O CONSENSO DE WASHINGTON PARA A AMÉRICA LATINA

Em novembro de 1989, o encontro Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, convocado pelo Institute for International Economics, reuniu em Washington, capital dos Estados Unidos, funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais (FMI, Banco Mundial e BID), todos especializados em assuntos latino-americanos, com o objetivo de se estabelecer uma avaliação das reformas econômicas empreendidas nos países da região. Das conclusões dessa reunião surgiu a denominação "Consenso de Washington".

Essa reunião, que avaliou positivamente as reformas iniciadas ou realizadas em muitos países da América Latina, ratificou a proposta neoliberal que o governo norte-americano vinha insistentemente recomendando.

Segundo Naim (2000), essa “receita”, denominada Consenso de Washington, responsável por forte influência nas reformas econômicas de muitos países, era composta por recomendações elaboradas por Jonh Williamson e direcionadas aos países que almejavam

13 _{Atualmente, a Bolívia, assim como o Chile, possui um governo de esquerda que busca desmontar os}

encontrar o caminho para o desenvolvimento. Este consenso, na forma pela qual foi expresso por John Williamson, em um paper de 1989, consistia de uma série de princípios que pregavam o ajuste fiscal e reformas orientadas para o mercado.

De acordo com Bresser Pereira (2003), o Segundo Consenso de Washington14 foi aceito de forma acrítica pela maioria dos países em desenvolvimento já altamente endividados, inclusive o Brasil. “Resistência às reformas eram rotuladas de populismo” (NAIM, 2000, p. 3).

A estratégia do Segundo Consenso de Washington, segundo Bresser Pereira, se revelou uma estratégia de subdesenvolvimento ao afirmar que esses países poderiam desenvolver-se com poupança externa, endividando-se ainda mais. Para o autor, essa ideia tornou-se “de tal forma dominante nos anos 1990 que merece ser chamada de Segundo Consenso de Washington” (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 4).

O Segundo Consenso de Washington é a dimensão verdadeiramente internacional do primeiro. Ao invés de dizer o que os países em desenvolvimento deveriam fazer para ajustar ou estabilizar suas economias, veio dizer o que devem fazer para crescer, para se desenvolver. A receita era simples: bastaria completar o ajuste fiscal e empreender as reformas neoliberais, e, em função deste bom comportamento, usar a poupança externa em um quadro de total abertura financeira (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 16).

No entanto, Bresser Pereira enfatiza que esse segundo consenso teria efeitos mais devastadores sobre os países em desenvolvimento altamente endividados, inclusive o Brasil, quando comparado ao primeiro consenso.

Em sua análise, Batista (1994) explica que o ideário neoliberal já havia se apresentado de forma global pela entidade patrocinadora da reunião de Washington, o Institute for International Economics, numa publicação intitulada Towards Economic Growth in Latin America.

Não se tratou, no Consenso de Washington, de formulações novas, mas simplesmente de registrar, com aprovação, o grau de efetivação das políticas já recomendadas, em diferentes momentos, por diferentes agências. Um

14 _{Bresser-Pereira (2003) utiliza o termo Consenso de Washington para as diretrizes americanas em relação aos}

países altamente endividados nos anos 1980, medidas essas incluídas no paper elaborado por John Williamson, em 1989, em que ele expressa os princípios de ajuste fiscal e as reformas voltadas para o mercado. O Segundo Consenso de Washington, analisado por Bresser, diz respeito a ideia de que países endividados poderiam desenvolver-se recorrendo à poupança externa. Apesar da separação de conceitos, a liberdade financeira do Segundo Consenso de Washington, que Bresser Pereira analisa, nada mais é que uma consequência das propostas no Consenso de Washington.

consenso que se estendeu, naturalmente, à conveniência de se prosseguir, sem esmorecimento, no caminho aberto (BATISTA, 1994).

Na verdade, desde o início do governo Reagan, nos Estados Unidos, a mensagem neoliberal já vinha sendo transmitida, vigorosamente, por meio de agências internacionais e do governo norte-americano, sendo tratada como sinal de modernidade e aceita por grande parcela das elites políticas, empresariais e intelectuais da América Latina.

