A Reforma de 1995

4.4.1.2.1 A Necessidade da Reforma de Dini

Apesar dos impactos benignos da reforma de Amato, as projeções do National Social Security Institute e do Ministero del Tesoro estimavam o evoluir da despesa com pensões para níveis preocupantes. Os encargos esperados e o nível das taxas de contribuição exigidas ao financiamento do regime apontavam para uma alteração incontornável e mais profunda. Efetivamente, Brugiavini & Peracchi (2007) reconhecem a virtude do papel da reforma de 1992 na uniformização das principais diferenças entre setores de atividade. No entanto, as alterações preconizadas praticamente não abordaram as regras associadas à aposentação antecipada, não produzindo as poupanças orçamentais pretendidas. A reforma mais estrutural teria lugar em 1995, através da muito prolongada passagem do esquema NDB para um do tipo NDC. Esta mudança acabaria por ficar conhecida como reforma de Dini.

4.4.1.2.2 A Arquitetura da Reforma de Dini

A arquitetura fundada por Dini introduziu pela, primeira vez, o esquema NDC. Os objetivos consistiam na estabilização dos encargos com pensões em função do PIB, na redução das distorções no mercado laboral e em tornar o sistema mais equitativo. Para se atingirem estas metas, assumia-se como fator crítico a existência de uma forte ligação entre as contribuições e o valor das pensões. Pretendia-se incutir nos indivíduos a perceção de se tratar de um instrumento de poupança. Através desta relação, os decisores esperavam igualmente combater a evasão fiscal. Assim, visou-se estabelecer idêntico tratamento às pensões recebidas por pessoas do mesmo sexo, com iguais datas de entrada no mercado de trabalho e de saída na aposentação, ou seja, no entender dos políticos de então, criar-se equidade nas taxas de retorno das contribuições suportadas por trabalhadores em idênticas circunstâncias. Porém, constatar-se-ia que a pronunciada diferença no tratamento de pessoas detentoras, em 1992 e 1995, de pequenas diferenças nos registos contributivos suscitava questões de equidade. Segundo Boeri & Galasso (2010), a arquitetura concebida por Dini era intergeracionalmente iníqua devido a dois fatores:

- À semelhança da longa transição da reforma de Amato, também aqui se recaiu na definição de um longo e desadequado período de mudança permitindo aos indivíduos, com mais de dezoito anos de descontos no final de 1995, não serem abrangidos pela reforma. Como, após 1992, as pensões passaram a ser indexadas à inflação, os indivíduos aposentando-se em diferentes momentos no tempo receberiam pensões que, decorridos poucos anos, poderiam diferir bastante. Era o caso dos aposentados antes de 1992 com pensões então inferiores, mas beneficiando de uma indexação mais generosa;

- A fixação inicial de um período de diferimento de atualização dos coeficientes de conversão (inverso aritmético de uma anuidade para as idades entre os 57 e 65 anos) para o ano de 2005,

acompanhado de um período de revisão bastante dilatado no tempo, de dez anos, produziram assimetrias evidentes entre gerações contíguas, dependentes do momento da aposentação ocorrer antes ou após a sua revisão.

A reforma de Dini concedeu a todos os trabalhadores, do setor público ou privado, a possibilidade de se aposentarem a partir dos 57 anos, desde que a pensão excedesse 1,2 vezes a pensão social (pensão mínima) por velhice, exigindo-se apenas cinco anos de registos para o direito ao seu recebimento, opção revista em 2004. No respeitante aos indivíduos abrangidos pelas novas regras, eliminou-se o direito às pensões seniores. Na realidade, tal abolição fora meramente teórica, pois uma possibilidade de saída da vida profissional aos 57 anos não deixa de ser encarada como uma pensão sénior. A indexação das pensões continuou a assentar na inflação34_.

