Evolução Legislativa sobre a Admissão dos Auxiliares Locais pelo Estado brasileiro

O MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES DO BRASIL

4.1 Evolução Legislativa sobre a Admissão dos Auxiliares Locais pelo Estado brasileiro

A atuação dos Auxiliares Locais em postos de serviço brasileiro no exterior, contudo, não é recente; remonta à época muito anterior à Constituição brasileira de 1988. Mostra-se de primordial interesse ao presente trabalho a análise da evolução legislativa referente a essa atividade, a fim de se identificar as suas peculiaridades e para se chegar à compreensão do contexto atual.

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A primeira norma brasileira a tratar da figura dos Auxiliares Locais, publicada durante o Governo Juscelino Kubitschek, sob o manto da Constituição brasileira de 1946, já no período republicano, foi a Lei n.º 3.917, de 14 de julho de 196154 (ANEXO C), que reorganizou o Ministério das Relações Exteriores, estabelecendo o seguinte sobre o quadro de pessoal, in verbis:

“CAPÍTULO II Do Pessoal em Geral

Artigo 39. O Quadro de Pessoal do Ministério das Relações Exteriores terá a constituição de que tratam os anexos da presente Lei.

Parágrafo único. Além dos funcionários do seu Quadro de Pessoal, o Ministério das Relações Exteriores disporá de servidores temporários, na forma da legislação vigente.

[…]

Artigo 41. Além dos Oficiais de Chancelaria criados por esta Lei (Anexo I), poderá o Ministério das Relações Exteriores designar outros servidores administrativos que contem mais de cinco anos de efetivo exercício na Secretaria de Estado, para exercer suas funções nas Missões Diplomáticas e Repartições Consulares.

TÍTULO IV

Disposições gerais e transitórias

Artigo 42. Os Chefes de serviço e de seção da Secretaria de Estado serão designados pelo Ministro de Estado, dentre os Diplomatas e dentre o pessoal permanente do Ministério das Relações Exteriores.

Artigo 43. Os Auxiliares Contratados, brasileiros, das Missões Diplomáticas e Repartições Consulares, admitidos até 30 de Junho de 1960, passarão a condição de funcionários do Quadro do Ministério das Relações Exteriores, enquadrados como Oficial de Administração, Escriturário e Escrevente- Datilógrafo na forma da legislação anterior que amparou outros Auxiliares Contratados dessas mesmas Missões e Repartições.

Artigo 44. Os Chefes das Missões Diplomáticas e Repartições Consulares poderão admitir, a título precário Auxiliares Locais demissíveis "ad nutum". Parágrafo único. Para os fins deste artigo serão anualmente atribuídas importâncias globais a cada Missão Diplomática ou Repartição Consular que submeterão à confirmação da Secretaria de Estado a relação de seus Auxiliares Locais.”

De se ver que à época da edição desta lei supratranscrita, pela leitura do seu artigo 43, já existiam Auxiliares Locais contratados para atuar no serviço exterior, sem que houvesse, entretanto, regulamentação sobre a matéria. Tanto é fato que a Lei n.º

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3.917/61encarregou-se de estabelecer que os Auxiliares Locais contratados até 30 de junho de 1960 passariam à condição de funcionários do Quadro do Ministério das Relações Exteriores.

Até àquela época, a legislação que regulava o quadro de funcionários públicos civis da União era a Lei n.º 1.711, de 28 de outubro de 195255 (ANEXO B), que dispunha, em seu artigo 2º56, que funcionário era a pessoa legalmente investida em cargo público, criado por lei, com denominação própria, em número certo e pago pelos cofres da União.

Depreende-se, portanto, que a Lei n.º 3.917/61, pelo art. 43, inseriu os Auxiliares Locais, contratados até aquela data, no quadro de funcionários públicos civis da União. Deveriam eles, portanto, ter sido incluídos no Quadro de Servidores do MRE, passando a partir de então a ocupar cargo público, o que não ocorreu.

Contudo, a mesma Lei 3.917, em seu art. 44, expressamente admitiu a contratação de novos Auxiliares Locais, porém não como funcionários públicos e sim a título precário e demissíveis “ad nutum”.

Em substituição à legislação anterior, que reorganizou o MRE, em 27 de junho de 1986 foi editada a Lei n.º 7.50157 (ANEXO D), que veio instituir e dispor sobre o Regime Jurídico dos Funcionários do Serviço Exterior, tendo sido expressamente revogada por esta a Lei n.º 3.917/61.

