Princípios constitucionais referentes ao tratamento de estrangeiros

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2. Princípios constitucionais referentes ao tratamento de estrangeiros

Apesar do reconhecimento de vários estatutos especiais, vários princípios constitucionais garantem o reconhecimento de direitos fundamentais a todos estrangeiros em geral. Tais princípios atuam em complementaridade uns dos outros e consistem nos seguintes: o princípio da dignidade da pessoa humana, o princípio da universalidade, o princípio da igualdade, e finalmente o princípio da equiparação.

Em primeiro lugar, ao basear a República na dignidade da pessoa humana no artigo 1.º, a Constituição demonstra entender a mesma como sendo superior à organização política, bem como fim da atividade da mesma9_{. A proteção da dignidade a que Constituição se vinculou é,}

pois, um valor supraconstitucional em que se fundamentam todos os direitos fundamentais e que por isso está para além da cidadania portuguesa. Por outro lado, a Constituição consagra assim um reconhecimento universal, permanente e mínimo, de direitos inerentes a essa dignidade, os quais nunca podem ser negados a nenhum ser humano.

Seguidamente, o princípio da universalidade, plasmado no artigo 12.º, estipula que «todos os cidadãos gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição». Note- se que, apesar de a Constituição usar o termo "cidadão" nesta norma, a doutrina tem entendido que o uso dessa expressão não pode ser interpretado como significando que o referido direito é apenas constitucionalmente reconhecido aos cidadãos nacionais10_{. O}

princípio também vale para os estrangeiros em Portugal quanto aos direitos e deveres não reservados pela Constituição e pela lei aos portugueses. Neste seguimento, importa sublinhar que o Tribunal Constitucional já teve, por diversas vezes, oportunidade de sublinhar a universalidade do direito à segurança social "reconhecido a “todos” no artigo 63º da Constituição". Assim, no Acórdão n.º 72/2002 concluiu pela inconstitucionalidade da norma ordinária que distinguia entre nacionais e estrangeiros para efeitos de constituição e manutenção da situação jurídica de aposentação

O princípio da universalidade é incindível do da igualdade. Como refere Vieira de Andrade «(a) universalidade típica dos direitos fundamentais apenas vale enquanto expressão da sua qualificação axiológica como direitos de igualdade, de modo que não pode pretender-se basear na universalidade outras exigências normativas para além daquelas que podem ser feitas ao legislador em função do respeito devido ao princípio da igualdade de tratamento»11_.

Todavia, enquanto o princípio da universalidade diz respeito à titularidade ou ao conjunto de destinatários dos direitos, o princípio da igualdade, plasmado no artigo 13.º, reporta-se ao

9_J.J._G_OMES_C_ANOTILHO_&_V_ITAL_M_OREIRA_{, op. cit., p. 198. No mesmo sentido, J}_ORGE_R_EIS_N_OVAIS_{, Os Princípios}

Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, p. 52.

10_J.J._G_OMES_C_ANOTILHO_{, op. cit., p. 416, J}_ORGE_P_{EREIRA DA}_S_ILVA_{, op. cit., p. 264, A}_NA_R_ITA_G_IL_{, op. cit., p. 247.} 11_V

IEIRA DE ANDRADE, “Anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 509/02”, in Jurisprudência

Constitucional, n.º 1, Jan/Mar, 2004, p. 26.

O CONTENCIOSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO RELATIVO A CIDADÃOS ESTRANGEIROS E AO REGIME DA ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DO TERRITÓRIO PORTUGUÊS, BEM COMO DO ESTATUTO DE RESIDENTE DE LONGA DURAÇÃO - 2.ª edição atualizada

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conteúdo dos mesmos – determinando que, em princípio, esse conteúdo deve ser o mesmo para todos os destinatários12_.

O n.º 2 do artigo 13.º proíbe discriminações em função de variados critérios. Embora a cidadania, em si, não seja prevista como tal, isso não significa que o legislador possa estabelecer livremente diferenciações de tratamento entre os cidadãos portugueses e estrangeiros, já que a enumeração do artigo 13.º não é taxativa, fundando-se os critérios expressamente referidos em razões históricas13_.

