A CRISE DA SEGURIDADE SOCIAL

O capitalismo contemporâneo passa por profundas transformações sociais, que se manifestam no mundo do trabalho. Essas transformações têm início com a desaceleração do crescimento econômico que havia ocorrido no período entre 1950 e 1970. Após três décadas excepcionais, em que o capitalismo se expandiu em ritmo acelerado e com pleno emprego nos países desenvolvidos, a economia passa a apresentar taxas de crescimento medíocres e taxas de desemprego extremamente elevadas. É nesse cenário que se impôs o neoliberalismo.

O Estado Social começa a ser questionado a partir da metade dos anos 1970 e, principalmente, nos anos 1980. A economia capitalista, que segue sua própria lógica, não pôde corresponder a todas essas premissas exigentes do Estado Social. “Os mercados são surdos para as informações cuja linguagem não seja a dos preços.” (HABERMAS, 2001). É nesse contexto que as ideias neoliberais se tornaram predominantes e começaram a tentar corroer a estrutura do Estado Social (figura 1).

Figura 1: Seguridade Social e regimes de crescimento fordistas e pós-fordistas

Fonte: Boyer (2000) apud Bruno (2007, p. 110)

Nota: NTIC = novas tecnologias da informação e da comunicação

O esquema apresentado por Bruno (2007), baseado em Robert Boyer, compara a organização econômica fordista e pós-fordista e a maneira como a Seguridade Social se estabelece mediante essa organização. O esquema é auto-conclusivo. No período de predominância do regime de acumulação fordista, os sistemas de Seguridade Social foram montados e aplicados nos países da OCDE e em alguns outros países do mundo, baseados na busca do pleno emprego e na universalização dos mecanismos de Proteção Social públicos. Porém, atualmente, na dominância do processo de acumulação pós-fordista, ocorre o

enfraquecimento da Seguridade Social decorrente da intensificação dos processos de desestabilização das relações de trabalho, que provoca a desestruturação da Proteção Social pública e a implementação de uma lógica de privatização dos serviços sociais em um ambiente de financeirização mundial.

O Estado Social buscou assumir uma figura institucional segundo a qual uma sociedade justa, composta democraticamente, pode atuar reflexivamente sobre si de modo amplo. Hoje, esse processo é posto em questão pela ideia de mundialização, associado a retomada do discurso liberal, com todas as suas nuances sociais, políticas e, principalmente, econômicas. O Estado Social expandiu-se em diversos países até os anos 1980. Mas, desde então, em todos os países da OCDE houve diminuição do valor dos benefícios e dos reembolsos, ao mesmo tempo em que foi dificultado o acesso aos direitos concedidos pela Segurança Social e aumentou a pressão sobre os desempregados (HABERMAS, 2001).

Essa tendência se acentua a partir da segunda metade da década de 1980, principalmente depois dos acontecimentos geopolíticos ocorridos entre os anos 1989 e 1991, relacionados ao quase desaparecimento do sistema socialista, (queda do muro de Berlim, reunificação da Alemanha e fragmentação da ex-URSS). Assim sendo, o mundo viu reflorescer com grande força a visão sócio-econômica liberal, agora denominada de neoliberalismo.

Os neoliberais passam a ver o Estado Social como um empecilho às dinâmicas do livre mercado. Segundo Habermas, a deterioração social é um efeito da política neoliberal e das transformações estruturais por ela promovida.

Os novos paradigmas da economia mundial, nascidos a partir dos anos 1980, em meio a diversas crises políticas e econômicas, marcam o ponto de partida da ascensão da nova direita como força político-ideológica. Para Laurell (1995), o discurso oportunista dos neoliberais propõe uma explicação para a redução do ritmo de crescimento econômico e oferece uma proposta para sair dela. Sua explicação parte do postulado de que o mercado é o melhor mecanismo regulador dos recursos econômicos e da satisfação das necessidades dos indivíduos, onde se conclui que todos os processos que apresentam obstáculos, controlam ou suprimem o livre jogo das forças de mercado terão efeitos negativos sobre a economia, o bem-estar e a liberdade dos indivíduos.

