A LEI ESPECÍFICA DA BILLINGS: aspectos, as questões envolvendo sua aplicação,

A finalidade da lei específica da Billings é reverter o passivo ambiental da Bacia, dentre os diversos objetivos da lei devem ser destacados:

Artigo 3º - São objetivos da presente lei:

I - implementar a gestão participativa e descentralizada da APRM-B, integrando setores e instâncias governamentais e a sociedade civil;

II - assegurar e potencializar a função da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings como produtora de água para a Região Metropolitana de São Paulo, garantindo sua qualidade e quantidade;

III - manter o meio ambiente equilibrado, em níveis adequados de salubridade, por meio da gestão ambiental, do abastecimento de água potável, da coleta e tratamento ou da exportação do esgoto sanitário, do manejo dos resíduos sólidos e da utilização das águas pluviais, promovendo a sustentabilidade ambiental do uso e ocupação do solo;

IV - estabelecer as condições e os instrumentos básicos para assegurar e ampliar a produção de água em quantidade e qualidade para abastecimento da população, com o objetivo de promover a preservação, recuperação e conservação dos mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings;

V - integrar os programas e políticas regionais e setoriais, especialmente aqueles referentes a habitação, uso do solo, transportes, saneamento ambiental, infraestrutura, educação ambiental, manejo de recursos naturais e geração de renda, necessários à preservação do meio ambiente;

VI - efetivar e consolidar mecanismos de compensação financeira para Municípios em cujos territórios a necessária execução de políticas de recuperação, conservação e preservação do meio ambiente atue como fator de inibição ao desempenho econômico;

VII - prever mecanismos de incentivo fiscal e de compensação para as atividades da iniciativa privada da qual - principal ou secundariamente – decorra a produção hídrica;

VIII - estabelecer instrumentos de planejamento e gestão capazes de intervir e reorientar os processos de ocupação das áreas de proteção e recuperação dos mananciais, garantindo a prioridade de atendimento às populações já residentes na Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings;

IX - estabelecer diretrizes e parâmetros de interesse regional para a elaboração das leis municipais de uso, ocupação e parcelamento do solo, com vistas à proteção do manancial;

X - incentivar a implantação de atividades compatíveis com a preservação, conservação, recuperação e proteção dos mananciais;

XI - propiciar a recuperação e melhoria das condições de moradia nos alojamentos de habitações ocupadas pela população, implementando-se a infraestrutura de saneamento ambiental adequada e as medidas compensatórias para a regularização urbanística, ambiental, administrativa e fundiária destas áreas, assegurando-se o acesso aos equipamentos urbanos e comunitários e aos serviços públicos essenciais; XII - garantir, nas áreas consideradas de risco ou de recuperação ambiental, a implementação de programas de reurbanização, remoção e realocação de população, bem como a recuperação ambiental;

XIII - manter a integridade das Áreas de Preservação Permanente, dos remanescentes de Mata Atlântica e Unidades de Conservação, de forma a garantir a proteção, conservação, recuperação e preservação da vegetação e diversidade biológica natural;

XIV - estimular parcerias com setores públicos, sociedade civil e instituições de ensino e pesquisa, visando à produção de conhecimento científico e à formulação de soluções tecnológicas e ambientalmente adequadas às políticas públicas ambientais;

XV - garantir a transparência das informações sobre os avanços obtidos com a implementação desta lei específica e suas metas;

XVI - apoiar a manutenção dos serviços ambientais disponibilizados pela natureza à sociedade, que mantém a qualidade ambiental, estimulando a instituição de mecanismos de compensação financeira aos proprietários de áreas prestadoras de serviços ambientais, baseados na concepção da relação protetor-recebedor;

XVII - autorizar o estabelecimento de convênios e/ou consórcios entre o Governo do Estado e os municípios que compõem a APRM-B, visando sua recuperação socioambiental.

Logo, e a partir da verificação fria de seus objetivos nota-se que a lei destina-se a integrar as atividades de recuperação ambiental e urbanísticas voltadas à melhoria das condições de abastecimento, neste sentido as ações são voltadas ao atendimento destes objetivos, por isso, todos os objetivos são válidos para corroborar o sentido de integração estabelecido na lei.