A ordem constitucional vigente naquele momento era a Constituição Federal de 196758, que fora alterada pela Emenda Constitucional nº 01, de 01 de outubro de 1969. Fixou a Lei n.º 7.501/86, em seus artigos 1º e 2º, que o corpo de funcionários permanentes, com atuação no Brasil e no exterior, seria composto pela carreira de Diplomata e pela carreira da categoria funcional de Oficial de Chancelaria.

Referidos dispositivos foram novamente alterados em 1999, pela Lei n.º 9.888, restando estatuído que o serviço exterior constituía-se de corpo de servidores, ocupantes de cargos de provimento efetivo, organizados em carreiras definidas. A composição do Quadro do Serviço Exterior passou, então, a ser integrado pela Carreira de Diplomata, de Oficial de Chancelaria e de Assistente de Chancelaria.

55_{Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L1711.htm} 56

“Art. 2º Para os efeitos deste Estatuto, funcionário é a pessoa legalmente investida em cargo público; e cargo

público é o criado por lei, com denominação própria, em número certo e pago pelos cofres da União.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/L7501.htm

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Em seus artigos 1º e 2º, a Lei 7.501/86 tratou de estabelecer a composição do Quadro do Serviço Exterior brasileiro, sem ter sido feita, no entanto, nenhuma referência ao Auxiliar Local enquanto parte do corpo de funcionários do quadro do Ministério das Relações Exteriores. Os artigos citados assim dispõem, in verbis:

“Art. 1º O Serviço Exterior, essencial à execução da política exterior do Brasil, constitui-se do corpo de servidores, ocupantes de cargos de provimento efetivo, capacitados profissionalmente como agentes do Ministério das Relações Exteriores, no Brasil e no exterior, organizados em carreiras definidas e hierarquizadas.

Parágrafo único. Aplica-se aos integrantes do Serviço Exterior o disposto nesta Lei, na Lei no 8.829, de 22 de dezembro de 1993, e na legislação relativa aos servidores públicos civis da União.

Art. 2º O Serviço Exterior é composto da Carreira de Diplomata, da Carreira de Oficial de Chancelaria e da Carreira de Assistente de Chancelaria.”

Desta forma, apesar de não terem sido os Auxiliares Locais incluídos dentre os integrantes das carreiras do Serviço Exterior, na qualidade de servidores ocupantes de cargo público, a Lei n.º 7.501/86 reservou a eles um capítulo especial (Capítulo V), no qual ficou estabelecido, em seus artigos 65 a 67, dentre outras coisas, que os Auxiliares Locais integravam o pessoal dos postos no exterior, admitidos na forma da Lei n.º 3.917/1961, ou seja, a título precário, conforme demonstrado a seguir, in verbis:

“CAPÍTULO V

DOS AUXILIARES LOCAIS

Art. 65. Além dos funcionários do Serviço Exterior, integram o pessoal dos postos no exterior Auxiliares Locais, admitidos na forma do art. 44 da Lei no 3.917, de 14 de julho de 1961.

Art. 66. Auxiliar Local é o brasileiro ou o estrangeiro admitido para prestar serviços ou desempenhar atividades de apoio que exijam familiaridade com as condições de vida, os usos e os costumes do país onde esteja sediado o posto. Parágrafo único. Os requisitos da admissão de Auxiliar Local serão especificados em regulamento, atendidas as seguintes exigências:

I - possuir escolaridade compatível com as tarefas que lhe caibam; e

II - ter domínio do idioma local ou estrangeiro de uso corrente no país, sendo que, no caso de admissão de Auxiliar Local estrangeiro, dar-se-á preferência a quem possuir melhores conhecimentos da língua portuguesa.

Art. 67. O Auxiliar Local será regido pela legislação brasileira que lhe for aplicável, respeitadas as peculiaridades decorrentes da natureza especial do serviço e das condições do mercado local de trabalho, na forma estabelecida em regulamento próprio.

Art. 67. O Auxiliar Local será regido pela legislação que lhe for aplicável, respeitadas as peculiaridades decorrentes da natureza especial do serviço e das

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condições do mercado local de trabalho, na forma estabelecida em regulamento próprio. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

Art. 67. As relações trabalhistas e previdenciárias concernentes aos Auxiliares Locais serão regidas pela legislação vigente no país em que estiver sediada a repartição. (Redação dada pela Lei nº 8.745, de 1993)

§ 1º Serão segurados da previdência social brasileira os Auxiliares Locais de nacionalidade brasileira que, em razão de proibição legal, não possam filiar-se ao sistema previdenciário do país de domicílio. (Incluído pela Lei no 8.745, de 1993)

§ 2º O Poder Executivo expedirá, no prazo de noventa dias, as normas necessárias à execução do disposto neste artigo. (Incluído pela Lei no 8.745, de 1993) ”

Percebe-se, a partir dos elementos contidos na norma acima transcrita, que os Auxiliares Locais não foram tratados como servidores ocupantes de cargo público, restando aí demonstrado que a relação deles com o Poder Público brasileiro passou a ser meramente de cunho contratual, mas não estatutária.

