O controlo de entrada de estrangeiros em Portugal é feito em três fases (que em regra são) sequenciais e funcionam como “filtros sucessivos de imigração” 18 : (a) emissão de vistos no

O REGIME JURÍDICO DA IMIGRAÇÃO: A ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO NACIONAL

3. O controlo de entrada de estrangeiros em Portugal é feito em três fases (que em regra são) sequenciais e funcionam como “filtros sucessivos de imigração” 18 : (a) emissão de vistos no

exterior, em embaixadas portuguesas, postos consulares permanentes e secções consulares; (b) controlo de identidade nos momentos do check-in e do embarque por parte dos transportadores marítimos e aéreos; e (c) controlo das fronteiras nos postos fronteiriços. 4. A primeira fase é a da (a) emissão de vistos. Existem cinco tipos de vistos, de acordo com o objectivo pretendido:

(i) Vistos de escala aeroportuária19_{– que permitem a entrada dos seus titulares na zona}

internacional do aeroporto de um Estado que seja parte na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen20_{para prosseguirem viagem para outro Estado com o mesmo título}

de transporte;

(ii) Vistos de curta duração21_{– que permitem a entrada no território português dos seus}

titulares, para fins que, embora sejam aceites pelas autoridades portuguesas, não justificam a concessão de outro tipo de visto;

(iii) Vistos de estada temporária22_{– que permitem a entrada dos seus titulares para o}

território português com o objectivo de: aí receber tratamento médico ou acompanhar um familiar sujeito a esse tratamento; transferir cidadãos para prestação de serviços ou para realização de formação profissional; realizar um trabalho profissional cuja duração não exceda um período de seis meses; realizar um trabalho de investigação científica, uma actividade docente ou uma actividade altamente qualificada por um período de até um ano; exercer uma actividade desportiva amadora; ou permanecer em território português por períodos superiores a três meses em certos casos excepcionais e devidamente justificados; e

(iv) Vistos de residência23_{– que permitem aos seus titulares permanecer no território}

português por quatro meses, a fim de solicitar uma autorização de residência para24_:

18_{Cfr. D.} _M

OYA, Administration without frontiers? European migration law and Spanish practice, European Review of Public Law, 21:1, 2009, p. 547.

19_{Cfr. artigo 49.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho e artigo 16.º, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007,} de 5 de Novembro.

20_{Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985, assinada em Schengen em} 19 de Junho de 1990, aprovada para adesão pela Resolução da Assembleia da República n.º 35/93 e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 55/93.

21_{Cfr. artigo 51.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho e artigo 17.º, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007,} de 5 de Novembro.

22_{Cfr. artigos 54.º a 57.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho e artigos 18.º a 23.º, do Decreto} Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novembro.

23_{Cfr. artigos 58.º a 65.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho e artigos 24.º e 30.º a 34.º, do Decreto} Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novembro. Sobre eles, cfr. C.AMADO GOMES / A. COSTA LEÃO, A

condição de imigrante, pp. 66-68.

O CONTENCIOSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO RELATIVO A CIDADÃOS ESTRANGEIROS E AO REGIME DA ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DO TERRITÓRIO PORTUGUÊS, BEM COMO DO ESTATUTO DE RESIDENTE DE LONGA DURAÇÃO - 2.ª edição atualizada

O regime jurídico da imigração: a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional

exercício de uma actividade profissional dependente25_{; exercício de uma actividade}

profissional independente ou como imigrante empreendedor; exercício de uma actividade de investigação ou altamente qualificada; exercício de uma actividade profissional altamente qualificada por trabalhador subordinado; estudo, intercâmbio de estudante, estágio profissional ou voluntariado; mobilidade de estudantes do ensino superior; ou para efeitos de reagrupamento familiar;

(v) Vistos especiais26_{– que são atribuídos por “razões humanitárias” ou de “interesse}

nacional”, reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área da administração interna, a cidadãos estrangeiros que não reúnam os requisitos legais exigíveis para entrada e permanência no território nacional.

Os quatro primeiros tipos de vistos – (i) a (iv) – podem ser concedidos no estrangeiro, isto é, nas embaixadas portuguesas, nos postos consulares permanentes e nas secções consulares. Os vistos de curta duração (ii), por seu turno, também podem ser emitidos nos postos de fronteira sujeitos a controlo, se cumpridos determinados requisitos específicos, ainda que com validade limitada. Por seu turno, os vistos especiais (v) só podem ser atribuídos em postos de fronteira27_.

Em termos de âmbito da respectiva validade territorial, enquanto os dois primeiros tipos de vistos – (i) e (ii) – podem ser válidos para um ou mais Estados signatários da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, os três últimos – (iii) a (v) – são válidos apenas em território português28_.

24_{Estes são apenas exemplos, não constituindo os únicos fins que são permitidos pelos vistos de} residência, tal como bem notam J. PEREIRA / J. CÂNDIDO DE PINHO, Direito de estrangeiros. Entrada,

permanência, saída e afastamento. Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, e legislação complementar. Anotações comentários e jurisprudência, Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 219. Em sentido diverso,

cfr. J. DE MELO ALEXANDRINO, A nova lei, p. 16.