Os órgãos de gestão da bacia são os órgãos das administrações públicas, estadual e municipais, um órgão colegiado (Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê – Subcomitê de Bacia Hidrográfica Billings-Tamanduateí - SCBH-BT) e um órgão técnico, para subsidiar tecnicamente as deliberações do órgão colegiado e monitorar as ações dos órgãos das administrações públicas Municipais e Estadual, atualmente exercido pela CETESB. Devido ao tamanho do reservatório e à multiplicidade de usos, o zoneamento ambiental da APRM-B, segundo a lei, estabelece regras de acordo com a qualidade da água existente em determinado braço do Reservatório, organizando em compartimentos ambientais, que se dividem em: Corpo Central I – constituído pelas áreas de drenagem das sub-bacias de afluentes naturais contribuintes do Corpo Central do Reservatório, onde predomina ocupação urbana consolidada, inseridas nos Municípios de São Paulo, Diadema e São Bernardo do Campo; Corpo Central II – constituído pelas áreas de drenagem das sub-bacias contribuintes do corpo central do reservatório na área de expansão urbana do Município de São Bernardo do Campo; Taquacetuba-Bororé – constitui-se pela Península do Bororé e áreas de drenagem das sub- bacias contribuintes do braço do Taquacetuba situadas em suas margens Oeste e Sul, inseridas nos Municípios de São Paulo e São Bernardo do Campo; Rio Grande e Rio Pequeno – constituído pelas áreas de drenagem dos braços dos Rios Grande e Pequeno, incluindo as sub- bacias de contribuição do Pedroso e Ribeirão da Estiva, inseridas nos Municípios de Santo André, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra; e o compartimento Capivari-Pedra Branca – constituído pelas áreas de drenagem das sub-bacias dos braços Capivari e Pedra Branca, inseridas nos Municípios de São Paulo e São Bernardo do Campo. Para estes compartimentos são estabelecidas diretrizes específicas para planejamento de gestão, e onde se nota que as diretrizes para os compartimentos Corpo Central I e II referem-se ao aprimoramento do

sistema público de infraestrutura urbana. Esta diretriz, mais afetada às ações de regularização fundiária, não está presente com tanta ênfase em outros compartimentos.

Associado aos compartimentos, o zoneamento ambiental do território define parâmetros de uso e ocupação do solo a partir das áreas de intervenção. As áreas de intervenção, assim como os compartimentos, também apresentam diretrizes específicas de planejamento. A lei delimita, ainda, quatro áreas de intervenção – diferente da Lei estadual nº 9.866/1997, que orienta pela delimitação de três áreas de intervenção – com suas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas, dentre as quais os usos admitidos. Este zoneamento ambiental da sub-bacia ainda estabelece subáreas com parâmetros de uso e ocupação do solo, com diferentes diretrizes de planejamento para cada uma delas, o que se trata de uma peculiaridade desta lei, que dispõe áreas de planejamento diversas daquelas dispostas pela Lei estadual nº 9.866/1997.

São as áreas de planejamento: ARO: áreas de interesse para a proteção dos mananciais e para preservação, conservação e recuperação dos recursos naturais da sub-bacia, correspondendo às porções inseridas em Unidades de Conservação, Terras Indígenas e as APPs.

A regularização fundiária é permitida nas AROs desde que área esteja incluída no PRIS141 e desde que o programa específico desta área preveja mecanismos de controle de expansão, adensamento e manutenção das intervenções.

As Áreas de Ocupação Dirigida – AOD: são as áreas de interesse para a consolidação ou implantação de usos urbanos ou rurais, desde que atendidos os requisitos que assegurem a manutenção das condições ambientais necessárias à produção de água, em quantidade e qualidade para o abastecimento público. As AODs subdividem-se em:

Subárea de Ocupação Especial – SOE: prioritárias para implantação de habitações de interesse social e equipamentos urbanos e sociais, cujas diretrizes orientam para a priorização de implantação de programas e interesse social e equipamentos sociais e eles vinculados, para a promoção da recuperação ambiental e urbana com a implantação de infraestrutura, e a urbanização de favelas e adaptação das ocupações irregulares mediante ações combinadas entre setores públicos, empreendedores e moradores locais.

