Aspectos jurídicos

áreas de proteção ambiental – 9.3. Concessão especial de uso para fins de moradia e áreas de proteção aos mananciais – 9.4. Cabimento da concessão especial de uso para fins de moradia nos casos analisados.

9.1. Aspectos jurídicos.

O art. 183, da Constituição Federal, ao instituir o usucapião especial urbano, previu em seu parágrafo 1º que “o título de domínio ou a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.”

Ora, o usucapião é modo originário de aquisição da propriedade, aplicando-se apenas a imóveis privados, uma vez que os imóveis públicos não podem ser usucapidos. Portanto, somente haverá título de domínio a ser conferido, no caso de imóveis particulares, enquanto a concessão do direito especial de uso para fins de moradia é o instrumento hábil para a regularização fundiária das terras públicas informalmente ocupadas por população de baixa renda. É o instrumento que garante o atendimento da função social da propriedade pública.

A concessão especial de uso para fins de moradia é um instrumento altamente inovador, em razão de atribuir um direito subjetivo ao ocupante de área pública de obter a declaração do domínio útil sobre o imóvel que ocupa.

E para disciplinar a concessão de uso prevista na Constituição Federal, o Estatuto da Cidade dispôs sobre o instituto, acabando, contudo, por ter seus dispositivos a respeito vetados por razões de interesse público. Contudo, em função da importância do instituto para propiciar a regularização da posse a milhões de moradores de favelas e loteamentos irregulares, foi editada a Medida Provisória nº 2.220/01, que dispõe que:

“Art. 1o _{Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e}

sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1o _{O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de}

seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 2o Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

§ 3o _{A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a duzentos e cinqüenta metros}

quadrados.”

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro74, as características básicas do instituto são:

a) a concessão especial de uso para fins de moradia constitui direito subjetivo oponível à Administração pela via administrativa ou judicial, para aqueles que

74 _{PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (Medida Provisória nº 2.220, de} 4.9.2001). In DALLARI, Adilson Abreu e FERRAZ, Sérgio (coordenadores). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei

preenchem os requisitos. Nesse ponto, a concessão especial difere da concessão de direito real de uso prevista no Decreto-lei nº 271/67, que deixa a critério da Administração concedê-la ou não;

b) limitação no tempo – a concessão especial de uso para fins de moradia somente é assegurada, individual ou coletivamente, aos possuidores que, até 30/06/2001, estivessem, há cinco anos, ocupando os imóveis;

c) opção de exercer o direito aos ocupantes de imóveis públicos regularmente inscritos;

d) obrigação de o Poder Público conceder o direito em outro lugar, no caso de ocupações em área de risco e faculdade de fazê-lo, nos casos de imóveis de uso comum do povo, destinados a projeto de urbanização, de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais e situados em via de comunicação;

e) o direito pode ser exercido pela via administrativa ou, em caso de recusa, pela via judicial;

f) o direito pode ser transmitido por ato inter vivos ou causa mortis;

g) extinção do direito em duas hipóteses: o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia ou adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel.

Em seguida, a autora mencionada define a concessão de uso especial para fins de moradia como “o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público reconhece, gratuitamente, o direito real de uso de imóvel público de até duzentos e cinqüenta metros quadrados àquele que o possui, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, para sua moradia ou de sua família75.”

Da definição transcrita extrai-se que a concessão especial de uso para fins de moradia, lavrada a partir de termo administrativo, é ato unilateral, que gera

obrigações apenas para o concessionário, que tem o direito de usar o imóvel, mas a obrigação de fazê-lo apenas para fins de moradia. A concessão é gratuita; de simples uso, e não de exploração; perpétua, pois persistirá enquanto não ocorrer uma das causas de extinção; obrigatória, porque uma vez preenchidos os requisitos, não pode ser indeferida pelo Poder Público; e autônoma, porque não vinculada a outra modalidade de concessão.

Trata-se de direito real, oponível a terceiros, inclusive à própria Administração, proprietária do bem, que somente poderá extinguir o direito nas hipóteses previstas no art. 8º, da Medida Provisória.

Há que se ressaltar que, embora o uso privativo do imóvel aparentemente atenda a um interesse privado do concessionário, o interesse social está presente, uma vez que o instrumento se presta a regularizar a posse de milhões de pessoas de baixa renda.