Tudo se passaria, portanto, como se as classes dirigentes latino-americanas se houvessem dado conta, espontaneamente, de que a gravíssima crise econômica que enfrentavam não tinha raízes externas – a alta dos preços do petróleo, a alta das taxas internacionais de juros, a deterioração dos termos de intercâmbio – e se devia apenas a fatores internos, às equivocadas políticas nacionalistas que adotavam e às formas autoritárias de governo que praticavam. Assim, a solução residiria em reformas neoliberais apresentadas como propostas modernizadoras, contra o anacronismo de nossas estruturas econômicas e políticas (BATISTA, 1994).

Dessa forma, surge com vigor a tese da falência do Estado – visto como incapaz de formular política macroeconômica – e a conveniência de se transferir essa responsabilidade a organismos internacionais, tidos como agentes independentes e desinteressados. “Passou-se simplesmente a admitir como premissa que o Estado não estaria mais em condições de exercer um atributo essencial da soberania, o de fazer política monetária e fiscal” (BATISTA, 1994).

O marketing das idéias neoliberais foi tão bem feito que, além de sua identificação com a modernidade, permitiria incluir no Consenso de Washington com toda naturalidade, a afirmativa de que as reformas realizadas na América Latina se devem apenas à visão, à iniciativa e à coragem dos seus novos líderes (BATISTA, 1994).

Segundo Batista, a pronta aceitação do diagnóstico e da proposta neoliberal, dentro de uma visão economicista dos problemas latino-americanos, se deve pelos seguintes fatores: 1) a existência de um grande número de economistas e cientistas políticos formados em universidades norte-americanas de visão clássica e monetarista dos problemas econômicos; 2) a ação promocional de fundações estrangeiras e de organismos internacionais, que financiam e organizam publicações e seminários que monopolizam o debate acadêmico no continente; 3) as vantagens que setores empresariais esperavam retirar das sugestões específicas da proposta neoliberal na área da reforma tributária; e 4) a pressão da imprensa, que por meio de editoriais

ou de articulistas, criticando todos aqueles que não aceitam a suposta modernização pelo mercado, qualificando-os automaticamente como retrógrados, anacrônicos ou "dinossauros".15

De acordo com Naim (2000), a capacidade de influência do Consenso de Washington, ao final dos anos 1980, pode ser explicada: 1) pelo enfraquecimento do socialismo em todo o planeta; 2) por ter sido formulado no país supostamente vitorioso da Guerra Fria, os EUA; 3) por ter sido utilizado pelo FMI e Banco Mundial como condicionante de acesso aos seus empréstimos; 4) pela necessidade de as administrações pró-mercado minimizarem os custos e maximizarem os benefícios das reformas econômicas que estavam sendo implementadas; e 5) pela falta de alternativas apresentadas por uma oposição muitas vezes desacreditada.

Os latino-americanos parecem comportar-se como países derrotados. Reagem defensivamente, com complexo de culpa, como se estivessem saindo de uma longa noite de totalitarismo político e econômico, como se houvessem sido eles, juntamente com os países da Europa oriental, vencidos também na guerra fria. Resignados e acomodados, sem nenhuma vontade perceptível de se afirmar como verdadeiras nações (BATISTA, 1994).

Além do colapso do comunismo na Europa central e a desintegração da União Soviética, facilitaram a disseminação das propostas do Consenso de Washington a adesão do socialismo espanhol e francês ao discurso neoliberal e a desmoralização do modelo de desenvolvimento inspirado pela Cepal – montado na América Latina sobre a base de capitais privados nacionais e estrangeiros e de uma participação ativa do Estado, como regulador e até empresário.

Com a queda do Muro de Berlim, fez-se leitura simplificada do significado do fim da guerra fria, constatando-se precipitadamente a emergência de nova ordem internacional, uma definitiva Pax Americana, à qual seria inevitável ajustar-se. Aceita-se a proclamação do fim da História, com a vitória da economia de mercado e da democracia (BATISTA, 1994).