Esses processos, então negativos, derivariam do intervencionismo estatal, expresso na política econômica keynesiana e nas instituições de bem-estar. O intervencionismo teria aumentado como resultado da democracia representativa eleitoral e pelo peso das corporações, principalmente os sindicatos. Segundo a nova direita, isso demandou interesses

impossíveis de serem cumpridos, e tendiam a incrementar a intervenção estatal e a restringir o livre mercado e a iniciativa individual.

O pensamento neoliberal sustenta ainda que o intervencionismo estatal é antieconômico e antiprodutivo, não só por provocar a crise fiscal do Estado e a revolta dos contribuintes, mas sobretudo porque desestimula o capital a investir e os trabalhadores a trabalhar. Além disso, esse intervencionismo seria ineficaz por que tende ao monopólio econômico estatal sob a tutela de interesses particulares de grupos organizados, em vez de responder às demandas dos consumidores espalhados pelo mercado. Também seria ineficiente por não conseguir eliminar a pobreza, mas piorá-la, tornando os pobres dependentes do paternalismo estatal.

Para os neoliberais, a solução seria a reconstituição do mercado, a competição e o individualismo, eliminando a intervenção do Estado tanto na economia como nas funções de planejamento, através da privatização, da desregulamentação das atividades econômicas e da redução das funções relacionadas ao bem-estar social.

Entretanto, apesar de todo esse antiestatismo, os neoliberais querem um Estado que seja capaz de garantir um marco legal adequado para se criarem as condições propícias à expansão do mercado. Ou seja, desejam um Estado que esteja de acordo com seus interesses particulares.

No campo específico do bem-estar social, os neoliberais sustentam que ele pertence ao âmbito privado e que o Estado só deve intervir para garantir um mínimo para aliviar a pobreza e produzir serviços que a iniciativa privada não pode ou não quer produzir. Rechaça o conceito dos direitos sociais e a obrigação da sociedade de garanti-los via a ação estatal. O neoliberalismo opõe-se radicalmente à universalidade, igualdade e gratuidade dos serviços sociais.

De fato, para Friedman e seus seguidores, é o próprio Estado de bem-estar social – o sistema de políticas sociais – o responsável por muitos ou quase todos os males que nos afligem e que têm que ver com a crise econômica e o papel do Estado. Com efeito, para estes liberais o financiamento do gasto público em programas sociais trouxe as seguintes perversões: a ampliação do déficit público, a inflação, a redução da poupança privada, o desestímulo ao trabalho e à concorrência, com a conseguinte diminuição da produtividade, e até mesmo a destruição da família, o desestímulo aos estudos, a formação de “gangues” e a criminalização da sociedade. Portanto, além da ortodoxia em matéria de política econômica (com a devida contenção do crédito, a retomada do equilíbrio orçamentário, a diminuição dos tributos e das regulamentações sobre as empresas), a proposta liberal significa o corte no gasto social e a desativação dos programas sociais públicos (DRAIBE, 1993, p. 90).

As estratégias concretas idealizadas pelos governos neoliberais para reduzir a ação estatal no terreno do bem-estar social são: a privatização do financiamento e da produção dos serviços; os cortes dos gastos sociais; a eliminação dos programas e a redução dos benefícios; a canalização dos gastos para os grupos carentes; e a descentralização em nível local (LAURELL,1995).

A crítica neoliberal ao Estado de Bem-Estar Social é centrada em oposição àqueles elementos da política social que implicam desmercantilização, solidariedade social e coletivismo. Essa crítica condena os direitos sociais, o universalismo, a dissociação entre benefícios e contribuição trabalhista, além da administração e produção pública de serviços. Ou seja, os neoliberais criticam os elementos que caracterizam, sobretudo, o Estado de Bem- Estar Social democrata (LAURELL, 1995).

Segundo Laurell, o projeto neoliberal tenta impor um novo padrão de acumulação, uma nova etapa de expansão capitalista, um novo ciclo de concentração de capital. Esse projeto traz consigo o enfraquecimento das classes trabalhadoras e, com isso, das suas reivindicações. Acrescenta-se aí, o objetivo econômico de destruir as instituições públicas, para estender os investimentos privados a todas as atividades econômicas rentáveis. A desconstrução do Estado Social é a conseqüência imediata de uma política econômica voltada para a oferta, que visa a desregulamentação dos mercados, a redução das subvenções e a melhoria das condições de investimentos, o que inclui uma política monetária e fiscal antiinflacionária, bem como a diminuição de impostos diretos, a privatização de empresas estatais e procedimentos semelhantes.

