As evoluções formais

Ao longo do Estado Novo, a questão dos poderes da Câmara Corporativa foi recorrentemente abordada pela elite do regime. Entre os problemas colocados, destacavam-se, sobretudo, a substituição da Assembleia Nacional pelo seu originário órgão auxiliar. A atribuição de iniciativa legislativa à Câmara constituía uma via mais moderada ou uma alternativa mais realista, de acordo as circunstâncias. O ponto de partida para o debate situava-se na percepção de que a solução de 1933 não seria a definitiva, até porque, nessa altura, o sistema corporativo ainda nem sequer começara a ser implementado. O prolongamento da discussão também decorreu das expectativas consentidas pelo principal responsável pela arquitectura do regime, António de Oliveira Salazar. Em alguns dos seus discursos, constatou os compromissos ou cedências originárias e, em certos momentos, chegou mesmo a exprimir algumas hesitações quanto à evolução do sistema.

A regularidade e a estabilidade institucional são notas características do sistema político do Estado Novo, desde a entrada em vigor da Constituição de Salazar, em 11 de Abril de 1933. Quanto à relação da Câmara Corporativa com os órgãos de soberania ou quanto à sua composição e funcionamento, algumas das leis de revisão constitucional não possuíram qualquer interferência. Sobre a articulação entre o Presidente da República, o Governo e a Assembleia Nacional não se verificam significativas alterações, e as que ocorreram nunca favoreceram apenas um dos órgãos, mas situaram-se, no geral, numa perspectiva de compensação global.

Por intermédio das revisões constitucionais, o antiparlamentarismo originário do regime seria, até 1945, acentuado. Aumentavam os poderes da Câmara Corporativa e do Governo, particularmente do presidente do Conselho, em detrimento dos que eram conferidos à Assembleia Nacional. A competência exclusiva desta última seria clarificada em 1951 e, desde então, reforçada. Neste ano, e em 1959, a questão dominante das revisões constitucionais estaria relacionada com a eleição do Presidente da República. Em 1951, a Câmara Corporativa passava a poder formular sugestões ao Governo, o Acto Colonial era integrado na Constituição e era recuperada a tradicional designação de províncias ultramarinas. Em 1959, a eleição presidencial passaria a fazer-se com recurso a um colégio eleitoral restrito, incluindo os procuradores. Na origem desta modificação, estava o abalo que

tinha afectado o regime em 1958. A competência estrita da Assembleia era ampliada, tal como em 1971, quando o estatuto político das províncias ultramarinas voltou a estar no centro das atenções75.

Nos termos da Constituição do Estado Novo, o Presidente da República foi detentor dos máximos poderes em relação ao Governo e à Assembleia Nacional. Respondia directa e exclusivamente perante a Nação, o seu mandato era longo (sete anos) e a reeleição (por sufrágio directo até 1959 e, desde então, com recurso a um colégio eleitoral) era indefinidamente admitida. Livremente, sempre pôde nomear e exonerar o presidente do Conselho e, sob proposta deste último, os ministros e demais membros do Governo.

Não governava, mas podia influir sobre a acção do executivo. Os seus instrumentos eram variados e a sua aplicação poderia ser graduada perante distintos níveis de conflituosidade. Recusar a promulgação dos decretos-leis e dos decretos regulamentares ou a assinatura dos decretos individuais. Convocar o Conselho de Ministros e presidir à sua reunião. Em casos extremos, demitir o presidente do Conselho.

Representar a Nação e dirigir a política externa do Estado foram, desde 1933, competências do Presidente da República. Até 1971, cabia-lhe ajustar convenções internacionais e negociar tratados de paz e aliança, de arbitragem e de comércio, submetendo-os, por intermédio do Governo, à aprovação da Assembleia Nacional. Na última revisão, esta redacção foi adequada à prática política: concluir acordos e ajustar tratados internacionais, directamente ou por intermédio de representantes, e ratificar os tratados, depois de aprovados pela Assembleia Nacional ou pelo Governo.