O Consenso de Washington enfatizava a importância dos seguintes pontos: 1) necessidade de disciplina fiscal e priorização dos gastos públicos para conter a inflação e as fugas de capital; 2) reforma tributária para reduzir a carga de impostos e ampliar a base de arrecadação; 3) liberalização financeira para a facilitação da distribuição dos recursos em âmbito mundial; 4) taxas de juros domésticas reais e positivas, determinadas pelo mercado financeiro, que desfavoreçam fugas de capital e aumentem a poupança local; 5) adoção de

15 _{A esse respeito consultar a análise de Dugnani (2008) sobre a ação da imprensa influenciada por posições}

taxas de câmbio competitivas que favoreçam as exportações, tornando-as mais baratas no exterior; 6) abertura comercial via redução de tarifas alfandegárias; 7) incentivo aos investimentos estrangeiros com o objetivo de introduzir capital e tecnologia nos países; 8) programas de privatização de estatais numa perspectiva de que as indústrias privadas operam com mais eficiência; 9) desregulação da economia para evitar corrupção; e 10) garantia dos direitos de propriedade, inclusive intelectual, como mecanismo de incentivo à poupança e acúmulo de riqueza.

As propostas do Consenso de Washington nas 10 áreas a que se dedicou convergem para dois objetivos básicos: por um lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de Nação; por outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco. Tudo em nome de um grande princípio: o da soberania absoluta do mercado autoregulável nas relações econômicas tanto internas quanto externas (BATISTA, 1994).

Sobre os pontos levantados pelo Consenso de Washington, Batista faz importantes considerações. No que diz respeito à soberania absoluta do mercado, o autor considera que o modelo propalado pelo Consenso de Washington trata-se de uma receita de regressão a um padrão econômico pré-industrial que nem sequer é pensada pelos países desenvolvidos. Uma receita há muito tempo superada e que pouco tem a ver com os modelos modernos de livre empresa que se praticam, ainda que de formas bem diferenciadas, nos países centrais. Dessa forma, nas economias mistas de mercado o Estado, quando não atua diretamente como empresário, exerce plenamente suas funções de regulador da atividade econômica e adota o pleno emprego como objetivo prioritário de política.

Sobre ajuste fiscal, Batista aponta que não se deve em nome de um falso conceito de responsabilidade fiscal, buscar um equilíbrio de receitas e despesas que inviabilize o desempenho do Estado de suas funções essenciais de incentivador do desenvolvimento, de promotor do pleno emprego e da justiça social.

A respeito da questão tributária, Batista afirma que o Consenso de Washington é declaradamente conservador no terreno tributário, posicionando-se contra a utilização da política tributária como instrumento de política econômica ou social, se opondo à elevação da carga tributária como forma de equilibrar as contas públicas, recomendando que a carga tributária seja distribuída sobre uma base mais ampla e que, para isso, seja menos progressivo o imposto de renda e maior a contribuição dos impostos indiretos, para cobrir as despesas mínimas de um Estado reduzido a sua expressão elementar. “Trata-se de proposta que acentua ainda mais o grande peso que já tinham na América Latina os impostos indiretos e que tende a

contribuir para o agravamento da perversa estrutura da distribuição da renda na região” (BATISTA, 1994).

Para Batista, o processo de privatização pensado no âmbito do Consenso de Washington, em nome da eficiência da gestão privada dos negócios, acaba sendo promovida em função de objetivos fiscais de curto prazo, fruto da necessidade de assegurar aos Tesouros recursos essenciais ao equilíbrio das contas governamentais, sem necessidade de aumentar impostos.

Na realidade, do ponto de vista da retomada do desenvolvimento, mais válido seria canalizar os recursos do setor privado para os novos investimentos. A privatização se presta diretamente ao propósito de enfraquecimento do Estado, quando se aplica aos monopólios em áreas estratégicas da economia, através dos quais o governo não apenas assegura o suprimento de insumos básicos como energia e telecomunicações, mas também faz política industrial, por intermédio das compras governamentais. A crítica a pouca eficiência dos monopólios estatais não leva em consideração que a gestão dessas empresas foi sacrificada, em grande parte, pela contenção dos preços públicos em função de um equivocado combate à inflação que se acabou refletindo no desequilíbrio do próprio orçamento do governo. É bem possível que na luta contra as grandes empresas estatais que atuam na área de monopólio possa também estar em jogo, na múltipla motivação neoliberal, um propósito de desarticulação da máquina estatal na área da administração indireta, ainda preservada da desmontagem que já se operou na administração pública direta (BATISTA, 1994).