Entretanto, o resultado de tais políticas é desastroso. São indubitáveis os indicadores de aumento da pobreza e da insegurança social devido ao crescimento das disparidades salariais, e também inegáveis as tendências de desintegração social (HABERMAS, 2001).

Para os neoliberais, no âmbito de uma economia mundializada, os Estados nacionais só podem melhorar suas posições mediante a limitação da ação estatal. Segundo Habermas, a mundialização da economia destrói uma constelação histórica que havia provisoriamente permitido o compromisso do Estado Social. Dessa forma, a combinação bem sucedida do Estado Administrativo, Fiscal, Nacional e Social, está ameaçada na medida em que o processo de mundialização foge às intervenções de um Estado Regulador. Habermas aponta que na visão neoliberal a palavra de ordem hoje é “estado enxuto” e dentro da lógica econômica vigente, o capital “grita em coro” pela redução dos tributos, alegando que apenas um mercado competitivo sobrevive à batalha econômica global. Nesse contexto, em nome da mundialização econômica, setores pressionam pela redução dos impostos, o que provoca uma

regressão dos investimentos sociais e um aumento do rigor no que tange às condições de acesso ao sistema de Segurança Social. Sob a pressão de mercados mundializados, os governos nacionais perdem cada vez mais a capacidade de influenciar no circuito econômico mais amplo.

Muitas mudanças estão em curso dentro do Estado Social. Embora não tenha sido totalmente desmantelado, há sinais de que está sendo reestruturado. Cortes têm ocorrido em diversos programas, os quais fazem parte da história de muitos países. As implicações sociais negativas desse processo são agravadas pelos efeitos da política econômica sobre o emprego, os salários e a distribuição de renda, provocando um aumento da pobreza relativa e absoluta e da exclusão social. Segundo Habermas, não se deve fechar os olhos diante dos custos da “transformação” ou dissolução do Estado Social, pois isso significaria uma monetarização irresponsável do mundo e da vida.

De acordo com Marques (1997), o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social esteve intimamente ligado ao período no qual o quase pleno emprego foi uma realidade em vários países desenvolvidos, quando os trabalhadores tinham força para aumentar suas conquistas. Mesmo que parte destas conquistas ainda vigore no mundo do trabalho, o enfraquecimento dos sindicatos e dos partidos da classe trabalhadora já ameaça os direitos historicamente adquiridos. Além disso, Marques aponta que a manutenção de um desemprego elevado, a exclusão social e o aumento do número de aposentados em função da elevação da expectativa de vida têm provocando a elevação da demanda pelos serviços de Proteção Social. Se nos anos dourados a Seguridade Social era financiada pelo crescimento da receita fiscal dos Estados, recentemente, o limitado crescimento econômico comprometeu as receitas fiscais que sustentavam a Proteção Social de diversas nações.

Para enfrentar esses novos desafios da concorrência capitalista mundializada, a principal opção adotada pelos modelos neoliberais passou a ser a redução dos direitos trabalhistas historicamente conquistados, opção essa que encontra pouca resistência por parte dos sindicatos de trabalhadores, enfraquecidos em termos de classe.

(...) a situação atual do mundo do trabalho é decorrente da desfavorável relação de forças em que se encontram os trabalhadores e, também, das condições surgidas pelo fim da onda larga de expansão capitalista nos anos 70. Nesse sentido, as tentativas de destruição dos sistemas de proteção e o clamor pelo estabelecimento de novas relações de trabalho devem ser compreendidos como tentativas do capital recompor sua lucratividade diante do quadro adverso da crise (MARQUES, 1997, p. 13).

Nesse contexto de enfraquecimento das visões construídas nos anos seguintes ao pós- Segunda Guerra, torna-se necessário analisar os impactos das mudanças ocorridas no mundo do trabalho em relação aos programas sociais.