Diversas críticas têm sido formuladas à concessão especial de uso para fins de moradia, tal como regulada pela Medida Provisória nº 2.220/01.

Em primeiro lugar, critica-se o fato de o art. 1º, que prevê a concessão especial de uso individual, não mencionar que ela se aplica somente a população de baixa renda. De fato, teria sido preferível a limitação da concessão a esta parcela da população. Ocorre que a exigência de que a área seja utilizada para fins de moradia, a proibição de que o concessionário seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural, a determinação de que o direito somente será reconhecido ao concessionário uma vez e a ocorrência da extinção do direito se o concessionário der ao imóvel outra destinação ou vier a adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel, urbano ou rural, devem restringir a possibilidade de obter a concessão às famílias de baixa renda.

Também tem sido criticada a redação do art. 2º, quando menciona locais “onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor”. Sustenta- se que o atual avanço tecnológico sempre permitirá a identificação dos terrenos

ocupados. A esse respeito, comenta Betânia Alfonsin76 _{que “Por óbvio que a} expressão grifada quer se referir aos terrenos ocupados por favelas, visando facilitar os processos de regularização fundiária. Seria equivocado fazer uma leitura restritiva da lei querendo dar aplicabilidade ao dispositivo que autoriza a concessão coletiva somente nos casos em que a densidade do assentamento fosse tal que se torne impossível a identificação individual de lotes. Se assim fosse, o dispositivo nem teria qualquer aplicabilidade, já que hoje existe tal tecnologia disponível em termos de levantamento topográfico computadorizado que qualquer assentamento humano é passível de cadastramento e identificação de lotes...”

Por fim, fortes críticas têm sido formuladas acerca da constitucionalidade da concessão especial de uso para fins de moradia, seja porque violaria o art. 183, § 3º, da Constituição, que prevê que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião, seja porque representaria uma indevida ingerência da União sobre a administração dos bens dos Estados, Distrito Federal e Municípios, violando o princípio federativo previsto no art. 18, da Lei Maior.

A esse respeito, Sylvio Toshiro Mukai77 sustenta a

constitucionalidade da concessão especial para fins de moradia, sob argumento de ser equivocado considerar que o fundamento constitucional da concessão especial de uso para fins de moradia seria o art. 183, § 1º, uma vez que o fundamento constitucional correto é o próprio direito à moradia, que sempre esteve previsto no art. 23, inc. IX, que estabelece a competência comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, bem como o próprio art. 6º, que prevê a moradia como direito social. Além disso, o mencionado autor entende que a Medida Provisória nº 2.220/01 não dispõe sobre o regime dos bens públicos, pois não altera suas características de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, nem interferiu indevidamente com a administração dos bens dos Estados, Distrito Federal e Municípios, apenas regulando o exercício do direito à moradia, que, em diversas

76 _{MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.} 77 _{MUKAI, Toshio. Temas atuais de Direito Urbanístico e Ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2004.}

hipóteses, poderá ser exercido em local diverso daquele onde o direito foi adquirido. A esse respeito, vale a pena transcrever o seguinte trecho:

“A competência da União para editar a Medida Provisória nº 2.220/2001 decorre do disposto no inciso I, do artigo 24 da Constituição Federal, que prevê a competência concorrente da União e dos Estados- membros para legislar sobre Direito Urbanístico, competência essa ratificada pelo artigo 182.

Dessa forma, compete à União editar normas gerais e aos Estados a competência suplementar; o que importa em dizer que a concessão especial para fins de moradia é norma geral, cabendo aos Estados e aos Municípios suplementar essa norma no que couber. Não se configurando, portanto, qualquer violação ao princípio federativo.”

Cumpre ressaltar que foi formulada representação de inconstitucionalidade da Medida Provisória ao Procurador Geral da República, a qual acabou sendo arquivada, não tendo, portanto, havido questionamento judicial a respeito.

É importante destacar que o título conferido pela via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis (art. 6º, § 4º, da Medida Provisória), sendo certo que Estatuto da Cidade acrescentou novos dispositivos à Lei de Registros Públicos, nos quais é previsto o registro dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão especial de uso para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificação, proporcionando, assim, a segurança da posse, que passa a ser um direito real, oponível a terceiros.

9.2. Concessão especial de uso para fins de moradia e áreas de risco, bens de uso