Para além da cláusula geral do artigo 13.º, a Constituição consagra alguns princípios especiais de igualdade que dizem respeito, precisamente, ao acesso de estrangeiros a determinados direitos sociais. Veja-se em particular o artigo 59.º, n.º 1 que garante um conjunto de direitos a todos os trabalhadores, referindo expressamente que esses direitos devem ser reconhecidos sem distinção de cidadania.

A norma constitucional central em matéria de reconhecimento de direitos a estrangeiros consiste no artigo 15.º, que consagra o princípio da equiparação de direitos e deveres entre cidadãos nacionais e estrangeiros. De acordo com o preceito, "os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres dos cidadãos portugueses". A norma sofreu algumas alterações com as revisões constitucionais, com o objetivo, em particular, de respeitar os compromissos derivados de convenções internacionais de que Portugal é parte, bem como os derivados da União Europeia14_{. As}

revisões foram no sentido de alargar os tratamentos privilegiados conferidos a essas categorias de estrangeiros. Afirma-se, assim, por via deste princípio, uma específica dimensão de igualdade entre nacionais e estrangeiros, estabelecendo-se como regra o princípio do tratamento nacional. Nas palavras de ANABELA COSTA LEÃO, este princípio «traduz a superação de uma visão exclusiva ou primordialmente estadual, que liga os direitos ao Estado e à qualidade de cidadãos, em benefício de uma leitura universalista, que liga os direitos ao conceito de pessoa, e os radica na dignidade da pessoa humana»15_.

O Tribunal Constitucional tem afirmado que o princípio da equiparação representa uma concretização do princípio da igualdade, consignando «o módulo constitucional específico da igualdade de direitos entre os cidadãos portugueses e os demais»16_{. Afirma também que o}

mesmo constitui um corolário da vocação universalista da Constituição, traduzindo uma manifestação concreta do valor da dignidade da pessoa humana. Referiu, assim, que a «perspectiva universalista desconhecida dos textos constitucionais anteriores, aliada ao

12_J_ORGE_M_IRANDA_{& R}_UI_M_EDEIROS_{, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1ª Edição, Coimbra} Editora, 2005, Tomo I, p. 208. Os autores referem que o princípio da universalidade se apresenta essencialmente como quantitativo, e o da igualdade como qualitativo,JORGE PEREIRA DA SILVA, op. cit., p. 30, J.J.GOMES CANOTILHO &VITAL MOREIRA, op. cit., Vol. I, p. 338.

13_J_ORGE_P_{EREIRA DA}_S_ILVA_{, op. cit., p. 30, J.J.}_G_OMES_C_ANOTILHO_&_V_ITAL_M_OREIRA_{, op. cit., Vol. I, p. 340, J}_ORGE MIRANDA & RUI MEDEIROS, op. cit., Tomo I, p. 230.

14_M_ARIA_J_OSÉ_R_{ANGEL DE}_M_ESQUITA_,_{op. cit.,}_{p. 93.}

15_A_NABELA_C_OSTA_L_EÃO_{, “Ac. TC n.º 232/04 (expulsão de estrangeiros com filhos menores a cargo)”,}

Jurisprudência Constitucional, n.º3, 2004, p. 25 e ss, p. 38.

16_{Ac. n.º 96/2013.}

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princípio geral da equiparação (…) não faz depender da cidadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais».

O princípio da equiparação tem um sentido de cláusula geral. Isso implica que o mesmo se aplique a todos os direitos constitucionalmente previstos, desde que não sejam previstas expressamente exclusões17_{. Independentemente da classificação do direito, «na dúvida sobre}

a atribuição ou titularidade do direito fundamental, o intérprete deve presumir que o direito foi constitucionalmente atribuído a todos os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal»18_{. Assim o princípio da equiparação é reconhecido como princípio geral}

imperativo específico em matéria de estatuto dos estrangeiros. Afirma-se, entre outros, no Acórdão n.º 345/02: “Colhe-se, na verdade, do substrato universalista inerente ao texto constitucional e ao princípio da equiparação, seu corolário, que os estrangeiros e apátridas gozam dos mesmos direitos consignados no texto constitucional aos cidadãos nacionais”. A equiparação é feita em termos amplos e não se limita aos direitos fundamentais que tenham ligação incindível com a dignidade da pessoa humana. A doutrina e a jurisprudência reconhecem que o princípio da equiparação abrange tanto os direitos e deveres fundamentais consagrados na CRP (quer direitos, liberdades e garantias, quer direitos económicos, sociais e culturais), como os demais direitos legais, de fonte infraconstitucional19_{. Ele vale assim para}

todos os direitos fundamentais − incluindo, por isso, os direitos sociais, e, dentre estes, os direitos de prestação20_.