141_{O Programa de Recuperação de Interesse Social (PRIS) foi conceituado no Decreto nº 55.342 de 2010 que} regulamenta a Lei estadual nº 13.579 de 2009, segundo o Decreto, considera-se o PRIS como um conjunto de medidas e intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público competente, com o objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental e regularização fundiária dos locais enquadrados na categoria de Área de Recuperação Ambiental1- ARA1. Este programa será detalhado e seguir.

Subárea de Ocupação Urbana Consolidada – SUC: áreas com ocupação urbana irreversível, onde já existe ou deve ser implantado sistema público de saneamento e serviços urbanos, cujas diretrizes, entre outras, orientam para a priorização da regularização das ocupações irregulares mediante ações combinadas entre o setor público, empreendedores privados e moradores locais.

Subárea de Ocupação Controlada – SUCt: áreas já ocupadas e em processo de adensamento e consolidação urbana, cujas diretrizes de planejamento e gestão dispõem a implantação de novos empreendimentos condicionados à garantia de implantação adequada de saneamento ambiental; a requalificação de assentamentos por meio da implantação adequada de sistemas de saneamento ambiental; a recuperação de áreas urbanas degradadas; e a recuperação e ampliação dos sistemas de áreas verdes e de lazer em propriedades públicas e privadas.

Subárea de Ocupação de Baixa Densidade – SBD: áreas não urbanas, destinadas a usos que mantenham a baixa densidade de ocupação, compatível com a proteção dos mananciais, com as diretrizes de garantir usos de baixa densidade populacional e atividades e serviços ambientais.

Subárea de Conservação Ambiental – SCA: áreas providas de cobertura vegetal de interesse à preservação da biodiversidade, de relevante beleza cênica ou outros atributos de relevante importância ambiental, com as diretrizes, entre outras, de controlar a expansão dos núcleos urbanos existentes e ampliar o estoque de áreas de preservação a partir de programas de compensação ambiental.

As Áreas de Recuperação Ambiental – ARA são uma categoria de áreas de intervenção previstas na Lei estadual nº 9.866/1997, e caracterizam-se como áreas degradadas pontuais, com usos ou ocupações irregulares que estejam comprometendo a quantidade e a qualidade da água produzida. Estas áreas exigem intervenções urgentes de caráter corretivo a fim de reparar os danos ambientais nelas ocorridos. Dois tipos de ARA foram definidos:

ARA1 – Sua característica é a ocorrência de assentamentos habitacionais de interesse social desprovidos de infraestrutura de saneamento ambiental, em que o poder público deverá promover programas de recuperação urbana e ambiental, PRIS.

ARA2 – Sua característica é a ocorrência de degradação identificada pelo poder público, que exigirá, dos responsáveis, ações de recuperação imediata do dano ambiental.

Finalmente a Área de Estruturação Ambiental do Rodoanel – AER: área delimitada como área de influência direta do Rodoanel Mario Covas.

Entretanto, e com todo o detalhamento que a torna complexa142, a legislação específica da APRM-B vem sendo criticada por ambientalistas desde quando se tratava de um projeto de lei. Os críticos consideram a legislação como lei de planejamento territorial e expansão urbana e não de proteção ambiental, que deveria visar prioritariamente a proteção dos mananciais.143 Esta constatação decorre do fato de a lei, segundo a crítica, permitir áreas impermeabilizadas e aumentar áreas reservadas para novas ocupações de alta densidade, ou seja, a proposta prevê poucas áreas de restrição à ocupação; não dimensiona o passivo ambiental que precisa ser recuperado e nem considera o quanto o reservatório já está prejudicado em vista da reversão e bombeamento de águas dos Rios Pinheiros e Tietê.

