Regiões metropolitanas

Ao tratar da organização do Estado, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 25, § 3º, prevê que “Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”. Trata-se de uma nova modalidade de atribuição de poderes administrativos, apta a responder às necessidades institucionais decorrentes da vida moderna.

Segundo o Prof. Alôr Caffé53, a repartição de competências no Estado Brasileiro visa ao atendimento de uma amplitude de interesses públicos, não se podendo cogitar de rigidez tal que prejudique tal atendimento, fazendo-se necessária a atribuição de competências legislativas e materiais aptas a conferir agilidade ao Poder Público. É o chamado federalismo de integração. Na Constituição, não há vazios de competência. Se a responsabilidade não for atribuída à União ou aos Municípios, ela será atribuída aos Estados, detentores da competência residual. A questão metropolitana é redefinida, sendo posta sob integral responsabilidade do Estado.

Deve-se destacar, contudo, que a região metropolitana não será um novo ente político-administrativo, entre o Estado e o Município, com poder de legislar sobre matéria regional. Os poderes da região metropolitana são apenas administrativos. As normas jurídicas de seu interesse serão editadas pela Assembléia Legislativa do Estado.

53 _{ALVES, Alaôr Caffé. Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões: Novas Dimensões}

Constitucionais da Organização do Estado Brasileiro. In FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Temas de Direito

A instituição de região metropolitana se presta a integrar funções públicas de interesse comum dos Municípios e do Estado. Ela pressupõe multiplicidade institucional que exige coordenação, planejamento e integração na execução de funções públicas de interesse comum. Constituída a região metropolitana, a integração dos Municípios será compulsória, não podendo eles deixar de integrá-las. As funções públicas de interesse comum são de competência conjunta dos Municípios e do Estado. Os Municípios não poderão exercê-las de modo isolado, devendo fazê-lo em conjunto. É possível instituir uma forma de administração regional, sem personalidade política, com competência para as funções de interesse comum, onde deverá haver representantes do Estado e dos Municípios, de forma paritária.

A região metropolitana não é associação voluntária de Municípios, mediante convênio ou consórcio, que podem ser desfeitos. No caso da região metropolitana, presente o interesse comum que justifique sua criação pelo Estado, o agrupamento se torna compulsório ao Município, que não pode deixar de fazer parte. Ele não pode ser obrigado a participar ativamente, contudo é obrigado a tolerar a execução das funções públicas de interesse comum em seu território. Tampouco pode o Estado impedir a participação dos Municípios nas decisões metropolitanas.

Não há conflito entre autonomia municipal e constituição de região metropolitana. A autonomia municipal refere-se aos assuntos de interesse local. Quando a repercussão do problema ultrapassa o limite do Município, ele deixa de ser assunto de interesse local e sua resolução deixa de ser competência do Município, e passa a ser do Estado. Não é correta a noção de que os Municípios metropolitanos detivessem autonomia ampla antes da criação da região metropolitana e que tal autonomia passe a ser restringida após a instituição. Para o Prof. Alaôr Caffé, a idéia de função pública de interesse comum implica em “cooperação mútua entre os níveis de governo, considerados horizontal (entre Municípios da mesma região) e

verticalmente (entre Estado e Municípios)54”.

Conforme dito acima, a administração metropolitana não tem a faculdade de legislar, sendo imperativo articular as autonomias legislativas do Estado e

dos Municípios para evitar problemas de coordenação e gestão das funções públicas de interesse comum. A função pública implica a execução de serviços públicos, a normatização, o estabelecimento de políticas públicas e os controles, tais como licenças e fiscalização. O interesse comum implica vínculo simultâneo de ações dentro do espaço territorial. É possível que atividades antes consideradas de interesse exclusivo do Município passem para a esfera regional.

Na definição das funções públicas de interesse comum, há que se considerar que as funções públicas metropolitanas diferem das funções estaduais; elas compreendem o interesse local dos Municípios metropolitanos; a integração entre governos; e abrangem planejamento, coordenação, controle, fiscalização e execução.

No que tange à questão das áreas de proteção aos mananciais, é evidente o interesse metropolitano na questão. Assim, o Estado editou, nos anos setenta, as normas necessárias. Contudo, as medidas de controle não foram exercidas de forma articulada. Basta observar os quadros com a análise dos roteiros de inquéritos civis e ações civis públicas, no capítulo 4, para observar que a fiscalização dos loteamentos era feita de modo independente pelo Estado e pelos Municípios, tanto que, em alguns casos, apenas um deles fiscalizou o impôs penalidade. É claro que a ocupação existente se deve a diversos fatores, inclusive de ordem econômica, mas é inegável que os mecanismos de controle não tiveram êxito em frear a ocupação.

Outro fator que concorreu para a expansão da ocupação foi a ideologia da autonomia municipal, incapaz de perceber que o interesse local do município integrante de região metropolitana deve se identificar com o interesse regional e os Municípios devem participar das decisões e da implementação da política regional.

Quanto à regularização dos parcelamentos irregulares existentes nas áreas de mananciais, a revisão da legislação, com a previsão de leis específicas para cada bacia, deverá prever as hipóteses de cabimento e como ela deverá ocorrer.