Instrumentos aplicáveis à regularização fundiária de interesse social em áreas de

A possibilidade legal de regularização integrada e de interesse social de loteamentos irregulares e informais com incidências ambientais caracterizadas pelas ocupações de faixas de áreas de preservação permanente era, até o ano 2009, praticamente inexistente, havendo também uma intensa discussão acerca de sua legitimidade, promovida por urbanistas e ambientalistas.

Inobstante o desacordo, o respeito ao direito à moradia das populações vivendo nestas áreas foi inserido na Medida Provisória nº 2.220/2001, neste sentido facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia se o imóvel cuja concessão requerida for área de preservação ambiental e proteção de ecossistemas naturais.

Em 2006 foi publicada a Resolução CONAMA nº 369, produzida a partir de um acordo entre ambientalistas e urbanistas. É importante ater-se ao que dispõe a Resolução. A CONAMA nº 369 dispõe sobre a regularização fundiária de interesse social, em seção denominada “Da regularização fundiária sustentável em área urbana”, que estabelece o conceito de ocupação consolidada.

Mas a Lei federal nº 11.977/2009 também trouxe disposições para a interação entre a legislação urbanística e ambiental e a solução para os assentamentos consolidados em áreas de proteção permanente. Inicialmente, ao dispor sobre o procedimento de regularização fundiária, a referida lei atribui dimensão da proteção ambiental às medidas de regularização, e vincula ao plano de regularização fundiária as medidas necessárias de promoção e de sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei.

A inovação legal em termos de conciliação entre meio ambiente e moradia urbana é que se o assentamento estiver em área de preservação permanente, a regularização fundiária de interesse social é possível desde que estudo técnico comprove que a regularização implica em melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior. Esta medida é aplicável somente nos casos de regularização de assentamentos de interesse social de áreas ocupadas até 31 de dezembro de 2007, e não se aplica à Regularização

Fundiária específica, cuja regularização, caso a área interfira em APP, depende de licença ambiental e fica sujeita a compensações ambientais e urbanísticas.

Neste sentido, a regularização fundiária sustentável de área urbana, estabelecido pela Resolução CONAMA nº 369, aplicável em ZEIS102, em relação às disposições da Lei federal nº 11.977/2009 trazem diferenças de procedimento: a) marco temporal diverso, eis que a Lei federal admite a regularização fundiária de interesse social em APP ocupadas até 31 de dezembro de 2007, enquanto a Resolução nº 369 autoriza a intervenção ou supressão de vegetação em APP para regularização fundiária sustentável de área urbana de ocupações de baixa renda, predominantemente residenciais consolidadas até 10 de julho de 2001; b) o entendimento de ocupação consolidada. Neste sentido, enquanto a CONAMA nº 369 estabelece que a área possua três itens dispostos em seu artigo 9º, inciso III, que se referem à implantação de infraestrutura, a Lei federal nº 11.977/2009 exige a existência de ao menos dois equipamentos de infraestrutura implantados. Estes equipamentos de infraestrutura, a saber, são malha viária, drenagem de águas pluviais urbanas, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, limpeza urbana e distribuição de energia.

A noção de ocupação consolidada também tem destaque na Lei federal nº 11.977/2009, onde a noção de área consolidada é critério para priorização de atendimento, implantação de empreendimentos vinculados ao Programa Minha Casa Minha Vida (artigo 3º, §1º, I), na requalificação de imóveis (artigo 30, II) e conceitual para os efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, neste sentido para área urbana

consolidada.

Quanto à observância de faixa mínima de preservação, a Lei federal nº 11.977/2009 não estabelece faixa mínima de preservação, tratando da ocupação da APP de forma genérica. Por sua vez a CONAMA nº 369 estabelece faixas mínimas nas margens de cursos de água, entorno de lagos, lagoas e reservatórios artificiais, conforme incisos I e III, alínea “a”, do artigo 3º, da Resolução CONAMA nº 303 (que tratam de cursos de água, lagos e lagoas naturais em área urbana para os quais são estabelecidos 30 metros de APP) e inciso I, do artigo 3º, da Resolução CONAMA nº 302 (que estabelece faixa de 30 metros da APP reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais), devendo, a partir da Resolução nº 369, ser respeitadas faixas mínimas de 15 metros

102_{Inobstante o inciso I do artigo 9º, que prevê as hipóteses de intervenção em áreas ocupadas por população de} baixa renda e em ZEIS, adota-se o § 3º do mesmo artigo, que dispõe que as áreas objeto do Plano de Regularização Fundiária Sustentável devem estar previstas na legislação municipal que disciplina o uso e a ocupação do solo como Zonas Especiais de Interesse Social, tendo regime urbanístico específico para habitação popular, nos termos do disposto na Lei federal nº 10.257/2001.

para cursos de água de até 50 metros de largura e faixas mínimas de 50 metros para os demais. A redação do § 1º deste mesmo artigo 9º da Resolução nº 369 supõe que as restrições impostas poderão ser reduzidas por decisão motivada pelo órgão ambiental competente que ainda poderá estabelecer critérios ante a necessidade de melhorias ambientais locais.

Com relação à competência para autorizar a intervenção em APP e instrumentos, a Lei federal nº 11.977/2009 confere ao Município, prioritariamente, ou ao Estado (caso o Município não apresente condições para promoção do licenciamento ambiental), competência para admitir a regularização fundiária de interesse social – não necessariamente em áreas demarcadas como ZEIS – de assentamentos inseridos em Áreas de Preservação situadas em perímetro urbano, ocupadas até 31 de dezembro de 2007, desde que o estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.

