A população em situação de rua encontra geralmente nos serviços da política de assistência social os principais, e por vezes únicos, pontos de apoio e atendimento de suas neces- sidades básicas, como alimentação e higiene pessoal. Nessa política, foram criados recentemente equipamentos específicos para o atendimento da PSR, que, apesar de sua inegável impor- tância, em muitos casos, apresentam grandes dificuldades e desafios. Nesta seção, trataremos, portanto, dessa política e de seus serviços que têm a PSR como usuária.
A assistência social foi instituída como direito no Brasil a partir da promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, marco legal de reabertura democrática do país após a dita- dura civil militar, e fruto da mobilização de trabalhadores,
estudantes e movimentos sociais. Tal conjunto de leis busca garantir o desenvolvimento e erradicar a pobreza e as desigual- dades sociais, concebendo as políticas de proteção social, de responsabilidade do Estado, como ferramentas para efetivação da igualdade. O Art. 194 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) dispõe a respeito da Seguridade Social, conjunto de ações por parte do poder público e da sociedade, a fim de assegurar os direitos à saúde, previdência e assistência social.
A assistência social deve ser prestada a todos que dela necessitem, independentemente de contribuição com a previdência social. Nesse sentido, foi instituída, em 1993, a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (lei 8.742) (BRASIL, 1993), que estabelece a assistência social como um direito de todos e dever do Estado, tendo como objetivos: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice; amparo às crianças e aos adolescentes carentes; promoção de integração ao mercado de trabalho; assistência às pessoas com deficiência e sua integração à vida comunitária; e garantia de um salário mínimo mensal como benefício à pessoa com deficiência e ao idoso, desde que comprovem não possuir meios de se manterem ou de serem providos pela família (art. 2°).
Conforme defende Sposati (2011), a assistência social no Brasil não nasce com a LOAS, existindo ações e serviços socioas- sistenciais pré-Constituição de 1988. A maior parte dessas ações era marcada pela caridade e filantropia, sobretudo a partir de iniciativas da Igreja Católica, que desde a colonização do país atuou com as populações nativas a partir de uma lógica de doci- lização e domesticação dos indígenas e africanos escravizados pela via da conversão ao cristianismo (FALEIROS, 2004).
Sobre a concepção de assistência social como política pública de proteção social e direito de todas as pessoas a uma
vida digna inaugurada pela LOAS, Cruz e Guareschi (2010) afirmam que se trata do passo inicial rumo à mudança na associação da assistência social como prática de caridade e benesse. Mesmo com tal marco legal, Oliveira (2017) alerta sobre o caráter eminentemente filantrópico marcado pelo primeiro damismo, o pouco interesse do Estado pela política de assis- tência social e seu uso como carro-chefe da política partidária até as décadas de 1990 e início dos anos 2000. Além disso, a referida autora destaca a mescla de programas focalizados e benefícios assegurados nessa política no referido período, entre eles o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
No ano de 2003 foram aprovadas deliberações na IV Conferência Nacional de Assistência Social que se referiam à construção e implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) para operacionalizar a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), lançada em 2004, prevendo modos de gestão e financiamento da assistência social no Brasil. De acordo com Alberto et al. (2014), o SUAS, à semelhança do SUS, utiliza modelo de gestão descentralizada e participativa, regula e organiza a rede de serviços socioassistenciais em território nacional e dá forma aos direitos garantidos na Constituição e assegurados como mecanismos de proteção social.
O SUAS tem como principais bases de organização o terri- tório e a matricialidade sociofamiliar. Oliveira (2017) aponta que esse sistema marca o rompimento com políticas de favor e ocasião para emergência de um direito social, assume o para- digma da proteção social em detrimento do assistencialismo, reconhece o papel do modo de produção capitalista na geração da pobreza estrutural e inova ao unificar programas anteriores e propor a proteção social básica. Apesar de reconhecer os
avanços do SUAS na materialização da política de assistência social, a referida autora alerta que não se deve perder de vista o papel contraditório das políticas sociais no capitalismo, que, se por um lado representam avanços frutos das conquistas da classe trabalhadora, por outro acabam funcionando como mecanismos de suavização das tensões sociais e na gestão da pobreza.
Os serviços e programas ofertados pelo SUAS são organi- zados a partir de diferentes níveis de complexidade: proteção social básica e proteção social especial. A proteção social básica opera a partir de ações preventivas, de caráter mais genérico e voltado para a família. Os serviços socioassistenciais dessa complexidade visam reforçar a convivência familiar e comuni- tária, socialização, acolhimento, inserção, bem como realizar articulações para assegurar o acesso aos direitos sociais por parte da população acompanhada. Entre os principais equipa- mentos socioassistenciais da atenção básica estão o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), que executa o serviço de proteção e atendimento integral à família – PAIF, além do Cadastro Único, Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, Serviço de Proteção Social em Domicílio para Pessoas Com Deficiência e Idosos, entre outros.
Já a proteção social especial é organizada em média e alta complexidade, sendo destinada às pessoas em situações de risco, que já sofreram violações de direitos. Os principais equipamentos da média complexidade são os Centros de Referência Especializada de Assistência Social (CREAS), que ofertam o serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI), Abordagem Social, Serviço de Proteção Social para Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e Prestação de
Serviço à Comunidade (PSC), Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosos e suas Famílias, Serviço Especializado para População em Situação de Rua, entre outros. A alta complexidade, por sua vez, conta com abrigos, casas de passagem, residências inclusivas, serviços de república e unidades de acolhimento para crianças, adolescentes, idosos e pessoas adultas em situação de rua, serviços de proteção em situação de calamidades públicas e emergências, entre outros.
Vale salientar que a invisibilidade da população em situ- ação de rua é tão marcante que esse segmento populacional não tinha atenção garantida nem mesmo por parte da política de assistência social, sendo a primeira alteração na LOAS realizada no ano de 2005, por meio da Lei 11.258, justamente para inclusão desse grupo social, pela modificação no Art. 23 para a inclusão expressa de programas para a população em situação de rua na política de assistência social. Nessa direção, Silva (2009) destacou que a população em situação de rua se encontrava no limbo das políticas sociais, visto que não acessava a previdência, uma vez que em geral não possui vínculos formais de trabalho, nem a assistência social, pois não havia serviços e acompa- nhamentos destinados a eles nessa política. Apesar do avanço representado pela inclusão da PSR na política de assistência social, ainda existem barreiras, entraves e dificuldades signifi- cativas no acesso desse público aos serviços socioassistenciais, bem como às políticas públicas de forma geral.
A população em situação de rua é atendida nos diversos equipamentos socioassistenciais que compõem o SUAS, sendo alguns desses voltados especificamente para esse segmento populacional, como os serviços de acolhimento institucional e os Centros Pop. Os serviços de acolhimento institucional (abrigo institucional e casa de passagem) e o serviço de acolhimento
em república oferecem atendimento integral visando garantir condições de estadia, convívio e endereço de referência para acolher com privacidade pessoas em situação de rua e desabrigo por abandono, migração, ausência de residência ou pessoas em trânsito e sem condições de autossustento (MDS, 2012).
De acordo com o MDS (2012), órgão federal responsável pela política de assistência social, o objetivo principal dos serviços de acolhimento para pessoas adultas e famílias em situação de rua é realizar atendimentos qualificados e perso- nalizados visando à construção conjunta com os usuários desses serviços do seu processo de saída das ruas, respeitando a autonomia e o tempo das pessoas. Os abrigos devem estar inseridos nos centros e nas regiões de maior concentração de população em situação de rua e devem proporcionar ambiente acolhedor para repouso e alimentação, bem como atendimentos e atividades de integração entre os usuários e a comunidade. As casas de passagem, por sua vez, realizam acolhimentos imediatos e transitórios, de adultos e famílias sem intenção de permanência por longos períodos no acolhimento institucional. Tanto os abrigos quanto as casas de passagem devem atender no máximo cinquenta pessoas por unidade e funcionar 24h, com atenção e flexibilidade dos horários de cada usuário.
O serviço de acolhimento em república é destinado a pessoas adultas com vivência de rua em fase de reinserção social, que estejam em processo de restabelecimento dos vínculos sociais e construção de autonomia. Nessa modalidade de serviço socioassistencial são oferecidos proteção, apoio e moradia subsidiada, devendo funcionar sistema de autogestão ou cogestão, possibilitando gradual autonomia e independência de seus moradores (MDS, 2012).
No que tange à realidade do Rio Grande do Norte, estado em que atuam as autoras deste capítulo, existem apenas duas unidades de acolhimento para população em situação de rua, localizadas nos municípios de Natal e Parnamirim. A unidade de Natal acolhe até 58 pessoas, sendo 50 homens e 8 mulheres. Já o abrigo de Parnamirim, situado na região metropolitana, tem capacidade máxima de atendimento de 25 pessoas. Apesar de não haver pesquisa censitária que aponte o número de pessoas que vivem em situação de rua no RN, a partir de diálogos com profissionais e usuários dos abrigos no estado, bem como das falas do MNPR/RN em seminários e audiências públicas, é possível inferir que o número de vagas de abrigos disponibilizadas é inferior à necessidade, formando-se longas filas na frente dos serviços e permanecendo muitas pessoas sem atendimento. Nesse sentido, o MNPR/RN vem provocando as instâncias de controle e o poder executivo para ampliação do número de vagas de abrigos, bem como para a abertura de casas de passagem e serviços de república.
Cabe destacar a grave problemática que envolve as famílias que vivem em situação de rua e não têm casas de passagem que as atendam no RN: a separação de seus membros. Tal situação ocorre devido à impossibilidade de acolhimento de crianças nos abrigos para adultos em situação de rua, sendo encaminhadas para unidades específicas de acordo com a faixa etária. No caso das crianças e dos adolescentes, mesmo que sejam acolhidos em unidades próprias com o intuito de protegê-los, a separação de seus pais ou adultos responsáveis apenas por situação de pobreza fere o direito à convivência familiar, preconizado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069/90) (BRASIL, 1990).
A falta de repúblicas, por sua vez, gera uma série de problemas para as pessoas em situação de rua, inclusive para jovens que cresceram institucionalizados durante a infância e adolescência, e que ao completar 18 anos são desligados de suas unidades de acolhimento e enviados para abrigos de adultos, onde, por vezes, recebem atendimentos apenas na parte da noite, ficando vulneráveis e expostos a uma série de violências e violações. Em nossa experiência profissional, acompanhamos casos de jovens que viveram em abrigos desde que eram crianças e, ao completar 18 anos, foram encaminhados para o albergue municipal, enfrentando dificuldades para a sobrevivência nas ruas. Além disso, a república é um serviço importante para a PSR que está no processo de organização para a saída das ruas, seja através de ingresso em instituições de ensino, trabalho, seja em programas de habitação.
Em avaliação das unidades de acolhimento institu- cional no Brasil, o Ciamp-Rua (Comitê Interministerial de Acompanhamento e Monitoramento da Política Nacional de
População em Situação de Rua)8 apontou para graves proble-
máticas nesses serviços, que muitas vezes funcionam como “depósitos de gente”, visto que existem unidades que acolhem até 500 pessoas em alguns estados brasileiros. Outras defici- ências destacadas pelo órgão que monitora as políticas para a população em situação de rua foram as estruturas físicas precárias e a falta de profissionais preparados para acolher as pessoas em situação de rua – as quais têm demandas desafia- doras e emergenciais –, o reduzido número de repúblicas, a falta
8 Vinculado à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República e composto por membros do governo e da sociedade civil, inclusive pelo MNPR.
de articulação com outras políticas, a falta de metodologia e a baixa qualidade nos serviços ofertados.