Importante ressaltar que o artigo 67, em sua redação original, previu a aplicação, aos Auxiliares Locais, da legislação brasileira aplicável à espécie. Entretanto o referido dispositivo sofreu duas alterações, uma em 1990, pela Lei nº 8.028/199059, e outra em 1993, pela Lei nº 8.745/199360, a primeira retirando do texto a obrigatoriedade de aplicação da legislação brasileira e a segunda determinando a aplicação da legislação vigente no país em que estivesse sediada a repartição do Auxiliar Local, a menos que houvesse alguma proibição legal de filiação ao sistema previdenciário do local de domicílio, hipótese em que o Auxiliar Local filiar-se-ia à previdência social brasileira.

Merece aqui destaque o fato de que, além do Ministério das Relações Exteriores, também os Ministérios do Exército, da Aeronáutica, da Marinha, do Estado-Maior das Forças Armadas, bem como as Organizações de Representação do Ministério do Exército no Exterior, adotaram a Lei n.º 7.501/86 como legislação autorizadora da contratação do pessoal que presta serviços àqueles órgãos no exterior. Contudo, cada um desses órgãos estabeleceu regras distintas para a contratação do seu pessoal, com a edição de nada menos do que cinco decretos regulamentadores das atividades dos Auxiliares Locais exercidas no exterior.

59_{“Art. 67. O Auxiliar Local será regido pela legislação que lhe for aplicável, respeitadas as peculiaridades}

decorrentes da natureza especial do serviço e das condições do mercado local de trabalho, na forma estabelecida em regulamento próprio. (Redação dada pela Lei no 8.028, de 1990)”

60_{“Art. 67. As relações trabalhistas e previdenciárias concernentes aos auxiliares locais serão regidas pela}

legislação vigente no país em que estiver sediada a repartição. (Redação dada pela Lei no 8.745, de 1993) § 1o Serão segurados da previdência social brasileira os auxiliares locais de nacionalidade brasileira que, em razão de proibição legal, não possam filiar-se ao sistema previdenciário do país de domicílio. (Incluído pela Lei no 8.745, de 1993)”

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Assim, o Decreto n.º 1.570/9561 regulamentou, no âmbito do Ministério das Relações Exteriores, o Capítulo V da Lei n.º 7.501, de 27 de junho de 1986, dispondo sobre o regime de contratação dos Auxiliares Locais (ANEXO F). No entanto, para regulamentar a contratação dos Auxiliares Locais vinculados aos outros Ministérios, que também atuam no exterior, foram expedidos outros decretos regulamentadores, quais sejam: o Decreto 1.339/9462 (Ministério da Marinha); o Decreto nº 2.299/9763 (Ministério da Aeronáutica); o Decreto nº 2.301/9764 (Ministério do Exército) e o Decreto nº 2.597/9865 (Estado-Maior das Forças Armadas).

O referido Decreto n.º 1.570/95, que regulamentou a Lei 7.501/86, não definiu qualquer regime jurídico brasileiro aplicável aos Auxiliares Locais, tendo limitando-se a estabelecer que estes agentes seriam admitidos por tempo determinado (artigo 2º) e para o exercício de emprego nas repartições subordinadas ao Ministério das Relações Exteriores, tendo sido enumeradas as funções a que corresponde o respectivo emprego (artigo 2º, § 3º). O artigo 9º, por sua vez, previu a realização de processo seletivo prévio à contratação, enquanto que o artigo 15 estatuiu que as relações trabalhistas e previdenciárias seriam regidas pela legislação vigente no país em que estivesse sediada a Repartição e, somente se a legislação local vedasse a filiação ao sistema previdenciário, autorizar-se-ia a inscrição do Auxiliar Local na Previdência Social brasileira.

O inteiro teor do referido Decreto foi incluído no rol dos anexos (ANEXO F) do presente trabalho, entretanto, alguns dispositivos importantes para a compreensão do que aqui se quer demonstrar serão abaixo transcritos:

Art. 1º Este Decreto, regulamenta, no âmbito do Ministério das Relações Exteriores, a situação dos Auxiliares Locais que prestam serviços às Repartições no exterior, conforme dispõe o Capítulo V da Lei nº 7.501, de 27 de junho de 1986.