Em qualquer momento, o Presidente da República podia proceder à dissolução da Assembleia Nacional, após consulta ao Conselho de Estado. O mesmo se diga da atribuição de poderes constituintes, da convocação extraordinária e do adiamento das sessões da câmara legislativa. Em caso de dissolução, podia prorrogar até seis meses o prazo de sessenta dias para a realização das eleições, após reunião do Conselho de Estado.

Relativamente à Assembleia Nacional, cabia, ainda, ao Presidente da República dirigir mensagens, marcar o dia das eleições gerais ou suplementares, promulgar e fazer publicar as leis e as resoluções nela aprovadas. De acordo com a primeira lei de revisão constitucional, também abria solenemente a legislatura.

75 _{Após a publicação das leis de revisão, o texto da Constituição seria, excepto em 1959, objecto de publicação}

integral (DG, 1.8.1935; DG, 11.8.1938; DG, 6.12.1945, DG, 23.8.1971, rectificação em 13.9.1971). Os textos da Constituição e das suas sucessivas leis de revisão podem ser consultados em diferentes compilações, como

Para exercer as mais relevantes atribuições presidenciais relativamente à Assembleia Nacional, era necessária a reunião do Conselho de Ministros. Apenas não careciam de referenda ministerial, para além da nomeação e exoneração do presidente do Conselho, as mensagens dirigidas à Assembleia e a de renúncia ao cargo.

As leis e as resoluções emanadas da Assembleia Nacional seriam promulgadas pelo Presidente da República no prazo máximo de 15 dias. Perante a recusa do chefe do Estado, a Assembleia apreciá-los-ia de novo e, caso fossem aprovados por dois terços dos seus membros a promulgação teria de ser concedida. O veto possuía efeitos meramente suspensivos (Miranda, 1970).

Máximos poderes, portanto, do Presidente da República relativamente ao Governo e à Assembleia Nacional, ainda que fosse necessária a convergência ou a colaboração dos dois primeiros, designadamente a propósito da última. A dinâmica do sistema, sobretudo após o desaparecimento de Óscar Carmona, encarregar-se-ia de corrigir as regras formalmente estabelecidas quanto à relação entre o Presidente da República e o Governo. Na sua aplicação, seria o chefe do Governo, enquanto responsável máximo da Comissão Central da União Nacional, a determinar a escolha do candidato à Presidência da República e, ainda, a promover a sua eleição. Como ficou patente com Craveiro Lopes em 1958, era o acesso à chefia do Estado e a renovação do mandato que, em primeiro lugar, dependiam da confiança do presidente do Conselho.

De acordo com a Constituição de 1933 (art. 91.º), eram competências da Assembleia Nacional: fazer leis, interpretá-las, suspendê-las e revogá-las; vigiar pelo cumprimento da Constituição e das leis, apreciar os actos do Governo ou da Administração (desde 1945), declarar a inconstitucionalidade de quaisquer normas (desde 1971); tomar as contas respeitantes a cada ano económico; autorizar o Governo a cobrar as receitas do Estado e a pagar as despesas públicas na gerência futura; autorizar o Governo a realizar empréstimos e outras operações de crédito que não fossem de dívida flutuante; autorizar o Chefe de Estado a fazer a guerra e a paz; aprovar as convenções e tratados internacionais, ajustados e negociados pelo Presidente da República (por intermédio do Governo); declarar o estado de sítio, com suspensão total ou parcial das garantias constitucionais, no caso de agressão efectiva ou iminente por forças estrangeiras ou no de a segurança e a ordem públicas serem gravemente perturbadas ou ameaçadas; definir os limites do território da Nação; tomar conhecimento das mensagens do Chefe do Estado; deliberar sobre a revisão constitucional, antes de decorrido o decénio; conferir ao Governo autorizações legislativas.

Os poderes da Assembleia Nacional (eleita sempre por sufrágio directo) começaram por ser fortemente constrangidos logo em 1935, por intermédio das limitações orçamentais na apresentação de projectos de lei. Em 1938, foi prevista a realização de sessões de estudo, destinadas a preparar a discussão no plenário. Como consequência, a mais relevante parte dos debates passa a realizar-se sem publicitação. Ainda assim, Salazar afirmava, numa intervenção no final da I Legislatura que a Assembleia ainda não possuiria a «maleabilidade exigida pelo exercício da função legislativa»76. Os avanços seriam alcançados em 1945, com a equiparação entre os poderes legislativos da Assembleia Nacional e do Governo. Em 1951, ficaria, finalmente, esclarecido problema da competência reservada, e as matérias nesta incluídas seriam alargadas em 1959 e em 1971.