Para entender esse processo, é preciso analisar as raízes da crise do regime de acumulação fordista e entender como o capital, através do processo de acumulação flexível, procura recompor suas bases ideais de lucratividade. Também se faz necessário analisar os impactos dessa crise e das mudanças no mundo do trabalho nos programas de Proteção Social, além das iniciativas realizadas por diferentes governos no sentido de conter as despesas e melhorar a situação financeira dos sistemas de Seguridade. Os programas de Proteção Social apresentam dificuldades causadas pelo aumento do número de segurados, pelo arrefecimento econômico que conteve a arrecadação e pela manutenção de elevados índices de desemprego que provocam a redução do número de contribuintes em relação ao número de segurados.

Ao longo dos últimos trinta anos, as condições de vida da classe trabalhadora foram se deteriorando. Isso ocorre ao mesmo tempo em que se amplificam os questionamentos em relação às linhas de ação do regime de acumulação fordista e se restabelecem os princípios básicos do capitalismo concorrencial.

Entre os principais fatores responsáveis por essas mudanças, destacam-se o arrefecimento do intenso crescimento da economia visto após a Segunda Guerra Mundial, a introdução de novas tecnologias e formas de organização do trabalho e da produção nos processos produtivos e a mudança de ambiente político provocada pela derrocada das economias planificadas (MARQUES, 1997).

Marques e Mendes (2001) afirmam haver pensadores que apontam a criação e aplicação de novas tecnologias, principalmente às com base técnica na microeletrônica, o motivo exclusivo das economias não estarem criando os postos de trabalho necessários para atender à oferta de trabalho. Esses analistas consideram que a produtividade inerente ao uso das novas tecnologias é tão elevada que mesmo a forte redução da taxa de crescimento populacional, observada nas últimas décadas, não tem sido capaz de atenuar o impacto negativo sobre o mercado de trabalho. No entanto, esse tipo de abordagem é contestado, pois apesar da adoção das novas tecnologias, o aumento da produtividade observada nas economias desenvolvidas ocorre a níveis muito mais baixos do que aqueles do período de auge da acumulação fordista.

A generalização do que é observado em uma determinada planta ou setor de atividade é um dos erros metodológicos mais comuns e mais antigos no

campo da economia, principalmente entre aqueles que perseguem o pensamento neoclássico. Os ganhos de produtividade indubitáveis das novas tecnologias não se constituem gerais exatamente porque sua introdução no aparelho produtivo acontece em uma situação de retração da demanda, servindo muito mais para reduzir o custo das empresas que lutam por se manter no mercado, do que para ampliar sua participação. (...) Dessa forma, o principal elemento inibidor da demanda por trabalho fica por conta do fraco desempenho das economias desenvolvidas (...) (MARQUES e MENDES, 2001, p. 168).

Os indícios do esgotamento do ciclo de crescimento do pós-Segunda Guerra começam a se apresentar no final da década de 1960. Eles se manifestaram de várias maneiras, sendo possível destacar, por exemplo, os questionamentos dos trabalhadores em relação a organização do trabalho fordista no que diz respeito a salários e condições de trabalho. “No momento em que os trabalhadores começam a impedir a intensificação dos métodos de trabalho, a organização fordista perdeu a capacidade de se manter como veículo da acumulação do capital” (MARQUES, 1997, p.53).

Quando a taxa de lucro começa a cair, a crise se estabelece. A origem desse processo está no fato do regime fordista, como técnica de organização e controle dos trabalhadores, não ser mais eficiente para o livre desenvolvimento das forças de acumulação capitalista, além do fato de a concorrência entre capitalistas se acirrar de forma intensa, fazendo com que as empresas busquem formas de reduzir custos e, ao mesmo tempo, aumentar a produtividade. A partir daí, se acelera a difusão de novas tecnologias e formas de organização da produção e do trabalho.

(...) a adoção de novas tecnologias no aparelho produtivo, especialmente as com a base técnica na microeletrônica, a reestruturação econômica que acompanha essa modernização e as mudanças no campo da organização da produção aceleram, em relação ao passado, a economia de utilização de trabalho assalariado. Nesse sentido, parte do elevado nível de desemprego com que convive a maioria das economias desenvolvidas caracteriza-se como tecnológico (MARQUES, 1997, p. 60).