25_{A concessão de vistos para este efeito depende da existência de oportunidades de emprego não} aproveitadas pelos portugueses ou por trabalhadores que sejam nacionais de Estados-membros da União Europeia, do Espaço Económico Europeu, de Estados terceiros com os quais a União Europeia tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas ou que sejam nacionais de Estados terceiros que residam legalmente em Portugal. Para atingir este objectivo, o Conselho de Ministros aprova anualmente um contingente global que indica a disponibilidade de ofertas de emprego. Os candidatos devem ter: (i) um contrato de trabalho ou uma promessa de contrato de trabalho ou (ii) habilitações, competências ou qualificações reconhecidas e adequadas para o exercício de uma das actividades descritas no corpo do texto e relativamente às quais o empregador mostre um interesse individual específico – cfr. artigo 59.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, e os artigos 26.º a 29.º, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de Novembro. Sobre esta questão, cfr. J.PEREIRA /J.CÂNDIDO DE PINHO,

Direito de estrangeiros, pp. 221-226. O último contingente global foi aprovado pela Resolução do

Conselho de Ministros n.º 28/2008, de 15 de Fevereiro; no entanto, foi apenas válida até 31 de Dezembro de 2008, de acordo com o seu n.º 1.

26_{Cfr. artigo 68.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, e artigo 42.º, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007,} de 5 de Novembro.

27_{Cfr. artigos 45.º e 66.º a 69.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho.}

28_{Cfr. artigos 46.º, 67.º, n.º 3, e 68.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho.}

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A lei exige o cumprimento de um conjunto de requisitos gerais e também de requisitos adicionais que são específicos para cada tipo de visto. Os requisitos gerais positivos são os seguintes:

(1) Não ter sido sujeito a uma medida de afastamento do país e encontrar-se no período subsequente de interdição de entrada em território nacional;

(2) Não estar indicado para efeitos de não admissão no Sistema de Informação Schengen; (3) Não estar indicado para efeitos de não admissão no Sistema Integrado de Informações do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF);

(4) Dispôr de meios de subsistência, definidos por Portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e da solidariedade e segurança social29_;

(5) Dispôr de um documento de viagem válido; (6) Dispôr de um seguro de viagem.

À primeira vista, não existiria qualquer margem de livre decisão, não só porque a norma não atribuiria qualquer discricionariedade, mas também porque nenhum dos termos empregues corresponderia a um verdadeiro conceito indeterminado30_{. Não é, contudo, assim. A um}

tempo, a norma em questão determina que “só podem ser concedidos vistos […] que preencham as seguintes condições”; a utilização do advérbio “só” evidencia tratar-se de uma condição necessária, mas não suficiente, a que deverá acrescer a vontade da administração, aproximando-a assim de um caso de discricionariedade optativa. A outro tempo, aos requisitos gerais positivos acima elencados acresce um requisito geral negativo, de acordo com a qual “pode ser recusada a emissão de visto a pessoas que constituam perigo ou uma ameaça para a ordem pública, a segurança ou a defesa nacional ou a saúde pública”31_{. Ora, os conceitos}

utilizados são conceitos-tipo, correspondentes a situações de incerteza de avaliação e de apreciação valorativa da situação concreta que implicam uma opção, através de um juízo de

29_{Estas encontram-se definidas na Portaria n.º 1563/2007, de 11 de Dezembro, e na Portaria n.º} 760/2009, de 16 de Julho. Sempre que a Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, estabelece requisitos relacionados com meios de subsistência, estas Portarias são aplicáveis.

30_{Só haveria duas excepções: (i) os vistos de permanência temporária para “casos excepcionais e} devidamente justificados” que requerem uma estadia em território português, por períodos superiores a três meses – cfr. artigo 54.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho; e (ii) os vistos especiais concedidos nos postos fronteiriços para “razões de interesse humanitário ou nacionais, determinadas pelo Ministro da Administração Interna” – cfr. artigo 68.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho.

31_{Cfr. artigo 52.º, n.º 4, da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho. Note-se que este requisito tem vindo a ser} alargado. De facto, a redacção transcrita é a que decorre da versão aprovada pela Lei n.º 56/2015, de 23 de Junho. Na versão originária da lei, podia ler-se: “Pode ser recusada a emissão de visto a pessoas que constituam uma ameaça grave para a ordem pública, segurança pública ou saúde pública”. A nova redacção: (i) dispensou o adjectivo “grave” para qualificar a ameaça, (ii) previu situações de mero “perigo” a par da ameaça e (iii) aditou a “segurança nacional” aos bens protegidos. Todas estas alterações, como é bom de ver, aumentam o grau de margem de livre apreciação da administração.

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prognose, por uma de várias hipóteses causais de desenvolvimento futuro32_{; correspondem,}

assim, à atribuição de uma margem de livre apreciação. Não parece possível, nestes termos, falar num direito a que o visto seja concedido33_{. Os requerentes têm sempre, em todo o caso,}

uma pretensão a uma decisão discricionária isenta de vícios34_.

Seja como for, o visto só permite ao seu titular chegar a um posto fronteiriço e requerer a entrada no país, não concedendo nenhum direito a entrar no país35_{: o visto é uma mera}

presunção de cumprimento das condições para ser admitido no território do Estado36_.

Os vistos podem perder sua validade por três razões: por caducidade (designadamente, por ter expirado o prazo de validade37_{), por anulação ou por cancelamento. Quanto à distinção entre}

as duas últimas categorias, um visto é anulado por razões que ocorreram antes ou simultaneamente à sua emissão, sendo cancelado por razões que ocorram depois da sua concessão38_.

5. A segunda fase do controlo da entrada de estrangeiros em Portugal é (b) o controlo de

No documento O contencioso de direito administrativo relativo a cidados estrangeiros e ao regime da entrada, permanncia, sada e afastamento do territrio portugus, bem como do estatuto de residente de longa durao (páginas 83-86)