Outro serviço socioassistencial direcionado ao atendi- mento da população em situação de rua é o Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua – Centro Pop, lócus do serviço especializado para pessoas em situação de rua, previsto na tipificação dos serviços socioassistencias (SNAS, 2009) como parte da média complexidade. O Centro Pop deve identificar as pessoas em situação de rua e dar providências necessárias para viabilizar sua inclusão no Cadastro Único para programas sociais do governo federal. Esse equipamento socioassistencial visa imprimir uma concepção garantidora de direitos para a inclusão social e a construção de novos projetos de vida das pessoas em situação de rua, rompendo com culturas pautadas pelo preconceito, pela intolerância e pelo assistencia- lismo (MDS, 2011).
“O Centro Pop é a menina dos olhos do movimento”. Tal frase, proferida por Maria Lúcia Santos Pereira da Silva, coor- denadora do MNPR da Bahia, durante o I Seminário Potiguar de População em Situação de Rua, realizado em Natal, em 2013, expressa o investimento e a participação do movimento da população de rua na construção desse serviço. O MNPR debateu com representantes do MDS acerca das especificidades desse equipamento, que inclui atendimentos psicossociais e jurídicos, trabalhos em grupo, encaminhamentos para documentações, serviços de saúde, benefícios, cursos, mercado de trabalho, programas de habitação, entre outras necessidades dos usuários do serviço.
Pela especificidade da população em situação de rua, o Centro Pop disponibiliza também alimentação, lavan- deria, entre outros serviços relacionados às necessidades
emergenciais do segmento, sendo que não devem se restringir a elas. No caderno de orientações técnicas do Centro Pop (MDS, 2011), é explicitado que deve ser incentivada a participação da população em situação de rua na organização desse serviço, desde o estudo para sua implantação e cotidianamente por meio de avaliações e planejamentos conjuntos. Pela experiência de Natal/RN, observamos que a aplicação de tal disposição se cons- titui como desafio, visto que por vezes existem discordâncias e dificuldades de diálogo entre setores da gestão e representação de usuários, inclusive com o próprio MNPR/RN, nos espaços de controle social que esse coletivo organizado de população em situação de rua vem ocupando na cidade.
Sobre o acesso da população em situação de rua de Natal aos serviços socioassistenciais, a pesquisa realizada pelo CRDH encontrou os seguintes dados: 70,4% dos participantes utilizavam ou haviam utilizado em algum momento os serviços da unidade de acolhimento para pessoas em situação de rua, conhecida por albergue municipal. Apenas 10,7% dos entrevis- tados fizeram uso dos serviços de CRAS e 22,6% de CREAS. O Centro Pop de Natal permaneceu fechado entre 2012 e 2014, e por tal razão o uso desse serviço não foi questionado aos participantes.
Outros dados da referida pesquisa que se relacionam ao campo da assistência social dizem respeito à falta de docu- mentação por parte das pessoas que vivem em situação de rua, sendo que 29,6% dos participantes não possuíam carteira de identidade e 12,6% não tinham nenhum tipo de documento. A maior parte dos entrevistados (68,6%) não era beneficiária do programa de transferência de renda Bolsa Família, e 87,4% dos participantes do estudo não acessavam nenhum tipo de benefício. No que se refere à participação política, apenas 22%
das pessoas ouvidas participavam de algum tipo de movimento social, e 50,3% votavam em período eleitoral.
