2 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL
2.3 O PAPEL NO ZONEAMENTO E DAS ZEIS NAS POLÍTICAS DE
especial para admitir, com critérios, a regularização fundiária de interesse social em áreas de preservação permanente ocupadas até 31 de dezembro de 2007.
Portanto, os instrumentos disponíveis hoje para a regularização fundiária em APPs são os estudos ambientais, que devem compor os Planos de Regularização Fundiária, outros instrumentos podem e devem ser organizados pelos Municípios como garantia da recuperação de áreas verdes, das ações de educação ambiental e de demais ações sanitárias que poderão, no futuro, e de fato, promover a melhoria ambiental das áreas de preservação permanente, em perímetros urbanos.
2.3 O PAPEL NO ZONEAMENTO E DAS ZEIS NAS POLÍTICAS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL
É importante destacar que o avanço das ações de regularização fundiária não aconteceria caso não existissem as exitosas experiências das zonas especiais de interesse social, ZEIS ou AEIS, como áreas especiais de interesse social. Antes de conceituar as ZEIS,
104A deliberação nº 33/2009 do Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA estabelece diretrizes de licenciamento ambiental dispondo sobre o Convênio de Cooperação Técnica entre municípios (que demonstrem a existência e funcionamento regular de Conselho Municipal de Meio Ambiente que disponham de quadros e profissionais qualificados e multidisciplinares e sistema de monitoramento e fiscalização ambiental) e a CETESB para o licenciamento de atividades cujos impactos sejam locais, dentre os quais a intervenção em APP em área urbana, nos casos previstos pela legislação.
contudo, e estabelecer suas condições, é importante considerar que, tal como seu nome já indica, as ZEIS constituem um gênero do zoneamento.
O zoneamento é um instrumento urbanístico de planejamento do território de um Município. Sua função hoje é disciplinar normas de uso e ocupação do solo no Município. Segundo Hely Lopes Meirelles, o zoneamento urbano “consiste na repartição da cidade e das áreas urbanizáveis segundo sua precípua destinação de uso e ocupação do solo”.105 A
repartição do Município compete inicialmente em dividir o território em zona urbana, zonas urbanizáveis, zonas de expansão urbana e zonas rurais, para depois tratar as zonas de usos, ou zoneamento urbano e neste sentido estabelecer as zonas residenciais, comerciais, industriais e mistas; delimitar locais de utilização específica como mercados, feiras, estacionamentos e outras ocupações permanentes e provisórias, estabelece índices de ocupação, parcelamento do solo, usos admissíveis e circulação.
O zoneamento em geral se caracteriza como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal, ou destinado a fixar as diversas áreas para o exercício das funções urbanas. No que tange ao planejamento, o zoneamento auxilia por consistir num conjunto de regras legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando-os ao princípio da função social. Neste sentido, o zoneamento decorre da faculdade do Poder Público Municipal, segundo artigo 30 da Constituição Federal, intervir na ordem econômica e social da propriedade e consequentemente na cidade, conformando-os à função social, e, portanto, não são indenizáveis os prejuízos individuais que possam advir do zoneamento.
Com a Constituição Federal o zoneamento passou a ter função de instrumento de política de desenvolvimento urbano. Com a edição do Estatuto da Cidade, artigo 4º, III, b, o zoneamento é arrolado como instrumento de planejamento urbano e base para a aplicação dos instrumentos de intervenção previstos na lei. Como objeto do Plano Diretor, o zoneamento conforma a função social da propriedade.
Analisados preceitos básicos sobre o zoneamento, é possível discorrer sobre as zonas especiais de interesse social – ZEIS, seu papel e efeitos frente à regularização fundiária de interesse social.
Isso porque o zoneamento, além de definir interesses econômicos e políticos no estabelecimento de áreas e respectivas condições de uso, também define áreas para o atendimento de necessidades sociais. A criação das ZEIS visa reconhecer como legal esta
forma de atendimento às necessidades de moradia disciplinando a ocupação do solo urbano com normas específicas e por vezes excepcionais106, neste sentido compatibilizar a função social da propriedade com a função social da cidade, dando eficácia, à competência municipal estabelecida nos artigos 30, inciso VIII e parte final do §2º o artigo 182 da Constituição Federal.