Na questão da abertura das importações, os neoliberais apontam a ineficiência do protecionismo, afetando os interesses do consumidor nacional e comprometendo as chances de uma inserção competitiva na economia mundial. Porém, Batista alerta que essa argumentação não leva em conta o caráter oligopolista do comércio internacional e desconsidera-se também o risco da desindustrialização e do desemprego provocados por essa abertura.

Ao apresentar suas propostas de "abertura pela abertura" como um fim em si mesmo, o Consenso de Washington não menciona o que de fato se pratica no Primeiro Mundo que nos aponta como modelo. Não esclarece que, ali, a abertura dos mercados se fez com a observância de três princípios básicos: 1. obtenção de contrapartidas equivalentes dos parceiros comerciais; 2. admissão de cláusulas de salvaguarda contra a concorrência desleal ou capaz de desorganizar mercados; e 3. gradualidade na redução das barreiras tarifárias (...) (BATISTA, 1994).

Para Batista, a posição do Consenso de Washington sobre abertura comercial leva em conta que os países latino-americanos teriam condições de competir na exportação de

produtos primários, de acordo com uma vocação natural e/ou em produtos manufaturados sobre a base de mão-de-obra não qualificada de baixos salários. No entanto, Batista aponta que isso perpetuaria vantagens comparativas baseadas numa situação socialmente injusta e economicamente retrógrada.

No que diz respeito à propriedade intelectual, Batista afirma que a distância entre o discurso e ação dos neoliberais é flagrante, pois os países plenamente industrializados exigem um nível de proteção à propriedade industrial tão elevado que significa a instituição em favor dos patenteados de um verdadeiro monopólio inibidor de inversões no exterior e de transferência de tecnologia.

Parecem desejar principalmente a liberdade de acesso a nosso mercado interno a fim de dele participar inclusive de forma especulativa, sem necessariamente contribuir para a expansão econômica e para a geração de empregos. Preservando, o mais possível, o respectivo nível de emprego (BATISTA, 1994).

Sobre investimentos estrangeiros, o Consenso de Washington acredita que a América Latina tem a obrigação de aceitar o capital estrangeiro sempre que este desejar investir na região, alegando que o investimento direto estrangeiro é um importante instrumento não só de complementação da poupança nacional, mas também de transferência de tecnologia. No entanto, Batista explica que os países credores insistem em obter proteção adicional a patentes que podem criar situações de monopólio desestimuladoras de investimentos que transfiram tecnologia, pois os países desenvolvidos preferem exportar bens e não tecnologia ou capitais que proporcionem a outros países a capacidade de produzi-los. Além disso, os países de origem do capital estrangeiro ainda colocam inúmeras restrições ao capital de outros países.

Nos Estados Unidos, por exemplo, além de áreas reservadas exclusivamente a nacionais - radiodifusão, televisão, transporte aeronáutico e marítimo etc. - considera-se necessário o controle do investimento direto estrangeiro na medida em que o mesmo é visto como uma forma de endividamento inferior à tomada de empréstimos. Entre outras razões, porque consideram que os investimentos diretos representam uma liability, por prazo indefinido, sobre o balanço de pagamentos, seja pela remessa de dividendos seja pelo impacto que costumam ter as importações que fazem os investidores estrangeiros do seu país de origem ou ainda pela preferência que possam dar à matriz ou a outras subsidiárias em fornecimentos a terceiros mercados. Reconhece acertadamente o governo norte-americano que investimentos estrangeiros diretos envolvem transferência para o exterior de decisões empresariais que podem ter reflexos importantes para a economia e para os interesses estratégicos dos Estados Unidos (BATISTA, 1994).

A esse respeito, Bresser Pereira (2003) aponta que os defensores da liberalização financeira partem do pressuposto neoclássico de que toda liberalização é benéfica e tão necessária para o desenvolvimento quanto a liberalização comercial.