Art. 2º Auxiliar Local é o brasileiro ou o estrangeiro admitido localmente por tempo determinado para prestar serviços técnicos, administrativos ou de apoio que exijam familiaridade com as condições de vida, os usos e os costumes do país onde esteja sediado o posto.

[…]

Art. 3º O Auxiliar Local poderá ser contratado para os seguintes empregos nas Repartições subordinadas ao Ministério das Relações Exteriores:

61_{Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/D1570.htm} 62

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D1339.htm

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2299.htm

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1997/d2301.htm

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I - Auxiliar de Apoio; II - Auxiliar Administrativo; III - Auxiliar Técnico; IV - Assistente Técnico;

V - Diretor e Professor de Centro de Estudos Brasileiros ou estabelecimentos congêneres.

[…]

Art. 9º A contratação do Auxiliar Local dependerá de processo seletivo público e da existência de vaga na lotação fixada para cada Repartição, mediante ato do Ministro de Estado das Relações Exteriores. Os auxiliares e assistentes técnicos deverão ser aproveitados nos diversos setores dos postos de acordo com suas especializações.

[…]

Art. 14. A contratação de Auxiliar Local dependerá de disponibilidade orçamentária.

Art. 15. As relações trabalhistas e previdenciárias referentes aos Auxiliares Locais serão regidas pela legislação vigente no país em que estiver sediada a Repartição.

Parágrafo único. É obrigatória a filiação dos Auxiliares Locais ao sistema previdenciário do país em que estiver sediada a Repartição, ressalvado o disposto nos arts. 17 e 23 deste Decreto.

[…]

Art. 17. Os Auxiliares Locais brasileiros que, em razão de proibição da legislação local, não possam filiar-se ao sistema previdenciário do país de domicílio, serão inscritos na previdência social brasileira.

[…]

Art. 19. A retribuição mensal do Auxuliar Local, respeitada a lesgislação local, não poderá exceder a do Oficial de Chancelaria da classe inicial lotado na repartição.

Parágrafo único. A remuneração do Auxiliar Local levará em conta as condições do mercado e da legislação locais.

[…]

Art. 22. Até 30 de dezembro de 1995, serão regularizadas as situações dos Auxiliares Locais que vinham percebendo vantagens e benefícios não previstos na legislação trabalhista do país em que estiver sediada a Repartição.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não se aplicará quando a legislação local obrigar a manutenção das referidas vantagens e benefícios. Art. 23. Os Auxiliares Locais contratados a partir da entrada em vigor do presente Decreto farão jus exclusivamente a vantagens e benefícios previstos na legislação trabalhista e previdenciária local, na forma deste regulamento.”

Pela leitura das legislações retro verifica-se, portanto, que os Auxiliares Locais admitidos após o dia 30 de junho de 1960 não foram inseridos no quadro de servidores do

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Ministério das Relações Exteriores como ocupantes de cargo público, tendo suas admissões sido perpetradas por meio de contrato de trabalho firmaram com o Poder Público brasileiro sob o regime de emprego e, portanto, sujeitos ao regime trabalhista comum.

Entretanto, com a regulamentação perpetrada pelo Decreto n.º 1.570/95, estabeleceu-se a obrigatoriedade de o Auxiliar Local sujeitar-se às normas trabalhistas e previdenciárias do país onde estiver sediada a repartição, só se sujeitando às normas previdenciárias brasileiras em caso de vedação legal do país onde foi contratado o Auxiliar Local.

Dessa disposição depreende-se que a legislação brasileira impôs aos Auxiliares Locais a submissão às regras trabalhistas e previdenciárias de outro país, não obstante o contrato de trabalho ser firmado diretamente com o Estado brasileiro.

Além disso, é importante consignar que onze anos após o Decreto n.º 1.570, acima referido, que fora publicado em 1995, adveio a Medida Provisória n.º 319, de 24 de agosto de 2006, posteriormente convertida na Lei n.º 11.440, de 29 de dezembro de 2006, que revogou a Lei n.º 7.501/86 e instituiu o novo Regime Jurídico dos Servidores do Serviço Exterior Brasileiro.

Referida norma manteve inalteradas as disposições a respeito dos Auxiliares Locais, deixando-os novamente fora dos quadros dos servidores de carreira do Ministério das Relações Exteriores, permitindo que as contratações fossem realizadas por mero processo seletivo, mantendo a submissão das relações trabalhistas e previdenciárias dos Auxiliares Locais à legislação vigente no país em que estiver sediada a repartição, salvo os casos de vedação legal à filiação previdenciária do país de domicílio, quando será realizada a filiação ao sistema previdenciário brasileiro.