Nelson Saule Júnior conceitua ZEIS como
[...] zona urbana específica, que pode conter áreas públicas ou particulares ocupadas por população de baixa renda, onde há interesse público de promover a urbanização ou a regularização urbanística e jurídica, sendo utilizadas para a habitação de interesse social, para salvaguardar o direito à moradia.107
O conceito formulado por Adilson Abreu Dallari é também importante para o entendimento sobre a eficácia deste instituto, para o autor:
As zonas especiais de interesse social são aquelas onde as circunstâncias de fato autorizam ou determinam um tratamento diferenciado, mas simples, menos elitista, dos índices urbanísticos, de maneira a assegurar o direito à moradia, inserido no art. 6º da Constituição Federal pela Emenda Constitucional 26, de 14.2.2000. Não se trata de criar privilégios para os economicamente fracos, nem de lhes conferir menos garantias de salubridade e segurança, mas, sim, de aplicar o direito com razoabilidade, promovendo um contemperamento entre os diversos objetivos e valores constitucionalmente consagrados.108
Portanto, a instituição das ZEIS, definidas pelo Plano Diretor ou definidas por outra lei municipal específica, deve dispor sobre o perímetro da área, critérios para a realização do plano de urbanização, diretrizes de normas para o parcelamento, uso e ocupação do solo, normas específicas para empreendimento e regularização das edificações existentes e os institutos a serem utilizados para a regularização jurídica da área, consequentemente dos lotes regularizados.
Como efeitos de aplicação da ZEIS, os índices urbanísticos – parâmetros da regularização geralmente predefinidos em lei municipal, ou não – serão regulamentados a partir do Plano de Regularização elaborado a partir das características locais de ocupação, garantida a participação da comunidade beneficiada na sua elaboração. Estes efeitos garantem também estoque de produção habitacional de interesse social nas cidades.
106Conforme ALFONSIN, Betânia de Moraes. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Observatório de Políticas Urbanas: IPPUR: Fase, 1997. p. 67. 107A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2004. p. 363.
108Instrumentos da política urbana. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. São Paulo: SBDP; Malheiros, 2010. p. 82.
Há também uma segunda categoria de ZEIS voltadas à produção habitacional de interesse social que visam garantir a permanência da população de baixa renda em locais centrais mais privilegiados e bem servidos da cidade.
A pesquisa “Os planos Diretores Municipais Pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas” informa que uma esmagadora maioria dos planos brasileiros delimita ZEIS, (ou AEIS) em áreas já ocupadas por assentamentos precários de população de baixa renda – favelas, vilas, loteamentos irregulares e informais – visando a regularização fundiária e urbanística. Conclui que o conceito de ZEIS parece ter se disseminado para a reafirmação do direito à moradia regularizada e servida de equipamentos públicos. Porém muitos planos avançaram muito pouco na definição de critérios, normas e prioridades de investimento para as ZEIS, neste sentido, sua eficácia como instrumento indutor do acesso à terra urbanizada parece não estar plenamente definida. Portanto, no tocante à política habitacional, a pesquisa dos planos diretores conclui que a definição de ZEIS, associada a ações de regularização urbanística e fundiária em áreas ocupadas por população de baixa renda, configura-se no instrumento de maior expressão entre o conjunto de dispositivos associados à questão da moradia.109
Com o advento da Lei federal nº 11.977/2009, uma reflexão vem à tona. Entende-se a partir da lei que o Município está legitimado a promover a regularização fundiária de interesse social e admitir índices específicos no Plano de Regularização de Interesse Social sem que a área regularizanda esteja demarcada como ZEIS. Esta prerrogativa dispensa a regularização do crivo do legislativo. É salutar do ponto de vista da celeridade de regularização. Contudo, entende-se que toda área de interesse social passível de regularização fundiária deveria ser demarcada como ZEIS aumentando, desta forma, o estoque de áreas com estas características sociais impedindo que a sua requalificação e valorização mobiliária não seja a causa da retirada de moradores tradicionais, em vista de eventual mudança de uso.
109CARDOSO, Adauto Lucio; SILVEIRA, Maria Cristina Bley da. Plano Diretor e a política de habitação. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves; Montandon, Daniel Todtmann. Os Planos Diretores Municipais pós-
Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Cidades: