OS ENCONTROS E DESENCONTROS DA LEGISLAÇÃO DE PROTEÇÃO AO

Embora constituam disciplinas jurídicas distintas, cada qual com seus institutos e princípios próprios, existe forte interação entre os pressupostos do Direito Ambiental e do Direito Urbanístico, dada a interferência na propriedade, uma vez que ambos os direitos influenciam as condições de cumprimento da função social.

O principal instrumento formal desta interação para garantir direitos fundamentais é a legislação. O problema é que a legislação urbanística, aplicável am áreas de interesse ambiental, pode ensejar divisões entre aqueles que defendem a regularização fundiária em áreas de proteção permanente e aqueles que defendem a intocabilidade das áreas de proteção permanente e áreas verdes, fazendo parecer que há uma percepção de grupos ambientalistas

60_{Gestão democrática da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade:} comentários à Lei Federal 10.257/2001. São Paulo: SBDP; Malheiros, 2010. p. 336-337.

de que a legislação urbanística se impõe sobre e desconsidera a proteção ao meio ambiente. Trata-se de um paradoxo importante que precisa ser superado.

Há um caminho a ser percorrido para que esta divisão se dissolva e que os espaços urbanos possam ser ocupados com a consciência e a percepção de que a propriedade e a cidade têm funções ambientais importantes, que refletem diretamente na qualidade de vida de todos.

As agendas internacionais buscaram conciliar estes interesses ambientais e urbanísticos. Assim como a Agenda 2161, a Agenda Habitat62 converge no sentido de que a proteção ambiental e a promoção da moradia são conteúdo do desenvolvimento sustentável, por isso devem ser aplicadas conjuntamente. A Agenda 21 anuncia em seu capítulo 7 que:

O Desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos tem por objetivo melhorar a qualidade social, econômica e ambiental dos assentamentos humanos, e as condições de vida e de trabalho de todas as pessoas, em especial dos pobres de áreas urbanas e rurais. Para alcançar este objetivo, foram estabelecidos como áreas de programas: a) oferecer a todos habitação adequada; b) aperfeiçoar o manejo dos assentamentos humanos; c) promover o planejamento e o manejo sustentáveis do uso da terra; d) promover a existência integrada de infra-estrutura ambiental: água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos; e) promover sistemas sustentáveis de energia e transporte nos assentamentos humanos; f) promover o planejamento e o manejo dos assentamentos humanos localizados em áreas sujeitas a desastres; g) promover atividades sustentáveis na indústria da construção; e, h) promover o desenvolvimento dos recursos humanos e da capacitação institucional e técnica para o avanço dos assentamentos humanos. 63

A Agenda Habitat anuncia o desenvolvimento sustentável como um princípio que, segundo o enunciado do parágrafo 29:

Como princípio, desenvolvimento sustentável de assentamentos humanos significa assegurar o desenvolvimento econômico, oportunidades de emprego e progresso social em harmonia com o meio ambiente. Os princípios da precaução, da prevenção da poluição, respeito à capacidade de carga do ecossistema e a preservação das oportunidades às futuras gerações como componentes da Agenda 21, são princípios que devem ser respeitados na promoção do desenvolvimento nos assentamentos humanos.

Quanto aos compromissos da declaração, a agenda Habitat enumera os:

61_{A Agenda 21, como resultado da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento - ECO-92, é o} compromisso assumido por cada país considerando os diversos setores da sociedade em refletir de forma local e global como poderão contribuir para solução de problemas socioambientais. Em 1997, na Rio+5, a agenda é revista. Em 2000, na 55ª Assembleia das Nações Unidas foi adotada nova agenda, denominada Metas de Desenvolvimento do Milênio, que prioriza as políticas globais para erradicação da pobreza e da fome.

62_{A agenda Habitat resulta da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat II,} realizada na Cidade de Istambul em junho de 1996.

63_{SAULE JÚNIOR, Nelson. Fichas da Agenda Habitat, In SAULE JÚNIOR, Nelson (coord). Direito à Cidade:} trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999. p. 332.

a) promover assentamentos humanos socialmente integrados, incluindo facilidades para a saúde e educação;

b) combater a segregação e discriminação e outras práticas e políticas de exclusão; c) reconhecer e respeitar os direitos de todos, em especial dos grupos vulneráveis; d) _{integrar o planejamento e a gestão urbana em relação a moradia, transporte,}

oportunidades de emprego, condições do meio ambiente, serviços à comunidade;

e) prover de adequada e integrada infra-estrutura ambiental de modo que todas as pessoas tenham acesso ao suprimento de água, saneamento, serviço e tratamento de lixo, com especial atenção aos segmentos da população vivendo na pobreza;

f) promover a urbanização de assentamentos informais, de favelas, como uma solução pragmática para o déficit de habitação urbana;

g) estimular investimentos para a produção, criação de empregos e o desenvolvimento de infra-estrutura social nas cidades pequenas e médias, povoados e vilas;

h) promover mudanças nas parcerias insustentáveis, em particular nos países industrializados; e

i) priorizar as políticas e programas de redução da poluição. 64

Percebe-se que as agendas buscam um tom conciliatório, mas cabe saber o quanto a legislação brasileira converge na conciliação de direitos fazendo uma breve análise da legislação de proteção do meio ambiente e da legislação urbanística aplicáveis às hipóteses de regularização fundiária de interesse social.

Partindo de uma retrospectiva da legislação verifica-se que se as normas ambientais, conceitos e deveres relativos ao meio ambiente são novidade na Constituição de 1988, contudo, as primeiras políticas de proteção ao meio ambiente foram iniciadas na década de 1930. Naquele período os objetivos eram o desenvolvimento e a manutenção da propriedade e dos meios de produção. Neste momento político, conhecido como “Segunda República”, surgem as primeiras respostas às inquietações e manifestações contra a exploração predatória dos recursos naturais. São deste período, portanto, o conjunto de decretos voltados à proteção e gestão dos recursos naturais que compreendem o Primeiro Código Florestal de 1934, o Código de Mineração e o Código de Águas. Esta legislação objetivou o controle do processo de apropriação de recursos naturais e o estabelecimento de áreas de preservação permanente até a década de 1970. Desta forma, os eixos da política ambiental concentrados no controle da poluição e na preservação de áreas naturais mantiveram-se semelhantes a 1934.

A Política Nacional do Meio Ambiente65, implantada em meio a um processo de redemocratização do país, representa uma pequena mudança de orientação no rumo das

64_{SAULE JÚNIOR, Nelson. Fichas da Agenda Habitat, In SAULE JÚNIOR, Nelson (coord). Direito à Cidade:} trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis. São Paulo: Max Limonad, 1999. p. 333.

políticas ambientais ao integrar em seus objetivos a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, visando assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses de segurança nacional e à proteção da dignidade humana. Pontua Ana Lúcia Ancona66 que este período se destaca pela criação de diversas unidades de conservação, por outro lado, apenas um terço das reservas criadas tiveram sua regularização fundiária concluída, e inobstante a criação de novas áreas protegidas, o Governo manteve os programas desenvolvimentistas na Amazônia, contrariando interesses de ambientalistas.

A criação dos Sistemas Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) respondeu às demandas dos ambientalistas e estes órgãos foram implementados para estruturar a política do meio ambiente na forma como vinha sendo organizada, entretanto, as ações de integração dos diversos órgãos que compõem o SISNAMA não foram previstas e não foram estabelecidas quaisquer diretrizes para favorecer esta integração.

É importante enfatizar que a criação do CONAMA é representativa e caracteriza-se como a maior inovação trazida pela Lei nº 6.983/1981, por favorecer a participação da sociedade civil. Com o tempo, o CONAMA ganhou importância pelo conjunto de Resoluções que dispõem sobre a política do Meio Ambiente.

O Código Florestal, Lei federal nº 4.771/1965, com as alterações de 1989, 1993, 2001 e 200667, mantém a função de proteção das florestas, classificando-as como bens de interesse comum a todos os habitantes do país. Somente em 2001 o Código Florestal define as áreas de preservação permanente como: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Quanto às interferências no meio ambiente caracterizadas por atividades urbanísticas, o Código Florestal dispõe como utilidade pública, entre outras, obras de infraestrutura destinadas ao saneamento, assim como as atividades dispostas nas resoluções do CONAMA, estas que também podem ser classificadas como de interesse social, segundo o Código, e somente nestas hipóteses poderá ser admitida a supressão total ou parcial de florestas de

65_{BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins} e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 20 mar. 2012.

66_{Direito Ambiental, direito de quem? Políticas públicas do meio ambiente na metrópole paulista. 2002. Tese} (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo,

São Paulo, 2002. p. 47.

preservação permanente, justificadas em processo administrativo próprio, e quando inexistir alternativa técnica locacional ao empreendimento proposto.

O Código Florestal delimita as áreas de proteção permanente – consideradas como variáveis de 30 a 500 metros às margens de cursos d‟água; 50 metros de nascentes; margens de lagos e reservatórios; topos de morros; encostas com declividade (superior a 45º, equivalente a 100% na linha de maior declive); restingas, bordas de chapadas, a altitudes superiores a 1.800 metros – e, em vista da proteção que lhes é imposta, estas áreas não podem ter sua vegetação suprimida sem procedimento administrativo próprio, comprovadas a utilidade pública ou interesse social, e a inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. Se em área urbana, o procedimento administrativo, segundo a lei, dependerá de anuência do órgão ambiental estadual, fundamentada em parecer técnico.

