Competência constitucional em matéria urbanística

Em matéria urbanística, compete exclusivamente à União, segundo artigo 21 da Constituição Federal, elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, inciso IX; instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, inciso XX; e estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação. Nesta classificação, são reservadas aos Estados, segundo artigo 25, as competências que não lhes sejam vedadas pela constituição.

Aos Municípios, compete, segundo artigo 30, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e a ocupação do solo urbano, inciso VII; e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

O exercício da competência comum entre os entes, em matéria urbanística, encontra-se disposto no artigo 23 da Constituição Federal, especialmente para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, inciso IX.

No tocante às competências legislativas, é competência privativa da União legislar, segundo o artigo 22, sobre: diretrizes da política nacional de transportes, inciso IX; e trânsito e transporte, inciso XI. É competência exclusiva dos Estados, segundo artigo 25 §3º, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por grupos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

E compete exclusivamente aos Municípios, segundo o artigo 30 inciso I, legislar sobre assuntos de interesse local, cabendo-lhes, segundo o artigo 182, estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o plano desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Esta competência estabelecida no artigo 182 não é meramente suplementar, pois não se trata de competência advinda do artigo 30, inciso II, trata-se de uma competência própria e advinda do texto constitucional.

Esta competência é diferente da classificação de competência legislativa, na forma concorrente, a qual compete a União, Estados e Distrito Federal, segundo artigo 24 da Constituição Federal, legislar concorrentemente sobre: Direito Urbanístico, inciso I; florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, inciso VI; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, inciso VII; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, inciso VIII, onde aos Municípios, conforme regra do artigo 30, II, compete suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

A competência suplementar, é importante sublinhar, é necessária para suprir lacunas deixadas pela legislação federal e estadual, atuando o Município, neste sentido, de forma suplementar e de acordo com seu peculiar interesse.

Mas a disposição do artigo 182 é importante para situar a competência municipal no sentido do desenvolvimento urbano, sendo este o papel do Plano Diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes83_{, ou no ordenamento territorial, segundo disposto}

no inciso VIII, do artigo 30, reiterando o papel deste instrumento como fonte de referência para o cumprimento da função social da propriedade urbana. Como consequência do Plano Diretor, o Zoneamento e o Parcelamento do Solo estão sob a competência dos Municípios.

83_{Foi estendida sua obrigação em virtude do Estatuto da Cidade para os Municípios integrantes de Regiões} Metropolitanas e aglomerações urbanas; em cidades turísticas; inseridas em áreas de projetos com significativo impacto ambiental; e quando da aplicação do artigo 182, § 4º, da Constituição Federal, segundo a Norma da Lei Complementar nº 140, a atribuição de elaborar o Plano Diretor é estendida sem critérios a todos os Municípios brasileiros.

E ainda no tocante à competência material, no que tange ao ordenamento do território, a recente Medida Provisória nº 547/2011, que cria o cadastro nacional com áreas propícias à ocorrência de escorregamento de grande impacto ou processos geológicos por Municípios, estes deverão elaborar plano de implantação de obras e serviços para redução de riscos e plano de expansão urbana, caso possuam. Esta medida provisória também altera o Estatuto da Cidade, artigo 2º, inciso VI, alínea „h‟, na medida que insere diretriz de planejamento de forma a evitar a exposição da população a riscos de desastres naturais.84

Retomando a questão metropolitana, o limite dos Municípios na aplicação da legislação de proteção do meio ambiente e urbanística, e os possíveis problemas de articulação ante os limites físicos e não políticos, especialmente quanto aos limites das bacias hidrográficas e sua legislação específica, é importante pontuar, e assim seguir adiante na sistematização dos mandamentos da regularização fundiária de interesse social, que as regiões metropolitanas não são um ente federado. A região metropolitana é uma forma de exercício de cooperação, uma competência estadual em que o Estado convoca os Municípios a participarem, pois estes não poderiam85, sem a presença do Estado, criar e gerir uma região metropolitana. Neste sentido, a Região Metropolitana equipara-se a um órgão estadual que atua nos limites de sua competência, ou seja, o interesse regional, sem imiscuir-se na competência do Município. A cooperação entre Municípios e entre Estado e Municípios, assim como a coordenação da Região Metropolitana, são importantes para articular questões ambientais e urbanas, como o saneamento em geral, o parcelamento do solo e preservação do meio ambiente e dos mananciais.

Sobre a Lei Complementar nº 140/2011 nada dispor sobre regiões metropolitanas, entende-se que, se a região metropolitana não é um ente, ela não deve compor junto aos entes federativos, o que não impedia, contudo, que estivessem previstas como instrumento de cooperação. As regiões metropolitanas não aparecem entre os instrumentos de cooperação previstos no artigo 4º, mas não impede que as que forem instituídas nos Estados não possam fazer parte, ao menos de forma consultiva, de ações de cooperação para proteção do meio ambiente, conforme a Constituição.

84_{A referida Medida Provisória encontra-se em tramitação (BRASIL. Medida Provisória nº 547, de 11 de outubro} de 2011. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/mpv/547.htm>. Acesso em: 17 mar. 2012).

85_{Os Municípios podem apenas criar consórcios intermunicipais para melhoria da prestação de serviços} municipais, próprios de sua competência.