Eis o teor do capítulo V da Lei n.º 11.440/06, que retrata a legislação em vigor no Brasil a respeito dos Auxiliares Locais nos dias atuais, in verbis:

CAPÍTULO V

DOS AUXILIARES LOCAIS

Artigo 56. Auxiliar Local é o brasileiro ou o estrangeiro admitido para prestar serviços ou desempenhar atividades de apoio que exijam familiaridade com as condições de vida, os usos e os costumes do país onde esteja sediado o posto. Parágrafo único. Os requisitos da admissão de Auxiliar Local serão especificados em regulamento, atendidas as seguintes exigências:

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Artigo 57. As relações trabalhistas e previdenciárias concernentes aos Auxiliares Locais serão regidas pela legislação vigente no país em que estiver sediada a repartição.

§ 2º O disposto neste artigo aplica-se aos Auxiliares civis que prestam serviços aos órgãos de representação das Forças Armadas brasileiras no exterior.

Ressalte-se que, após a publicação da Lei n.º 11.440/06, não adveio qualquer decreto regulamentador a respeito da contratação dos Auxiliares Locais. Porém, o Decreto nº 1.570/95, que regulamentava a Lei 7.501/86 continua a ser adotado pelo Ministério das Relações Exteriores, a despeito de ter sido revogada a lei por ele regulamentada.

Não resta nenhuma dúvida de que o Decreto 1.570/95 tenha sido implicitamente revogado pelo mesmo ato normativo que revogou a Lei 7.501/86, visto que esta lei foi expressamente revogada pela Lei 11.440/06, que instituiu o novo Regime Jurídico dos Servidores do Serviço Exterior brasileiro.

Relevante ainda mencionar que, com o objetivo de atualizar as normas de execução financeira, orçamentária e patrimonial das Repartições do Ministério das Relações Exteriores, no exterior, foi aprovada, pelo Ministro das Relações Exteriores, a Portaria Ministerial n.º 420, datada de 25 de abril de 2011, publicada no Boletim de Serviço n.º 78, de 26 de abril de 2011, que traz como anexo a nova versão do Guia de Administração dos Postos – GAP 2011 (ANEXO G).

O GAP, em seu Capítulo 5, traz delineadas as normas a serem aplicadas no que diz respeito à “Remuneração e encargos Sociais dos Contratados Locais do Posto – CLP”, e que devem ser seguidas pelos postos no exterior no que diz respeito à vida funcional dos Auxiliares Locais, quais sejam: (5.2) Atividades do Auxiliar Local, (5:3) Mecanismo de seleção do Auxiliar Local, (5.4) Contratos, (5.5) Registro dos Auxiliares Locais, (5.6) Obrigações Legais Trabalhistas e Previdenciárias, (5.7) Medidas Disciplinares e Dispensa, (5.8) Salários e Serviços Extraordinários, (5.9) Fichas Contábeis, (5.10) Horas Extras, (5.11) Alimentação de auxiliares de apoio e de Residência, (5.12) Serviços de Substituição Temporária.

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O Ministério das Relações Exteriores, não obstante ter sido revogada a Lei n.º 7.501/86 e, consequentemente, o seu decreto regulamentar (1.570/95), estabelece, no item 5.1.2 do GAP 2011, que a contratação do Auxiliar Local dependerá do preenchimento de requisitos específicos exigidos e da aprovação em processo seletivo público promovido pelo Posto, nos termos da legislação em vigor, que aponta como sendo a Lei n.º 11.440/86 e também o Decreto n.º 1.570/95.

Tendo em vista o curioso e peculiar tratamento preconizado pelo GAP 2011, relativamente à vida funcional dos Auxiliares Locais, o capítulo 5 do referido Guia foi inserido no rol de anexos deste trabalho (ANEXO G), que poderá ser visualizado na íntegra.

No que toca às funções destinadas aos Auxiliares Locais, é importante mencionar que, até o advento do GAP – 2011, o Decreto n.º 1.570/95 foi a primeira norma a enumerar os empregos e respectivas funções destinadas a esses agentes, dispondo que estas seriam desempenhadas exclusivamente nas repartições e órgãos para o qual foram contratados, vedando-se, inclusive, a transferência entre repartições no exterior de contrato de trabalho de Auxiliar Local. Confira-se:

Art. 2º Auxiliar Local é o brasileiro ou o estrangeiro admitido localmente por

No documento A contratação do pessoal que presta serviços ao estado brasileiro no exterior: servidores de fato ou de direito? (páginas 132-142)