De acordo com a sistematização de Jorge Miranda (1974b), as funções exercidas pelos deputados podem ser observadas sob dois aspectos principais, de acordo com a sua finalidade expressa: orientados para uma deliberação por parte da Assembleia ou circunscritos à demarcação de uma posição individual. No primeiro caso, encontram-se as iniciativas de lei (ordinária e constituinte, por via originária, com projectos de lei, ou derivada, com propostas de alteração), de fiscalização (requerimento, desde 1945, para ratificação de decretos-leis publicados durante o período de funcionamento da Assembleia) ou de diversa natureza política (projectos de moção, votos de pesar, congratulação ou saudação). No segundo, situam-se a obtenção de informação e explicações por parte do Governo e da Administração (pedidos de informação e, desde 1959, perguntas por escrito) e a discussão política geral (avisos prévios e intervenções no período de ordem do dia).

O art. 93.º da Constituição prescrevia uma reserva de lei para as seguintes matérias: organização da defesa nacional; criação e a suspensão de serviços públicos (suprimidas em 1951); peso, valor e denominação das moedas (até 1971); padrão dos pesos e medidas; criação de bancos ou instituições de emissão e circulação fiduciária; organização dos tribunais. Ainda que polemizado, o entendimento dominante do art. 93.º não permitiu identificar até 1951 uma zona reservada à legislação emanada da Assembleia Nacional, mas tão somente um conjunto de matérias que, de acordo com Domingos Fezas Vital (1936: 181), «não se contentam com a intervenção de um regulamento», mas seriam objecto de, indistintamente, leis ou decretos-leis, neste caso, publicados pelo Governo. A sistematização não concorria para a sustentação desta interpretação (Miranda, 1974a: 15-16). Desde 1951, aquelas matérias tornaram-se competência exclusiva da Assembleia Nacional, sendo vedadas

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aos decretos-leis governamentais, a menos que no uso de autorização legislativa (ou em decreto de execução).

Em 1959, seriam acrescentadas as seguintes matérias à competência exclusiva da Assembleia Nacional, depois da clarificação operada pela anterior revisão constitucional: exercício das liberdades de expressão, de ensino, de reunião, de associação e religiosa e condições do uso da providência excepcional do habeas corpus; estatuto dos juízes. E em 1971, eram ainda aditadas: aquisição de perda da nacionalidade; definição das penas criminais; expropriação por utilidade pública e requisição; impostos; sistema monetário; regime de governo das províncias ultramarinas; competências do Governo e dos governos ultramarinos quanto a concessões em exclusivo ou privilégio especial; autorização das províncias ultramarinas para celebrar contratos que exijam caução ou garantias especiais.

Pelos seus poderes e influência, o presidente da Assembleia Nacional e o líder ou responsável pela relação com o Governo eram as figuras centrais do órgão legislativo, condicionando o seu funcionamento. A preparação das discussões e das votações era efectuada nas sessões de estudo (1938-1945) e nas comissões permanentes ou eventuais (desde 1945).

Nos termos da Constituição de 1933, o Governo seria constituído pelo presidente do Conselho, que poderia gerir os negócios de um ou mais Ministérios, e pelos ministros. O primeiro seria livremente nomeado e exonerado pelo Presidente da República. Os segundos, assim como os subsecretários de Estado, se os houvesse, e os secretários de Estado seriam igualmente nomeados e exonerados pelo chefe do Estado, mas sob proposta do presidente do Conselho e em decretos por este referendados.

O presidente do Conselho era responsável perante o Presidente da República pela política geral do Governo. Coordenava e dirigia a actividade de todos os ministros, que perante ele respondiam politicamente pelos seus actos. No seu conjunto, o Governo era da exclusiva confiança do Presidente da República e a sua manutenção no poder não dependia do destino que tivessem as suas propostas de lei nem sequer de quaisquer outras votações da Assembleia Nacional. O Conselho de Ministros reuniria quando o presidente do Conselho ou o chefe do Estado julgassem ser indispensável.

