4. A Gestão da Transição nos Países Pioneiros
4.1 A Gestão da Transição Sueca
4.1.5 O Novo Sistema Sueco e a Crise Económica e Financeira de 2008
Em European Commission (2012a) reconhece-se o mérito do modelo sueco na boa combinação de objetivos de sustentabilidade, adequação, transparência e credibilidade. Contudo, encontra-se atualmente sujeito a um processo de revisão do desempenho face à crise económica e financeira surgida em 2008. Pretende-se aferir a sua capacidade em atingir os objetivos exigidos. É igualmente referido naquele documento que com este intuito, o Governo sueco encetou um conjunto de reflexões para reavaliação da necessidade de aumento da idade de reforma, bem como da fixação em baixa da taxa de desconto da anuidade em períodos esperados de baixo crescimento económico ou, em alternativa, correlacionar o seu valor ao ciclo económico, tornando-a revisível. À data, desconhecem-se ainda as conclusões deste exercício. Outras questões em análise, em matéria de políticas públicas, passam pelo prolongamento do tempo da vida profissional, compensando o aumento da esperança média de vida, enquanto forma de manutenção das taxas de substituição das gerações mais antigas. Neste âmbito, o Governo sueco tem promovido campanhas de incentivo à permanência no mercado de trabalho.
Através da comissão encarregue de estudar estes assuntos, a Swedish Pension Agency, o Governo reequaciona também o desenho dos mecanismos de indexação, nomeadamente o impacto do índice de
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Segundo o Orange Report de 2011, os fundos de reserva ascendiam à considerável soma de 865 bilhões de coroas suecas, no final de 2011.
equilíbrio e de rendimento, quer na perspetiva da solvência (sistémica), quer na ótica individual (no nível de vida do reformado). A esta preocupação não é alheio o facto de, concetualmente, o ABM ter sido desenvolvido enquanto solução temporária e não de resolução prolongada de problemas de autofinanciamento. Tendo sido ativado pela primeira vez em 2010, estima-se o final da indexação ao índice de equilíbrio para 2016. Nos últimos anos, a sua ativação deveu-se ao fraco desempenho dos ativos do fundo de reserva. A este propósito, em European Commission (2011) refere-se que a crise financeira de 2008 provocou, em 31 de dezembro desse ano, uma desvalorização de 20% do fundo de reserva, contribuindo, pela primeira vez, entre outros fatores, para um rácio de equilíbrio inferior à unidade em 2010. Perante as perdas sofridas, segundo Settergren (2012), os políticos questionaram-se se seria adequado fazer depender a indexação do sistema do fundo de reserva com o apuramento do seu valor reportado apenas a uma única data. Discutiram-se metodologias alternativas. Assim, em 2009, sob proposta do Pensions Group, o rácio de equilíbrio passou a ser calculado com base na média do valor do fundo (em 31 de dezembro) observado nos últimos três anos civis. Esta alteração suaviza a redução da indexação, ou seja, do impacto num só ano, com a desvantagem de repercutir a perda, em contrapartida, por um período superior. Em consequência da medida, o rácio de equilíbrio registado em 2010 foi superior ao que se obteria sem esta alteração. Ainda no domínio dos efeitos do alisamento, em períodos de transição de crescimento elevado da massa contributiva total para períodos de baixo crescimento, como os observados durante a crise, aquele mecanismo pode provocar um aumento dos passivos, contrário ao abrandamento do crescimento do fluxo de contribuições. Na opinião de Settergren (2012), o alisamento do fundo de reserva foi uma decisão técnica e não uma alteração de princípio, embora considere que a apressada alteração legislativa havida se afigure de certo modo incoerente com a filosofia dos esquemas NDC.
Uma fragilidade apontada em European Commission (2012a), fruto da crise em curso, prende-se com o excesso de investimento do fundo de reserva em ativos de risco, em particular, em ações. De facto, uma desvalorização como a ocorrida em 2008 afeta quer a componente nocional, quer a financeira, levando a equacionar a remoção do fundo de reserva do cálculo do rácio de equilíbrio. No entanto, sustentamos a sua manutenção na determinação do rácio, mas com um nível de risco mais conservador, pois do ponto de vista teórico faz, para nós, todo o sentido que seja considerado como um ativo do sistema e, em consequência, elemento integrante da fórmula daquele rácio. A este propósito, importa então destacar que, através da análise dos cenários de stress tests por nós adiante definidos e aplicados ao esquema NDC sueco, se testará o comportamento do ABM (capítulo 5), bem como o seu desempenho quando adaptado a Portugal (capítulo 7).
De acordo com European Commission (2012a), o argumento de que a integração de uma componente financeira num sistema público de pensões se justifica pela necessidade de aumentar a diversificação entre riscos demográficos, económicos e financeiros e reduzir o seu impacto no montante final da
pensão tem fraca defesa, uma vez que o desempenho dos fundos financeiros não tem, pelo menos na Suécia, excedido o do esquema NDC. Por esta razão, os decisores políticos questionaram a continuação da alocação de uma contribuição de 2,5% para o esquema FDC.
Uma outra preocupação na ordem do dia reside na adequação do modelo face às taxas de pobreza recentemente observadas, em particular, entre as mulheres idosas. Com efeito, segundo European Commission (2012a), a Suécia apresenta níveis muito elevados neste indicador comparativamente aos observados na média dos países da União Europeia. Admite-se que, no futuro, os indicadores de pobreza possam ter uma evolução mais favorável em parte pelo facto de, previsivelmente, as mulheres apresentarem à idade da reforma carreiras contributivas mais longas do que as atuais. No entanto, a documentação oficial sueca não descura a importância do conhecimento mais detalhado dos motivos conducentes a esta situação.
Apesar de não ter um peso significativo, a componente financeira da arquitetura foi objeto de críticas devido à desigualdade registada nas taxas de rendimento dos diversos fundos, pois a forma como a arquitetura está construída requer a proatividade dos indivíduos, havendo discriminação negativa, prejudicial aos cidadãos com baixa cultura financeira, geralmente os menos dinâmicos na gestão das suas poupanças.
O modelo sueco demonstrou flexibilidade na interligação entre políticas fiscais, orçamentais e sociais, quando, após um primeiro alívio fiscal concedido aos pensionistas em 2009, um ano depois, devido à ativação do mecanismo de equilíbrio, o Governo incrementou novamente o benefício fiscal sob a forma de deduções, em parte como compensação pela ativação do ABM. Embora reconhecidamente sujeita às críticas anteriores, suscetível de melhoria, a arquitetura sueca, e em especial a vertente do esquema NDC, tem conseguido acomodar os choques a que, até ao momento, tem sido sujeito, assumindo-se, em nosso entender, como um arquétipo para os países que queiram implementar um novo regime de Segurança Social, em particular os envoltos nas circunstâncias económicas e demográficas em que Portugal se encontra.