Através da adoção das medidas inicialmente descritas, a Itália introduziu num curto espaço de tempo incentivos ao envolvimento contributivo dos cidadãos, simplificou os efeitos redistributivos e reajustou o nível das pensões às tendências económicas e demográficas. Contudo, apesar da rápida implementação das contas nocionais no ano de 1995, os critérios definidos para a transição conduziram a um lento percurso, na medida em que, durante algum tempo, a despesa com pensões continuou a aumentar acima do crescimento do PIB. A sustentabilidade não se encontrava garantida, porque alguns problemas fundamentais haviam ficado por resolver adequadamente, em particular o mecanismo de equilíbrio - coeficiente de conversão - ser lento, atuando parcialmente, ou seja, era insuficiente. No entanto, as reformas preconizadas durante os anos noventa alteraram indiscutível e significativamente o panorama futuro da despesa com pensões, tendo-se contido o seu crescimento (Franco, 2001; Cackley et

al., 2006) e diminuído os incentivos à aposentação antecipada, apesar dos aspetos pendentes. Faltava

implementar mais alterações paramétricas no regime, as quais foram posteriormente introduzidas, algumas no decurso da crise económica e financeira de 2008, caracterizada no ponto 4.4.3.

Conforme expresso em Franco & Sartor (2006), na reforma de Dini afiguravam-se desejáveis soluções promotoras do aumento da idade efetiva de reforma, por forma a deslocar-se o enfoque na despesa, centrado no controlo da redução das taxas de substituição, para a diminuição do rácio de dependência total. Anos depois, em 2004, decretou-se para as contas nocionais a idade mínima de aposentação em 65 anos para os homens e em 60 anos para as mulheres, adulterando-se a sua característica tão típica da flexibilização do momento da aposentação. Encontrava-se também previsto para este ano o desaparecimento definitivo da pensão sénior. Porém, ao invés, estenderam-se exceções à conta nocional, permitindo a ambos os sexos aposentarem-se em qualquer idade, desde que tivessem 40 anos de

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Outros aspetos menos centrais para o nosso estudo, mas que, no entanto, merecem referência por terem diminuído a despesa, sofreram igualmente alterações, nomeadamente as pensões mínimas garantidas. Não integrando as contas nocionais, reformularam-se conjuntamente com outras prestações do regime não contributivo. Os benefícios por sobrevivência mantiveram-se, com reduções até 50%, dependendo dos rendimentos auferidos pelo cônjuge. Esta redução não era aplicável a famílias com crianças menores, estudantes ou pessoas portadoras de uma incapacidade física.

descontos. Inclusivamente, quando solicitado, se tivessem 36 anos de registos, conceder-se-ia aos 61 ou 62 anos, se fossem, respetivamente, trabalhadores dependentes ou independentes (Chloń-Domińczak et

al., 2012). Nesta alteração não houve revisão dos coeficientes de conversão. Paralelamente, ainda

naquele ano, restringiram-se novamente as condições de elegibilidade das pensões seniores, mas só com efeitos em janeiro de 2008. Na reforma de 1995, a Itália não possuía fundos de reserva constituídos, implicando, de harmonia com cálculos elaborados em 2005, um aumento da taxa de contribuição para cobertura do aumento da despesa com pensões de reforma. Decorridos dez anos do prazo da consagrada revisão dos coeficientes de conversão, prevista na lei para 2005, o processo fora, por diversas vezes, adiado pelo Ministério da Economia, concorrendo para o agravamento do problema ao longo do tempo. Em 2007, decidiu-se a redução do intervalo de atualização dos coeficientes para três anos, realizando-se esta pela primeira vez em 2010.

Embora a reforma de Dini tenha representado um passo muito importante na mudança estrutural do sistema público de pensões italiano, o trabalho preparatório foi insuficiente. Destacamos a escassa informação disponibilizada ao público. Inclusivamente, não se desenvolveu qualquer relatório prévio que avaliasse as implicações desta mudança quer sobre as finanças públicas, quer sobre o mercado de trabalho ou até mesmo na situação económica dos pensionistas. Assim, a ausência de uma discussão alargada teve consequências negativas no plano técnico, com a introdução lenta e parcial, em 1995, de um mecanismo de equilíbrio, consubstanciado no coeficiente de conversão, e no político, onde redundou na falta da compreensão dos princípios subjacentes à mudança e de um consenso alargado. Provavelmente, aquela perceção conduziu, mais tarde, à introdução de uma série de alterações não coerentes com o desenho inicial do sistema, tais como a referida eliminação da flexibilidade na idade de reforma para os homens, o diferimento da atualização dos coeficientes e a permissividade da continuação de pensões seniores, com todos os inconvenientes daí decorrentes em termos de sustentabilidade. Todos estes fatores, em conjugação com a falta de informação dos cidadãos, tornaram ineficaz a mensagem por detrás da transição italiana. O facto de uma parte significativa da força laboral não ter sido afetada pelo novo regime dificultou a adoção de um pacote único de informação para todos os indivíduos. A mudança foi amplamente percecionada como sendo incompleta, sentimento evidenciado nas sucessivas alterações, entretanto, preconizadas na arquitetura de 1995 (Cioccia et al., 2001). Como consequência, os indivíduos imediatamente abrangidos pelas novas regras ficaram com a impressão de que as condições consagradas nos contratos geracionais eram incertas.