O Estudo Técnico deverá minimamente conter a caracterização da situação ambiental da área a ser regularizada; a especificação dos sistemas de saneamento básico; a proposição de intervenções para o controle de riscos geotécnicos e de inundações; a recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; a comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hídricos e a proteção das unidades de conservação, quando foi o caso; a comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta; e a garantia de acesso público às praias e aos corpos d‟água, quando for o caso.

A Resolução nº 369 CONAMA, por sua vez, estabelece o Plano de Regularização Fundiária Sustentável, que minimamente deve conter: o levantamento da sub-bacia em que estiver inserida a APP, identificando passivos e fragilidades ambientais, restrições e potencialidades, unidades de conservação, áreas de proteção de mananciais, sejam águas superficiais ou subterrâneas; caracterização físico-ambiental, social, cultural, econômica e avaliação dos recursos e riscos ambientais, bem como da ocupação, consolidada existente na área; especificação dos sistemas de infraestrutura urbana, saneamento básico, coleta e destinação de resíduos, outros serviços e equipamentos públicos, áreas verdes com espaços livres e vegetados com espécies nativas que favoreçam a infiltração de águas de chuva e contribuam com a recarga de aquíferos; indicação das faixas ou áreas que, em função dos condicionantes físicos ambientais, devam resguardar as características típicas da APP, respeitadas as faixas mínimas definidas na resolução; identificação das áreas consideradas de risco de inundações e de movimentos de massa rochosa, tais como deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como de risco; medidas necessárias

para a preservação, a conservação e a recuperação da APP não passível de regularização nos termos da resolução; comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano- ambiental e de habitabilidade dos moradores; garantia de acesso livre e gratuito pela população às praias e aos corpos de água; e realização de audiência pública.

Neste ponto verifica-se que, no tocante ao estabelecimento de plano ambiental em regularização fundiária, a Resolução CONAMA nº 369 e a Lei federal nº 11.977/2009 têm o mesmo entendimento, ou seja, de que os aspectos da área e as medidas ambientais devem compor o Plano de Regularização fundiária. Isso pode ser considerado um avanço, porque, até a publicação da CONAMA, a possibilidade de dispor medidas ambientais e urbanísticas num mesmo plano era inédita.

Contudo, a Resolução CONAMA nº 369 não acumula experiências de aplicação, neste sentido, é difícil fazer uma comparação entre a resolução e a lei federal. A urbanista Rosana Denaldi fez uma avaliação sobre a aplicação da resolução em 2008, segundo a urbanista:

[...] a Resolução não é aplicada porque existe muita resistência à sua aplicação. O Governo do Estado de São Paulo não estava aplicando, ou seja, não estava analisando e aprovando o “Plano de Regularização Fundiária Sustentável”. O setor de Meio Ambiente do Estado de São Paulo autoriza a execução de obras viárias e de saneamento em APPs, mas entende que não deveria aprovar o “Plano de Regularização Fundiária Sustentável”. Conclui-se que a maioria dos Municípios não tem ainda esta atribuição, competência, e que o Governo do Estado não deseja tê-la. O Governo do Estado de São Paulo tem estimulado a municipalização do licenciamento e tem respondido da seguinte forma: “Quem tem de tratar de regularização é o Município. Os Municípios que se apressem e que firmem convênio com o Estado para promover o licenciamento ambiental e aplicar a Resolução CONAMA”.103

Quando então a Lei federal nº 11.977/2009 promove a simplificação do processo de aprovação da regularização fundiária de interesse social ao reunir no mesmo procedimento o licenciamento urbanístico e ambiental, no âmbito municipal, porém estabelecendo que o Município tenha Conselho de Meio Ambiente e Órgão Ambiental capacitado, em consonância à Política Nacional de Meio Ambiente, verifica-se que ela supre uma carência imposta pela CONAMA que advém da indefinição sobre a competência para autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP.

Logo, a análise da urbanista sobre o problema de aplicação da CONAMA nº 369 no Estado de São Paulo faz todo sentido quando se verifica que somente em 2009 foi autorizado

103_{O tratamento da regularização fundiária na revisão da lei de parcelamento do solo urbano - aspectos} urbanísticos. In: SAULE JÚNIOR, Nelson. (Org.). A perspectiva do direito à cidade e a reforma urbana na

pelo CONSEMA a descentralização do licenciamento ambiental104, incluídas as intervenções em APP.

Neste sentido, e em virtude da publicação da Lei federal nº 11.977/2009, verifica-se que na regularização fundiária de interesse social é a norma geral estabelecida pelo seu artigo 54 da lei que deve ser aplicada. E nem há que se falar sobre conflito de disposições. E mesmo que fosse, como critérios de solução aplicáveis para as questões de antinomia levantadas em virtude da possibilidade de intervenção nas APP com finalidade de promover a regularização fundiária de interesse social, é importante verificar que: enquanto i) critério hierárquico, a Lei federal nº 11.977/2009 está no mesmo grau de hierarquia do Código Florestal e em hierarquia superior às resoluções do CONAMA; ii) aplicado critério cronológico, a Lei federal nº 11.977/2009 é cronologicamente mais recente que a Lei federal nº 6.766/1979 e a derroga no tocante à regularização fundiária de assentamentos em áreas urbanas; e, finalmente, iii) quanto ao critério da especialidade, a Lei federal nº 11.977/2009 trata com especialidade a