A partir dos anos 1980, ocorreu uma mudança significativa na estrutura de emprego e da capacidade de se gerar trabalho. Isso fica evidenciado pelo número considerável de pessoas que não encontram ocupação regular, muito diferente das três décadas seguintes à Segunda Guerra Mundial. Segundo Marques, trata-se de um desemprego que não cederá após essa fase de reestruturação, nesse período de adequação das empresas frente às novas formas de produção. Os empregos gerados associados a essas novas tecnologias não compensarão as

dispensas provocadas pelos ganhos de produtividade, que passam a ser apropriados apenas pelos capitalistas.

Essa nova configuração resultou em um baixo padrão de acumulação (enquanto norma), na manutenção de elevadas taxas de desemprego, na redução dos salários, precarização das relações de trabalho (aumento da intensidade do trabalho, contrato por prazo determinado, ausência de direitos trabalhistas e sociais, trabalho noturno, trabalho em fim de semana, entre outros), e transferência de plantas para os países da Europa do Leste, anteriormente sob a influência da antiga URSS, e mesmo para a China e outras nações onde o custo da força de trabalho é irrisório. Então, o capitalismo hoje se apresenta como um regime de baixa acumulação (em outras palavras, de baixas taxas de investimento e de crescimento) e elevado nível de lucro (MARQUES, 2009).

Estamos diante do mercado de trabalho flexível. Os ganhos de produtividade provocam o desemprego e a flexibilidade do equipamento e da organização da produção, que permitem às empresas responderem rapidamente às alterações de demanda, suscita o surgimento de um contingente de trabalhadores que são expulsos das empresas. Ao mesmo tempo, a tão defendida flexibilidade da força de trabalho pressupõe direitos flexíveis para os trabalhadores.

No lugar de ser uma exigência das novas tecnologias, a estratégia colocada em prática pelas empresas, em relação à força de trabalho, visa a garantir a obtenção da mais alta taxa de lucro possível num ambiente de mercado incerto e de acirrada competição. A chamada flexibilização nada mais é do que uma forma de promover a redução significativa do custo fixo com a mão-de-obra. É claro que para isso, as empresas precisam levar uma luta sem quartel contra os direitos trabalhistas e sociais. O irônico disso tudo é que o avanço da desregulamentação do mercado de trabalho significa, apesar de todas as resistências, que a classe trabalhadora se encontra acuada, em posição totalmente diferente daquela que a levou ao questionamento dos princípios da organização fordista (MARQUES, 1997, p. 69).

Segundo Marques, o que se presencia em relação ao mercado de trabalho na atualidade é a manutenção de taxas de desemprego extremamente elevadas e a utilização crescente do trabalho temporário e a tempo parcial. Está ocorrendo o abandono da partilha da produtividade mediante ruptura da relação estabelecida entre capital e trabalho no pós- Segunda Guerra. Dessa maneira, a segurança advinda do pleno emprego, dos sistemas de Proteção Social e dos acordos coletivos de trabalho passa a ser substituída pela flexibilização do trabalho, deteriorando-se os salários e fazendo do emprego um direito de poucos.

Do ponto de vista socioeconômico, a “nova economia” tem um enorme potencial de aumento da produtividade, mas elimina postos de trabalho, particularmente nas faixas de baixa qualificação, reforçando as desigualdades de renda, especialmente após o desmonte parcial dos sistemas de proteção social erigidos no período pós-guerra (SILVA, 2004a, p. 42).

Os sistemas de Proteção Social dos países desenvolvidos já mostravam alguma fragilidade em relação ao seu financiamento mesmo antes das mudanças mais significativas que ocorreram no mercado de trabalho. Isso decorria do aumento das despesas na esfera da saúde e aposentadoria e da queda do número de contribuintes em relação aos segurados em função do envelhecimento da população e da maturidade dos sistemas. Na nova realidade do mundo do trabalho, os sistemas de Proteção Social sofrem pressão por mudanças devido a redução da capacidade de financiamento (relacionado à redução do número de contribuintes em função do aumento do desemprego), dos novos gastos provocados pelo aumento do pagamento de benefícios associados ao seguro-desemprego e a outros programas sociais relacionados à pobreza. Devido à crise fiscal verificada em muitos países e a resistência à