O projeto de Lei federal nº 1.876/1999, que revoga a Lei federal nº 4.771/1965 e dá outras providencias, mantém o conceito de área de preservação permanente, e larguras das faixas, mas altera o seu marco de controle. Caso aprovada a mudança, o marco de medida da faixa da APP deixa de ser o nível mais alto em faixa marginal, e passa a ser desde a borda da calha do leito regular do curso de água natural.68

Também, e de forma geral, é oportuno indicar as medidas de proteção ao Meio Ambiente contidas na legislação urbanística, como introdução, para o capítulo seguinte, à guisa de verificar como estas medidas interferem na regularização fundiária de interesse social.

É também do período da redemocratização a Lei federal nº 6.766/1979, que foi sancionada para disciplinar o parcelamento do solo. A lei assumiu uma postura conservacionista, comparada à legislação ambiental, ao proibir o parcelamento do solo em terrenos inseridos em áreas de preservação ecológica e estabelecendo faixa non eadificandi de 15 metros de cada lado ao longo de águas correntes e dormentes, quando o Código Florestal previa uma faixa de 5 metros, pela antiga redação dada pela Lei federal nº 4.771/1965. Vale lembrar, contudo, que inobstante a disposição da Lei de Parcelamento do Solo, o limite non

eadificandi obedecido é o de 30 metros, como disposto posteriormente no Código Florestal,

alterado pela Lei nº 7.803/1989.

Adiante, 11 anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Cidade, Lei federal nº 10.257/2001, de abordagem mais social – porém criticado por parte de ambientalistas pelo fato de promover o direito à moradia em detrimento ao meio ambiente e

68_{Novo Código Florestal. Portal Atividade Legislativa, Projetos e Matérias Legislativas. Disponível em:} <http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=100475>. Acesso em: 17 mar. 2012.

não estabelecer critérios para conciliação de ambos os direitos –, estabelece como diretrizes a garantia do direito às cidades sustentáveis, a proteção, a preservação e a recuperação do meio ambiente natural e construído, a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; e a ordenação e controle de uso do solo como forma de evitar a deterioração de áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental.

É oportuno o comentário de Edésio Fernandes:

O Estatuto da Cidade reconheceu que a crise generalizada de moradia e a proliferação de formas de ilegalidade urbana, no que diz respeito aos processos de acesso ao solo e à moradia – produzidas pela combinação entre a falta de políticas habitacionais adequadas e a ausência de opções de opções suficientes e acessíveis oferecidas pelo mercado imobiliário – são ao mesmo tempo resultados e causas de vários dos problemas urbanos e ambientais enfrentados pelos municípios. Além de regulamentar os institutos já existentes do usucapião especial urbano e da concessão de direito real de uso, que devem ser preferencialmente usados pelos municípios para a regularização das ocupações respectivamente em áreas privadas e em áreas públicas, a nova lei avançou no sentido de admitir a utilização de tais instrumentos de forma coletiva. Diversos dispositivos importantes foram aprovados de forma a garantir o registro de tais áreas nos cartórios imobiliários, que há muito têm colocado obstáculos às políticas de regularização. Deve-se ressaltar que o Estatuto da Cidade faz repetidas menções à necessidade de que tais programas de regularização fundiária se pautem por critérios ambientais.69

Procurando, nesta linha, estabelecer parâmetros de regularização fundiária sustentável em área urbana, os debates culminaram na edição da Resolução CONAMA 369 de 2006, que tolera intervenções em faixas de preservação permanente até o limite de 15 metros. A resolução não se mostrou de fácil aplicação, ainda que considerada um grande avanço do ponto de vista da política ambiental, no sentido de contribuir com as soluções conjuntas para os assentamentos consolidados e, até então, em desacordo com a legislação ambiental.

Também é importante inserir neste rol a Lei da Mata Atlântica, Lei federal nº 11.428/2006, que dispõe sobre a vegetação do Bioma Mata Atlântica em área urbana em seu capítulo VI, artigos 30 e 31. A lei veda a supressão de vegetação primária para fins de loteamento ou edificações nas regiões metropolitanas em perímetros urbanos aprovados após a data de início de vigência da lei, e restringe a supressão da vegetação em estágio secundário em perímetros urbanos aprovados até a data de sua vigência. Já o parcelamento do solo e edificações em regiões metropolitanas e áreas urbanas desde que a vegetação na área encontre-se em estágio secundário de regeneração deverá observar o disposto na legislação

69_{Impacto socioambiental em áreas urbanas sob a perspectiva jurídica. In: MENDONÇA Francisco. (Coord.).}

local, o Plano Diretor, e submeter-se à aprovação do órgão estadual competente. Caso a vegetação esteja em estágio médio de regeneração, o empreendedor deverá manter entre 30% e 50% da área total coberta por esta vegetação.