Muitas pessoas em situação de rua têm medo de falar sobre os problemas vivenciados no serviço e perder o acesso a eles, que são fundamentais para a garantia de sua sobrevivência, encontrando no MNPR um interlocutor que tratará coletiva- mente das questões que os incomodam. Lamentavelmente, os resquícios do assistencialismo são marcantes na postura de alguns profissionais e gestores que atuam com a população em situação de rua a partir de uma lógica de que “quem não tem nada não deve reclamar do que recebe”, como se a política se tratasse de benesse e não direito conquistado coletivamente pela classe trabalhadora.
Apesar das dificuldades estruturais encontradas, o MNPR vem ocupando espaços de controle social, como os conselhos e as conferências de assistência social nos municípios, estados e nacionalmente, além de promover audiências e eventos para discussão das demandas relacionadas à garantia de direitos da população em situação de rua. Merece destaque e reconhecimento o engajamento e a postura ético-política de trabalhadoras e trabalhadores que dialogam com o MNPR e com as pessoas em situação de rua que não estão organizadas no movimento, ouvindo suas colocações e respeitando seu protagonismo na busca por acesso aos direitos sociais.
Nos municípios onde, em função da demanda, não se justificar a implantação de um Centro Pop e, assim, a oferta do Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua, o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI), ofertado no CREAS, poderá promover o acompanhamento especializado a esse segmento, em
articulação com o Serviço Especializado em Abordagem Social e os Serviços de Acolhimento (MDS, 2011).
Outro serviço socioassistencial bastante importante para o atendimento da população em situação de rua é o Serviço Especializado em Abordagem Social (SAS), que atua para a identificação de pessoas em situação de rua, ofertando atenção especializada a esse segmento, iniciando-a no próprio contexto da rua e viabilizando intervenções voltadas ao atendimento de necessidades mais imediatas e à vinculação gradativa aos serviços socioassistenciais e à rede de proteção social (MDS, 2011).
O Serviço de Abordagem Social (SAS) é um serviço bastante desafiador e que muitas vezes é acionado erronea- mente pela sociedade, ou mesmo por órgãos públicos, para a retirada da população em situação de rua dos espaços que ocupam e causam incômodo, em um viés explicitamente higie- nista e que não corresponde aos objetivos desse serviço. A partir das vivências profissionais junto à PSR e em diálogo com profis- sionais da assistência social, observamos que os profissionais do SAS dialogam com a população informando que o serviço não objetiva, nem pode, retirar pessoas da rua compulsoriamente, até porque elas não estão cometendo crimes por pernoitarem em calçadas ou logradouros públicos, ao contrário, na maioria das vezes estão tendo violado seu direito à moradia. A abor- dagem social se aproxima da PSR para dialogar e, caso ocorra abertura, construir conjuntamente possibilidades de cuidados e encaminhamentos junto aos sujeitos. Mesmo com tal posicio- namento tipificado, trata-se de um serviço que anda sempre no fio da navalha, constantemente pressionado e ameaçado de “cair” em práticas higienistas.
Sobre esse caráter higienista do atendimento à popu- lação em situação de rua pela política de assistência social, e mais especificamente pelo serviço de abordagem social, Silva (2013) aponta a ação de criminalização da pobreza diante dos megaeventos e as ações de “choque de ordem” realizadas pela prefeitura do Rio de Janeiro, retirando a PSR do centro da cidade e enviando-a para abrigos municipais lotados a partir de métodos violentos. Tais ações ocorreram a partir de serviços de abordagem social em parceria com agentes de segurança pública. Esse tipo de situação vem ocorrendo em várias cidades brasileiras.
Já em São Paulo, maior cidade da América Latina, se intensificaram e tiveram grande repercussão no ano de 2017 as violações aos direitos da PSR perpetradas por agentes públicos, a partir de ordens da prefeitura municipal. Tais violações incluíram o lançamento de jatos de água fria e o recolhimento de colchões e cobertores da população em situação de rua durante o inverno, mesmo sendo registrados casos de morte por hipotermia na cidade9.
Cabe destacar que, entre os primeiros atos realizados