Em 2010, pela primeira vez, o National Social Security Institute começou a informar os indivíduos, sistematicamente, sobre o montante de contribuições efetuadas, mas sem qualquer estimativa das pensões expectáveis a receber no futuro. Apesar de regularmente disponibilizadas para o público, as projeções de longo prazo da despesa não apresentam um enfoque exclusivamente dedicado ao esquema

NDC. Até 2010, nunca se publicou documentação oficial explicando o funcionamento do novo regime e o processo de revisão dos coeficientes de conversão.

4.4.1.2.3 A Conta Nocional de Contribuição Definida

As pensões passaram a ser função de toda a carreira contributiva, eliminando-se a anterior permeabilidade da manipulação salarial perto do final da vida profissional das carreiras mais dinâmicas. As contribuições são capitalizadas com base na média móvel dos últimos cinco anos de crescimento do PIB. O montante da pensão, 𝑃(𝑥), por velhice, à idade x, é dado pela expressão:

𝑃(𝑥) = [𝑐𝑛+ ∑ 𝑐𝑖∏(1 + 𝑔𝑗∗) 𝑛−1 𝑗=1 𝑛−1 𝑖=1 ] 𝛿_𝑥 (4.14)

onde 𝑐𝑖 é a contribuição paga pelo trabalhador no ano i, n o número de anos de trabalho, 𝑔𝑗∗ a média

geométrica da taxa de crescimento nominal do PIB calculada nos cinco anos anteriores ao ano j e 𝛿𝑥 é o

coeficiente de conversão para a idade x.

No momento da aposentação, o valor da conta nocional é transformado em pensão através do coeficiente de conversão, 𝛿𝑥 , com uma taxa de desconto de 1,5% ao ano, em conformidade com as

expectativas do país quanto à taxa de crescimento real do PIB no longo prazo. A elegibilidade requer um desconto mínimo de cinco anos. Segundo Franco & Sartor (2006), a revisão dos coeficientes de conversão35

assenta numa análise da esperança média de vida e na comparação entre as taxas de crescimento do PIB e as da massa contributiva total, acomodando os riscos decorrentes destes fatores. Como as contas nocionais são indexadas em linha com o crescimento médio do PIB, Chloń-Domińczak

et al. (2012) questionam se este tipo de indexação assegura a sustentabilidade financeira. A resposta

destes autores faz depender essa garantia do grau de correlação entre o crescimento daquela média do PIB e o da massa contributiva total financiadora das contas nocionais. No longo prazo, a massa contributiva total e o PIB são teoricamente suscetíveis de crescer de forma aproximada, mas os registos históricos italianos demostram ter existido discrepâncias consideráveis no passado. Se o aumento do PIB for mais rápido do que a massa contributiva total, formar-se-ão direitos com um crescimento superior ao da última, surgindo défices, carecendo de financiamento por via do OE. Por um lado, a indexação das pensões à inflação apresenta o risco de desenvolvimento de um défice, perante um declínio crónico da força laboral. Por outro, implica um declínio do poder de compra dos pensionistas ao longo do tempo em comparação aos trabalhadores e aos pensionistas mais recentes (Brugiavini & Galasso, 2004).

35

Para informação mais detalhada sobre a revisão dos coeficientes de conversão e o impacto do risco de longevidade, consultar Piscopo (2011).