Embora a lei se refira a novos empreendimentos, ou aprovações, cabe uma observação sobre novos empreendimentos em APP, que nenhuma relação guardam com a necessidade de morar que caracteriza a habitação de interesse social. O Ministério Público de São Paulo tem denunciado empreendimentos imobiliários em áreas de preservação permanente em zonas urbanas. Estes empreendimentos muitas vezes contam com a anuência do Poder Público e com irregularidades em processos de licenciamento ambiental. Segundo o Ministério Público de São Paulo, tais empreendimentos são comercializados sem que o processo de licenciamento ambiental esteja concluído. Atividade que viola tanto o direito ambiental como também os direitos do consumidor.70

Sublinha-se de forma geral que os Planos Diretores paulistas têm deixado a desejar, não tratando adequadamente a matéria de conteúdo ambiental, observa-se que a interação entre a legislação urbanística e ambiental necessita de algum amadurecimento que ocorrerá somente com a aplicação nos casos concretos que naturalmente exigirão esta influência recíproca.

Alguns aprimoramentos são necessários. O Código Florestal e a Lei da Mata Atlântica se filiam aos Planos Diretores e ao seu papel na disposição das condições de desenvolvimento urbano aplicáveis às áreas de proteção ambiental, mas, de modo geral, os planos tratam de forma independente e segmentada questões ambientais, econômicas e habitacionais. As questões ambientais são tratadas pelo prisma da “agenda verde”, concentrada na arborização urbana, na preservação de espaços livres e unidades de conservação, vinculadas ao “não tocar”, “não ocupar”, ou seja, estas questões não dialogam com a “agenda marrom”, a do urbanismo que planeja o loteamento, a ocupação, a edificação.71

Figura mais latente deste descolamento, segundo os pesquisadores:

70_{Neste sentido: CASTRO, Ricardo Manuel. Edificação em área de preservação permanente situada em área} urbana. In: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Manual prático da Promotoria de

Justiça do Meio Ambiente. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2005. v. 2, p. 881.

71_{COSTA, Heloisa Soares de Moura; COMPANTE, Ana Lúcia Goyatá; ARAUJO, Rogério P. Zschaber de. A} dimensão ambiental nos Planos Diretores de municípios brasileiros: um olhar panorâmico sobre a experiência recente. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alvez; MONTANDON, Daniel Todtmann. (Orgs.). Os Planos

Diretores Municipais pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital:

[...] é a existência de dispositivos que restringem a moradia de interesse social e a regularização de assentamentos informais em áreas de preservação, nem sempre associados à obrigatoriedade de reassentamento, abrindo brechas para atualização do discurso ambiental como reforço de mecanismos de exclusão socioespacial.72

Portanto, a dimensão da proteção ambiental em áreas urbanas deve ser vista com mais cautela pelo Poder Público e população em geral. Cada vez mais a dimensão ambiental e sua proteção tendem a ocupar mais espaços na legislação urbanística, nas políticas públicas e no modo de vida nas cidades, um exemplo é a inserção sempre que possível da expressão

sustentabilidade na nova legislação, políticas, diretrizes e práticas.

Na gestão metropolitana, o problema da desarticulação pode ser maior. É papel da Organização Regional do Estado de São Paulo, entre outros, disciplinados do artigo 125 da Constituição do Estado, a “utilização racional do território, dos recursos naturais, culturais e a proteção do meio ambiente, mediante o controle da implantação dos empreendimentos públicos e privados na região”. Esta atribuição é repetida na Lei Complementar nº 1.139/2011, que reorganiza a Região Metropolitana da Grande São Paulo e cria o respectivo Conselho de Desenvolvimento. Neste sentido, se há pouca articulação entre as normas gerais de Direito Ambiental nos Planos Diretores Municipais, há também pouca articulação com a matéria de interesse ambiental de interesse regional. Este problema pode ser enfrentado, ao menos, pelos Municípios situados na Área de Proteção e Recuperação de Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings, em vista dos interesses comuns dos Municípios inseridos na Bacia em adequar-se às prescrições da Lei Específica, que será melhor detalhada nos capítulos 2 e 3 deste trabalho.

1.5 A CONSTRUÇÃO DO PARADIGMA DO DESENVOLVIMENTO URBANO