Quanto ao zoneamento, outra crítica que merece destaque é o fato da criação de uma área de intervenção diversa das estabelecidas na Lei estadual nº 9.866/1997, que é a área de estruturação ambiental do Rodoanel, e o fato da criação as subáreas de intervenção inseridas nas ARO. Uma vez que estas subáreas, da mesma forma, não foram previstas na Lei estadual nº 9.866/1997 e dispõem sobre diretrizes de planejamento local, pode-se questionar se estariam usurpando competência municipal, neste particular, se o remanejamento de parâmetros básicos destas subáreas, pelos Municípios, encontrar restrições do órgão de gestão da APRM-B.

Além disso, a lei específica, no que toca à abertura de novos loteamentos, não faz considerações às disposições da Lei da Mata Atlântica, que veda a supressão de vegetação primária do Bioma Mata Atlântica, para fins de loteamento ou edificação, nas regiões metropolitanas e áreas urbanas consideradas como tal, e aplica restrições à supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração. Logo, todas as áreas com estas características, ou seja, coletivos de espécies de Mata Atlântica, deveriam compor áreas de restrição à ocupação no mapa das áreas de intervenção da APRM-B, porém apenas as unidades de conservação estão demarcadas como ARO.

Sobre as ações de regularização fundiária, a recepção da lei específica de Billings, consequentemente a possibilidade de regularização fundiária por meio do Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS acendeu novamente a esperança de moradores pela regularização de suas moradias, principalmente porque o enquadramento no PRIS, segundo o

142_{Uma complexidade da lei decorre a meta de qualidade da água por compartimento ambiental ou por} município; a carga meta gerada por compartimento e o modelo de correlação entre o uso do solo e a qualidade da água. Considerando a particularidade da Billings, que recebe o bombeamento de águas do Rio Pinheiros e Tietê, carregados de poluição difusa recebida por estes dois rios, fica a dúvida como estes modelos de verificação podem ser implantados e possam seguramente medir a qualidade e a carga meta gerada.

143_{Minuta de Lei Específica para a Billings: uma lei de expansão urbana ou de proteção ambiental? In:} WHATELY, Marussia et al. Mananciais: uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008. p. 184.

parágrafo único do artigo 89 da referida Lei estadual nº 13.579/2009, dispensa compensação ambiental. O espírito da lei aponta, contudo, que todos os assentamentos que estão em situação irregular devem participar e contribuir, de algum modo, na recuperação das áreas degradadas ou com a adoção de medidas de compensação para atendimento aos princípios de proteção da água para a finalidade primordial de uso no abastecimento público das atuais e futuras gerações.

Imaginou-se, a princípio, que as ações realizadas nos planos emergenciais tivessem agora o efeito de enquadrar os assentamentos no PRIS com uma certa vantagem de ações já realizadas, mas não é este o posicionamento dos gestores públicos, eis que não estão previstas anistias, ainda que parciais, para a regularização e recuperação urbana e ambiental.

O procedimento do PRIS, no entanto, não é de fácil aplicação. Da leitura da lei se extrai que o PRIS é aplicável nas Áreas de Recuperação Ambiental, em especial as ARA1, cuja ocupação dever ser preexistente a 2006. As ARAs devem ser indicadas pelos Municípios, que serão os responsáveis pela elaboração dos programas.

Sinteticamente, os procedimentos de regularização social em assentamentos habitacionais inseridos em ARA1 estão dispostos na seção III do Capítulo XI da lei específica e no Capítulo VII do Decreto, que tratam do licenciamento, da regularização, da compensação e da fiscalização de atividades. O enquadramento no PRIS requer a verificação da condição socioeconômica da população; do risco ambiental e sanitário em relação ao manancial; das condições e viabilidade de implantação de sistemas de saneamento ambiental; do cronograma físico da intervenção com respectivo orçamento estimativo; da indicação dos agentes executores do PRIS. Estes requisitos demonstram que um enquadramento em PRIS impõe ações de urbanização, fazendo crer que este instrumento está apto para ser aplicado em favelas, ou em áreas de risco em que existam perímetros com previsão de remoções. Logo, o PRIS144, é definido no Decreto Estadual nº 55.342/2010, que regulamenta a Lei Estadual nº 13.579/2009 como:

Art. 3º - Para efeito de aplicação deste decreto, além das definições constantes do artigo 4º da Lei nº 13.579, de 13 de julho de 2009, considera-se:

I- Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS: conjunto de medidas e intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público competente, com o objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental e regularização fundiária dos locais enquadrados na categoria de Área de Recuperação Ambiental 1 – ARA.