Cabia ao presidente do Conselho enviar ao presidente da Assembleia Nacional as propostas de lei, mesmo que elaboradas e preparadas nos diversos departamentos governamentais. O mesmo se diga das explicações que fossem solicitadas pelos deputados e pedidas ao Governo ou aquelas que este julgasse ser conveniente apresentar. Com a primeira lei de revisão de 1935, o presidente do Conselho podia, em casos que respeitassem altos interesses nacionais,

comparecer na Assembleia Nacional para deles se ocupar. Nas mesmas circunstâncias e para o mesmo efeito, podia autorizar um ministro a fazê-lo.

Eram competências do Governo: referendar os actos do Presidente da República; elaborar decretos-leis no uso de autorizações legislativas ou (até 1945 de obrigatória ratificação se no período de funcionamento da Assembleia) nos casos de urgência e necessidade pública; superintender o conjunto da administração pública, fazendo executar as leis e resoluções da Assembleia Nacional, fiscalizando superiormente os actos dos corpos e corporações administrativas e praticando todos os actos respeitantes à nomeação, transferência, exoneração, reforma, aposentação, demissão ou reintegração do funcionalismo civil ou militar. Para a execução das leis, seria, em 1945, fixado um prazo de seis meses para a publicação dos respectivos decretos. A primeira lei de revisão de 1935 acrescentaria, nos casos de urgência e necessidade pública, a aprovação de convenções e tratados internacionais. Em 1945, a aprovação de decretos-leis deixava de possuir quaisquer condicionantes e a ratificação, se publicados com a Assembleia em funcionamento, teria de ser requerida por um mínimo de cinco (dez, em 1951) deputados. Em 1971, os tratados ou acordos internacionais a aprovar pelo governo seriam limitados aos que possuíssem como objecto matéria legislativa ou da sua competência. Em caso de urgência e necessidade pública, e fora do funcionamento efectivo da Assembleia Nacional, Governo podia aprovar tratados internacionais que versassem matéria da competência exclusiva daquele órgão, devendo, porém, o respectivo decreto do Governo ser ratificado na primeira sessão legislativa que se seguisse à sua publicação. Nas mesmas circunstâncias, podia publicar decretos-leis sobre impostos e sistema monetário, matérias que tinham sido incluídas na competência reservada da Assembleia. Os actos do Presidente da República e do Governo que implicassem aumento ou diminuição de receita ou de despesa seriam necessariamente referendados pelo ministro das Finanças. A nomeação dos governadores coloniais seria feita em Conselho de Ministros. Em 1971, seriam acrescentadas à competência do governo, em circunstâncias excepcionais, a declaração do estado de sítio e, perante actos subversivos, a adopção das providências necessárias para reprimir a subversão e prevenir a sua extensão, com a restrição de liberdades e garantias individuais.

De acordo com a Constituição de 1933, o Governo apenas poderia publicar decretos-leis no uso de autorização legislativa ou em caso de urgência e necessidade pública. Para Domingos Fezas Vital (1937: 185 e 417), urgência e necessidade pública significavam que o Governo possuía competência para fazer decretos com «a mesma fôrça e a mesma eficácia jurídica das leis». Por esta razão, inovara-se na sua denominação (decretos-leis). A par da Assembleia

Nacional, o Governo era um órgão legislativo. Todavia, não estariam ambos ao mesmo nível: seriam, respectivamente, «o órgão legislativo por excelência» e «o órgão legislativo excepcional». O Governo legislava apenas em caso de urgência e, se a Assembleia Nacional, não estivesse a funcionar, seria, ele próprio, «juiz» dessa mesma urgência. Tratava-se, portanto, de uma faculdade «descricionária». Caso a Assembleia estivesse em funções, o instituto da ratificação significava que lhe era submetida a apreciação do recurso à urgência. Os poderes da Câmara Corporativa foram sendo lentamente acrescidos ao longo das revisões constitucionais, ainda que as suas competências específicas permanecessem meramente consultivas. Logo em 1935, o Governo pôde consultá-la directamente, sem qualquer interferência por parte da Assembleia. Para além dos projectos e propostas de lei, também emitira parecer sobre os tratados internacionais que fossem submetidos ao órgão legislativo que, então, ainda era considerado como o normal. Ganharam maior expressão os instrumentos para a utilização dos seus pareceres, nomeadamente para a adopção das suas propostas (1935, 1945 e 1951). Foi-lhe atribuída a faculdade para apresentar sugestões directamente junto do executivo (1951).

