As Funções Da Administração Pública

Assim, sabendo ser o Direito Administrativo um dos produtos do Estado moderno, é imprescindível conhecer a sua estrutura de funcionamento. O principal traço definidor do Estado moderno está associado à definição das três funções básicas da Administração Pública brasileira: legislativa, judicial e administrativa ou executiva.

1.5.1.1 A Função Legislativa

A função legislativa, como está evidente no nome, é aquela de elaboração de leis. No Brasil, o caminho percorrido pela lei inclui vários passos até a sua promulgação. Primeiramente ocorre a iniciativa da lei, uma competência que de maneira geral cabe ao Executivo ou ao Legislativo, mas em alguns casos a própria Constituição determina que a iniciativa seja do Judiciário ou ainda oriunda de uma iniciativa popular. Neste caso, há necessidade de que sejam recolhidas assinaturas de no mínimo 1% (um por cento) do eleitorado nacional de pelo menos cinco estados, e com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. O “abaixo-assinado” é então entregue à Câmara dos Deputados para ser submetido à aprovação dos deputados, senadores e do presidente da República, como ocorre com todas as leis e projetos de lei.

Após o trâmite regular do texto da lei nos órgãos do Poder Legislativo, e obtida a maioria favorável, significa que a mesma foi aprovada pelo Legislativo, sendo então encaminhada ao Presidente da República ou ao Governador do Estado, que poderá sancioná-la ou vetá-la. Se a lei for vetada, total ou parcialmente, este veto é submetido ao Congresso ou à Assembléia que tem poder de derrubá-lo. Se o veto for mantido, o Executivo deverá acatar a decisão do Legislativo. Após ser sancionada e promulgada, a lei é publicada no Diário Oficial e sua vigência dá-se após 45 dias a partir da data da publicação, o denominado período de

vacatio legis (vacância da lei), salvo disposição em contrário constante na própria norma, que

53

A trajetória de uma lei, no Brasil, não se pode deixar de observar, é percorrida com muita rapidez, o que vem provocando a criação de leis em excesso, além de problemas como o desuso das leis, pois às vezes uma lei se sobrepõe a outra sem que haja tempo suficiente para que a sociedade as conheça e sequer sejam colocadas em prática. Pode-se afirmar que o desuso das leis têm origem na criação de leis anacrônicas, artificiais, defectivas e, muitas vezes, injustas.

As leis anacrônicas são aquelas que envelhecem durante o seu período de vigência e não foram revogadas por obra do legislador. As leis artificiais são criadas sem vínculos com a sociedade e não correspondem aos anseios sociais. Quanto às leis injustas, estas são criadas por falta de competência ou desídia, já que vão contra a máxima do direito que é a de combater a injustiça. E por fim, as leis defectivas, que por falta de planejamento adequado e eficiência são aprovadas sem nenhuma condição de serem aplicadas.

Justen Filho (2012, p. 70) faz, a seguir, observações sobre a edição de normas gerais e abstratas e destaca que há limites na criação de direitos e obrigações por meio de atos administrativos, conforme sua próprias palavras a seguir apresentadas:

“tanto a atividade legislativa como aquela administrativa compreendem a edição de normas gerais e abstratas (regulamentos). Existem limites à criação de direitos e obrigações por meio de ato administrativo, mas esse é um dos temas mais controversos do Direito. Mas, numa democracia, a atividade legislativa é atribuída a um conjunto de indivíduos selecionados pelo meio do voto popular, com mandatos temporários. Já a atividade administrativa é exercida por uma organização de indivíduos selecionados preponderantemente por um critério de mérito, não investidos em mandato popular – ainda que o chefe do Poder Executivo seja escolhido por meio de sufrágio. Ainda, organização administrativa atua de modo permanente e contínuo, visando a produzir ações concretas para a implementação dos direitos fundamentais da democracia.”

1.5.1.2 A Função Judicial

Sobre a função judicial, realizada por meio de um processo judicial, devem as normas ser aplicadas quando há ocorrência de litígios na sociedade. Dita função é exercida pelo Poder Judiciário por meio de juízes. Segundo Rocha (2003, p. 78), a função judicial “tem

a finalidade de garantir a eficácia do direito em última instância no caso concreto, inclusive recorrendo à força, se necessário", e tem como objetivo "manter o ordenamento jurídico quando este não foi observado espontaneamente pela sociedade”.

54

Além do que já foi dito, como bem salienta Justen Filho (2012, p. 69) há que se ressaltar que “o administrador não é um juiz, porque não se integra em uma estrutura

organizacional equivalente à magistratura e não atua com garantias de independência, sem qualquer vínculo com os interesses em conflito”.

1.5.1.3 A Função Administrativa ou Executiva

Tem-se, por fim, a terceira função do Estado moderno, qual seja, a função administrativa ou executiva. Para realizar esta função, visando o bem comum e os princípios democráticos definidos pela Constituição, a Administração Pública deve seguir os mecanismos de controle recíprocos – cheks and balances10.

É sabido que, no modelo de separação das funções do Estado, a lei aprovada pelo Poder Legislativo constitui o principal mecanismo de controle da função administrativa estatal, estando esta adstrita ao princípio da legalidade, no sentido de que deve atuar nos limites da legislação posta, visto que, conforme dito anteriormente, o Estado brasileiro, de acordo com o modelo definido pela Constituição Federal, é democrático, de direito, cooperativo e social.

Nesse sentido, o Estado brasileiro não pode atuar sem a observância dos regramentos e princípios gerais impostos pela Constituição, pois deve obediência, em especial, ao interesse público e social, com vistas a atender o principal fundamento imposto pela norma, ou seja, o da dignidade da pessoa humana. De acordo com Miranda (1997, p. 8-9) é “através da função administrativa que realiza-se a prossecução dos interesses públicos

correspondentes às necessidade colectivas prescritas pela lei, sejam esses interesses da comunidade política como um todo ou com eles se articulem relevantes interesses sociais diferenciados” (sic).

O mestre Meirelles (2013, p. 86) demonstra o seu entendimento a respeito do que seja administrar, além de chamar a atenção para a distinção existente entre administração pública e administração particular, conforme seu pensamento a seguir transcrito:

“Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular, se são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto,

10

Teoria da harmonia e independência entre os Poderes do Estado, também conhecida como teoria de freios e contrapesos (N.A.)

55

é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando o bem comum.”