pública com a manutenção do regime como estava (4-traders, 2013). Por meio desta iniciativa, a Polónia enfatizou o rumo no sentido contrário ao objetivo de segurança na reforma, o da diversificação das fontes de financiamento, uma das forças motrizes da mudança levada a cabo em 1999. Assim, neste momento, assiste-se à reversão do modelo de capitalização para a componente gerida em repartição, motivada, em larga medida, pela pressão sobre as finanças públicas, fruto de políticas contra cíclicas e do fraco crescimento económico. A decisão do Governo polaco afigura-se-nos como preocupante ao dar um sinal negativo a outros países com arquiteturas de pensões multi-pilar, enfrentando baixos níveis de crescimento económico e elevados níveis de endividamento público, ou seja, sujeitos a elevada pressão fiscal, em particular, as nações do leste e do sul da europa e, por conseguinte, Portugal.
Pretendendo-se implementar uma nova arquitetura de pensões por velhice em Portugal destaca-se, com particular importância, o problema surgido na Polónia ao ter-se concebido um sistema com uma elevada escala na conta financeira, materializada numa taxa de contribuição significativa de 7,3%. Com o decorrer do tempo, este desenho demonstrou ser incomportável pelas razões acima mencionadas. Estabelecendo uma analogia com a realidade portuguesa, na qual se pretende manter o financiamento em repartição, também as restrições orçamentais que o país enfrenta permitirão apenas, admitimos nós, estabelecer uma taxa de contribuição simbólica para a conta financeira, e isto, caso exista.