Evidenciamos a peculiaridade de, no esquema NDC italiano, as taxas de contribuição pagas diferirem das registadas nas contas, variando de acordo com o sector de atividade. Para trabalhadores do sector privado, a taxa de contribuição total é de 32,7%, suportando 8,9% o trabalhador e 23,8% a entidade patronal. Tratando-se de um funcionário público, a taxa de contribuição total é de 32,95%, ficando a cargo do trabalhador 8,75% e da entidade patronal 24,2%. Em ambos os vínculos profissionais imputa-se à conta nocional uma contribuição de 33%. Os trabalhadores independentes descontam 19% e veem alocados à conta nocional 20%. A Itália rompeu, assim, com um princípio fundamental subjacente aos esquemas NDC: o das contribuições pagas corresponderem às efetivamente registadas. A instituição desta regra geradora de responsabilidades não cobertas por ativos abriu caminho, a prazo, para o desequilíbrio. Existe, ainda, um grupo, os parasubordinati, categorias profissionais com contratos a termo atípicos, onde se regista uma diferença ainda maior entre a taxa realmente liquidada e a escriturada nas contas. Assim, a diferença entre as taxas de contribuição efetivamente descontadas e as imputadas provocavam, por si só, um desequilíbrio, potencialmente agravado pela problemática indexação ao PIB. Este contexto de fragilidades técnicas é caraterizado em Brugiavini & Galasso (2004), mencionando a falta de atenção dos economistas aos riscos do sistema, pois sendo financiado em repartição é afetado pelo rácio de suporte ditado pela dinâmica da demografia. Tal alheamento, acrescenta o autor, era patente na frequência de atualização dos coeficientes de conversão demasiado espaçada no tempo e, na ausência de um estabilizador automático semelhante ao sueco, de reação a

posteriori, sustentando ainda que a periodicidade da revisão não se encontrava devidamente protegida

do risco político. No topo de todas estas ameaças pairava a longa transição, não abrangendo um número significativo de gerações. Nos vários problemas do sistema era igualmente incompreensível a não segregação entre as taxas de contribuição de velhice, invalidez e sobrevivência (Guardiancich, 2010b).

4.4.1.2.4 O Segundo Pilar

Como breve referência sobre o segundo pilar podemos afirmar não existir uma conta financeira propriamente dita no sistema público, mas antes esquemas profissionais suplementares, materializados em fundos de pensões fechados de natureza profissional (geridos por parceiros sociais) e fundos de pensões abertos de adesão coletiva (geridos por instituições financeiras). A idade de aposentação é a mesma da conta nocional. Existem incentivos fiscais para os participantes, com dedução fiscal da contribuição até um certo montante, beneficiando igualmente os fundos da isenção de tributação de rendimentos.

4.4.1.2.5 O Terceiro Pilar

Existe ainda um terceiro pilar de carácter voluntário, assente em esquemas de pensões suplementares, o denominado Plano Individuale Pensionistico (PIP), bem como em fundos de pensões abertos de adesão individual, ambos geridos por instituições financeiras autorizadas para o efeito.

4.4.1.2.6 A Pensão Mínima Garantida

A pensão mínima garantida em Itália entra em consideração com todos os rendimentos auferidos (condição de recursos). O antigo esquema de benefício definido incluía uma garantia de pensão mínima, particularmente relevante para trabalhadores com fracos rendimentos. O mesmo não sucede no esquema NDC. Atualmente garante-se uma pensão social por velhice, designada de cheque social (com características Beveridigianas), assegurando um nível mínimo de rendimentos, inferior ao do esquema antigo e atribuível a qualquer residente em Itália com mais de 65 anos.

4.4.2 Outros Aspetos Relevantes da Gestão da Transição

4.4.2.1 A Velocidade de Transição e os Direitos Adquiridos

Conforme descrito em Franco & Sartor (2006) e Franco (2002), na reforma de Dini, os trabalhadores com, pelo menos, dezoito anos de contribuição em 1995 receberiam uma pensão apurada de acordo com as regras anteriores a 1992. Quem possuísse menos de dezoito anos de descontos em 1995, auferiria uma pensão proporcional, resultante das regras entre as condições anteriores à reforma de 1995 e após esse ano. Somente os indivíduos admitidos no mercado de trabalho após 1995 usufruirão de uma aposentação calculada exclusivamente de acordo com o esquema NDC. Assim, a Itália optou por um modelo pro-rata entre os dois regimes, não criando capital inicial. Ao relacionar o nível das pensões dos mais jovens com toda a carreira contributiva, o novo esquema desencadeou uma harmonização gradual das regras de cálculo, materializando alguma relação entre contribuições e benefícios. No entanto, a aplicação do novo regime somente às novas admissões no mercado de trabalho, após 1995, ditou um longo período de transição e uma distribuição desigual dos encargos de financiamento. Dos quatro países analisados nesta tese, a Itália é a detentora do processo de transição mais demorado.