Importa ainda realçar que a equiparação constitucionalmente consagrada não diz respeito apenas aos direitos, mas também aos deveres, em particular ao dever de pagar impostos e de efetuar contribuições para a segurança social21_{. Para além disso, abrange os direitos legais,}

«muito embora possam não ser tidos como direitos fundamentais», como declarou o Tribunal Constitucional22_{, desenhando assim um âmbito alargado ao princípio da equiparação}23_.

No que toca ao âmbito subjetivo do princípio da equiparação, refere o artigo 15.º que o mesmo se aplica aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal. Basta verificar-se uma destas circunstâncias para que o estrangeiro beneficie, à partida, de todos os direitos abrangidos pelo referido princípio. Esse mesmo entendimento foi confirmado pelo Tribunal Constitucional, que já teve, por diversas vezes, a oportunidade de sublinhar que "gozam os estrangeiros que por qualquer razão se encontrem em Portugal, mesmo que aqui não residam, dos direitos e deveres inerentes aos cidadãos portugueses, como resulta do n.º 1 do art. 15.º da 17_{Ac. n.º 962/96.}

18_J

OSÉ DE MELO ALEXANDRINO,“A Nova Lei de Entrada, Permanência, Saída e Afastamento de Estrangeiros”,

Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. XLIX, n.º 1 e 2, 2008, p. 96.

19_{V., neste sentido, M}_ARIA_J_OSÉ_R_ANGEL_M_ESQUITA_{, op. cit., p. 127. Isso mesmo é sustentado nos Acórdãos} do Tribunal Constitucional nºs. 423/2001 e 72/2002.

20_C_ARLOS_P_{AMPLONA DE}_O_LIVEIRA_{, op. cit., p. 5. Distingue-se, assim, da proteção conferida pela Constituição} de 1933, que se limitava aos direitos que não constituíssem “encargo para o Estado”.

21_J_ORGE_P_{EREIRA DA}_S_ILVA_{, op. cit., p. 46.} 22_{Acórdão n.º 423/2001, Ac. n.º 96/2013.}

23_{Assim, A}_NA_L_UÍSA_P_INTO_{& M}_ARIANA_C_ANOTILHO_{, “O tratamento dos estrangeiros e das minorias na} jurisprudência constitucional portuguesa”, AA.VV., Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel

Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, p. 246.

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Constituição"24_{. Ainda assim, num caso decidido no ano de 2000, o TC aplicou o princípio da}

equiparação a estrangeiros que não se encontravam nem residiam em Portugal, mas que possuíam um mínimo de conexão com o território. Tratou-se do Acórdão n.º 365/2000, referente à concessão de apoio judiciário ao cidadão de nacionalidade angolana que, alegando ter perdido a nacionalidade portuguesa com o processo de descolonização, pretendia efetivar jurisdicionalmente em Portugal o direito à aposentação com o fundamento de ter sido funcionário da antiga administração pública ultramarina. O TC considerou que a qualidade de antigo cidadão nacional materializava uma conexão suficiente com a ordem jurídico- constitucional portuguesa para que se lhe fosse aplicável o princípio da equiparação.

Por fim, importa sublinhar que o artigo 15.º não estabelece qualquer referência à necessidade de legalidade da presença ou residência do estrangeiro no país. A doutrina encontra-se, porém, dividida no que respeita à aplicabilidade desse princípio em relação aos estrangeiros em situação de irregularidade administrativa. JORGE PEREIRA DA SILVA considera que «qua tale, o princípio da equiparação só vale para os estrangeiros e apátridas que se encontram ou residam legalmente em Portugal»25_{. Os demais estrangeiros beneficiariam dos direitos decorrentes da}

salvaguarda da dignidade da pessoa humana, entre os quais se contam os elencados no n.º 6 do art. 19.º e, em segundo lugar, os que derivariam do standard mínimo de proteção internacional. Não obstante, essa posição não é maioritária na doutrina, que entende que a menção constitucional a "residência" ou "presença" no território deve ser entendida como residência / presença de facto26_.