144_{Embora o PRIS não apareça como instrumento de planejamento e gestão, ao lado dos instrumentos de} planejamento, não resta dúvida de que este é um instrumento de gestão aplicável na área de intervenção denominada Área de Recuperação Ambiental.

Vencida a etapa do enquadramento, o licenciamento das intervenções imprescinde do plano de urbanização que deverá conter, desde o projeto de parcelamento do solo e urbanização, com todas as etapas de execução, estratégias de recuperação ambiental de áreas livres, previsão das áreas permeáveis (variáveis por compartimento segundo o zoneamento), as propostas de ação social e de educação ambiental, com indicação de todas as a ações previstas, antes, durante e depois da intervenção.

Finalmente, este Plano de Urbanização que compõe o PRIS terá aprovação do Município, cuja legislação deve ser compatível com a legislação de proteção e recuperação dos mananciais. Caso o Município não possa aprová-lo, caberá ao órgão ambiental estadual competente.

Há um dispositivo na lei que permite a regularização fundiária em ARA1 que não possa ser enquadrada no PRIS, neste sentido, o lote mínimo de 125 m²145 _{será tolerado única e}

exclusivamente para a regularização fundiária, inclusive de loteamentos implantados até a publicação da lei.

Neste caso, verifica-se que a regularização fundiária de interesse social onde não for empregado o PRIS deverá, na aprovação do Plano de regularização fundiária, prever medidas de compensação, neste sentido, os lotes de 125 m² que não tiverem índices de permeabilidade mínima deverão compensar mediante termo de compromisso, e é notável que esta compensação tem por objeto somente áreas naturais com atributos ambientais relevantes.

Sublinha-se que a compensação está prevista na lei específica como processo que estabelece as medidas de natureza financeira, urbanística, sanitária ou ambiental que permitem a alteração de índices e parâmetros urbanísticos estabelecidos, na lei específica e na legislação municipal, para fins de licenciamento e regularização de empreendimentos, mantidos o valor da carga meta referencial por compartimento ou por Município e as demais condições necessárias à produção de água.

Daí se entende que se o objetivo da legislação é reverter passivos ambientais e melhorar as condições da água represada, todas as ações de intervenção destinadas ao abatimento de cargas poluidoras e recuperação ambiental devem ser consideradas como medidas de compensação146, entretanto, para fins de regularização fundiária das áreas não enquadradas como PRIS, tais mecanismos não são considerados, eis que as medidas de

145_{Para fins de regularização, o lote mínimo de 125 m² também é admitido nas SOE e SUC e nos compartimentos} Corpo Central I e II e Taquacetuba-Bororé em SUCt.

146_{Considerando que o termo compensação é utilizado e entendido como diferentes formas de se contrabalancear} uma perda ambiental, ou seja, para a reparação de danos ambientais, que no caso da regularização dos assentamentos em mananciais é exigida após a ocorrência do dano (supressão de áreas permeáveis, entre outros) e não antes de sua ocorrência.

compensação focam no comprometimento de áreas verdes. Perde-se a oportunidade de promoção coletiva de projetos ambientais importantes de educação ambiental sanitária, tendo em vista não serem exigidos pela lei.

A adequação dos assentamentos irregulares e informais aos procedimentos de enquadramento e licenciamento das atividades do PRIS, ou compensação, mais uma vez, esbarram em dúvidas e dificuldades impostas pela falta de informações e consensos. Por provocação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC147 e para minimizar o conflito, principalmente após a publicação intitulada “Manual para Elaboração de Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS”, que consegue ser mais complexo do que a própria lei. Em 01 de fevereiro de 2012 foi publicada a Resolução SMA nº 07, de 31 de janeiro de 2012, cujos considerandos trazem a informação de que:

Considerando que os municípios integrantes da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings – APRM-B, a saber, Santo André, São Bernardo do Campo, Diadema, Ribeirão Pires, Rio Grande da