Para Bresser Pereira, a estratégia de desenvolvimento econômico do Segundo Consenso de Washington se resume ao financiamento dos países sem recursos via poupança externa, se possível com investimentos diretos, mediante ajustes fiscais e reformas gerais desses países.

Bresser Pereira desmonta tal argumentação ao apontar que: 1) países como o Brasil e México têm recursos para se desenvolver, pois já realizaram sua acumulação primitiva e sua revolução capitalista, de forma que já dispõe de um Estado e de uma classe de empresários capazes de canalizar, através do sistema financeiro, poupanças para o investimento; 2) não é sensato promover reformas sem critérios, de cunho puramente neoliberal, como, por exemplo, privatizar monopólios naturais, empresas que se beneficiem de altas rendas ricardianas devido a um problema de monopólio natural (o caso, por exemplo, das usinas hidrelétricas) ou ainda a Previdência básica, que é obrigação de um Estado democrático porque corresponde a um direito social; e 3) o financiamento via poupança externa é perigosa, pois se o investimento vier para financiar consumo, já que a alta taxa de juros desestimula o investimento real do próprio investidor estrangeiro ou do capitalista nacional que vende sua empresa, esse financiamento apenas agrava a situação do país.

Da mesma forma que muitas das reformas que os países ricos aconselharam aos em desenvolvimento, como as reformas privatizando a Previdência básica, não foram por eles próprios adotadas, também no caso do financiamento dos seus investimentos eles não seguem os conselhos insistentemente dados aos países intermediários. É a velha história – “faça o que eu digo, não o que eu faço” – que se repete. Os países ricos sabem que a poupança externa que vem com os financiamentos e investimentos diretos sai na forma de consumo na medida em que a taxa de câmbio é artificialmente apreciada. Sabem também quais são as suas restrições de solvência (BRESSER-PEREIRA, 2003, p.19).

Independentemente de todos os problemas relacionados à receita neoliberal, muitos países em desenvolvimento, altamente endividados, adotaram de forma pouco criteriosa os ditames do Consenso de Washington. Desesperados por uma folga de suas obrigações financeiras externas, adotaram inúmeras reformas econômicas sugeridas. “Logo, no entanto, tornou-se evidente que a magia da macroeconomia ortodoxa tinha limites” (NAIM, 2000, p. 4).

O que o Consenso de Washington deixou de oferecer foi um conjunto de políticas capaz de possibilitar às economias recém abertas lidarem melhor com as conseqüências da globalização, principalmente na esfera financeira. Apesar dos anos 90 serem lembrados pelo grande número de países que passaram por reformas de mercado, também serão lembrados pelas periódicas crises financeiras que abalaram estes mesmos países e que atravessaram fronteiras rápida e inesperadamente (NAIM, 2000, p. 5).

Em relação aos problemas sociais, Batista aponta que o Consenso de Washington não tratou de questões como educação, saúde, distribuição da renda e eliminação da pobreza, pois acreditava que as reformas sociais, assim como as políticas, seriam vistas como decorrência natural da liberalização econômica, emergindo exclusivamente do livre jogo das forças da oferta e da procura num mercado inteiramente auto-regulável. Dentro de uma “visão social neoliberal”, embasada pelo Consenso de Washington, Batista explica que o máximo aceitável em relação ao setor público é a descentralização dos recursos para o nível municipal – para superar as burocracias nacionais – e pela mobilização das organizações não-governamentais, “sabidamente estrangeiras em sua maioria” (BATISTA, 2004).

Apresentado como fórmula de modernização, o modelo de economia de mercado preconizado no Consenso de Washington constitui, na realidade, uma receita de regressão a um padrão econômico pré-industrial caracterizado por empresas de pequeno porte e fornecedoras de produtos mais ou menos homogêneos. O modelo é o proposto por Adam Smith e referendado com ligeiros retoques por David Ricardo faz dois séculos. Algo que a Inglaterra, pioneira da Revolução Industrial, pregaria para uso das demais nações, mas que ela mesma não seguiria à risca. No Consenso de Washington prega-se