Da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre esta problemática decorre que, com exceção dos direitos imprescindíveis para a dignidade da pessoa humana, os demais direitos não se aplicam plenamente aos cidadãos estrangeiros com estatuto irregular. Num aresto sobre acesso a prestações em matéria de invalidez o TC afirmou o seguinte: «apesar de o art. 15.º, n.º1, da Constituição se reportar aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal, o princípio da equiparação não pode, aqui, operar, de pleno, relativamente aos que apenas se encontrem em Portugal. O modo próprio de resolver a situação dessas pessoas será através de acordos internacionais (…) porque se trata de direitos sociais a prestações em que não se pode pretender que o princípio da equiparação opere sempre automática e integralmente»27_{. Mais recentemente, o TC afirmou que «o princípio da equiparação vale para}

todos os estrangeiros, e não apenas para aqueles que se encontrem em situação regular dentro do território nacional, pelo menos no que respeita a um conjunto nuclear de direitos 24_{Ac. n.º 407/95.}

25_J

ORGE PEREIRA DA SILVA, “Artigo 15.º − Princípio da Equiparação”, in Jorge Miranda, & Rui Medeiros,

Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, 2ª Edição, Coimbra Editora, p. 266.

26_{Assim, J}_OSE_L_EITÃO_{, & L}_UIS_N_{UNES DE}_A_LMEIDA_, _{“Les Droits et Libertés des Étrangers en Situation} Irrégulière − Portugal”, Annuaire International de Justice Constitutionnelle, Presses Universitaires d‘Aix- Marseille, Economica, 1998, p. 299, MÁRIO TORRES, “Os Direitos dos Imigrantes na Legislação Portuguesa”, A Política Europeia de Imigração, Actas do Seminário de Lisboa de 9 de Outubro de 2001, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2002, p. 58, CARLOTA PIZARRO DE ALMEIDA, “Exclusões Formais, Exclusões Materiais – o Lugar do Outro ; Discriminação contra Imigrantes”, Revista

da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol.XLV, ns.º 1 e 2, 2004, p. 42, GONÇALO SARAIVA MATIAS, Migrações e Cidadania, Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2014, p. 34, ANA RITA GIL, op. cit., p. 262 e ss.

27_{Ac. n.º 423/2001.}

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(universais) de fonte constitucional ou internacional». Tal afirmação foi feita no contexto do Acórdão n.º 296/2015, onde se conclui que «enquanto excepção ao princípio da equiparação, a exigência de residência legal no País ou, por maioria de razão, de períodos mínimos de residência legal, nem sempre será admissível, devendo a sua conformidade constitucional ser apreciada em função dos direitos concretos em causa e do alcance restritivo dos especiais requisitos fixados para a sua concessão, à luz de outros princípios constitucionais eventualmente mobilizáveis».

No âmbito dos princípios gerais na matéria, importa ainda referir o princípio da leitura dos direitos fundamentais à luz dos instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos, que recebe acolhimento no artigo 16.º. Tal princípio tem sido interpretado como comportando a necessidade de se ter em consideração os desenvolvimentos alcançados pela densificação dos direitos previstos em Tratados internacionais, onde a pedra de toque é o princípio da universalidade28_{. Assim, se o direito é reconhecido de forma universal por estes}

instrumentos, assim deverá ser interpretado o direito fundamental correspondente. Neste contexto merece especial menção a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, a qual configura, no artigo 34.º, n.º 2, os direitos fundamentais sociais como direitos cuja titularidade não é exclusiva dos cidadãos nacionais de Estados-Membros da UE, mas sim de “todas as pessoas que residam e se desloquem legalmente no interior da União”. Estas “têm direito às prestações de segurança social e às regalias sociais nos termos do direito da União e das legislações e práticas nacionais”.

No documento O contencioso de direito administrativo relativo a cidados estrangeiros e ao regime da entrada, permanncia, sada e afastamento do territrio portugus, bem como do estatuto de residente de longa durao (páginas 59-63)