Em 1935, não estava em causa o reconhecimento do trabalho desenvolvido ao longo dos três primeiros meses de actuação da Câmara Corporativa. Logo na mensagem inaugural da legislatura, o Presidente da República anunciava serem necessárias modificações na Constituição, realçando, nomeadamente, a pertinência de ser assegurada uma «mais assídua colaboração ao Govêrno por parte da Câmara Corporativa»77. O alargamento da esfera de acção da Câmara era submetido ao critério do executivo, mas circunscrito ao período das sessões legislativas. No caso dos tratados internacionais a aprovar pela Assembleia, a consulta era obrigatória.

Quanto à utilização dos pareceres, a mesma lei de revisão constitucional conferia a possibilidade de um deputado ou o Governo adoptarem um articulado proposto pela Câmara, quando esta rejeitasse, na generalidade, um projecto de lei e sugerisse a sua substituição. Na Assembleia Nacional, a discussão na especialidade far-se-ia sobre os dois projectos e poderiam ser efectuadas novas consultas.

Também esta disposição alargava o âmbito de intervenção da Câmara Corporativa. Os seus pareceres passariam a ser avaliados como elemento de rejeição de projectos de lei e como susceptíveis de conterem sugestões em alternativa ao conteúdo das iniciativas dos deputados.

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A possibilidade do presidente do Conselho intervir nas discussões da Câmara Corporativa sobre as propostas que lhe fossem submetidas, poder-se-á associar à disposição sobre o uso da palavra por direito próprio na Assembleia Nacional para abordar assuntos de reconhecido interesse nacional. Só que também o ministro ou subsecretário das Corporações veriam reconhecido o mesmo direito do chefe do Governo. Quando foi fixada a redacção de 1933 não tinha sido criado aquele cargo junto da Presidência do Conselho, ainda que já constituísse uma forte possibilidade. Dois anos volvidos, era já uma certeza a sua prossecução e até se consagrava a hipótese da criação de um posto ministerial.

Se os ministros competentes já o podiam fazer, não parecia muito lógico que o presidente do Conselho também não tivesse essa possibilidade, tanto mais que até seria o subscritor de várias propostas de lei durante a 1.ª sessão legislativa do Estado Novo. Quanto ao responsável governativo pelo sistema corporativo, esta nova redacção permitia supor um entendimento mais sólido sobre o perfil da instituição, onde tinham assento vários representantes indirectamente por aquele nomeados.

As restantes alterações desta primeira lei de revisão constitucional correspondiam ao aperfeiçoamento da redacção de várias disposições. Referimo-nos à modificação sobre a fixação de prazos mais estreitos do que os 30 dias, para o caso de projectos ou propostas de lei consideradas, pela Assembleia ou pelo Governo, conforme o tipo de iniciativa, como sendo urgentes. Da redacção de 1933, depreendia-se que somente o executivo poderia assim classificar um projecto de lei, e não uma proposta da sua iniciativa. Em qualquer caso, seriam os deputados a fixar o prazo para apreciação por parte da Câmara Corporativa.

Em 1937, foi modificada a redacção que definia a Câmara Corporativa em função da Assembleia Nacional, reconhecendo-se, assim, as alterações introduzidas em 1935, sobre as consultas do Governo, agora viabilizadas para os decretos gerais. Também o funcionamento da Câmara deixava de ser associado ao da Assembleia. O Governo passava a interferir sobre a gestão do trabalho do órgão consultivo, durante os adiamentos ou interrupções da sessão legislativa. As consultas que o executivo solicitasse poderiam ser realizadas em qualquer momento. O executivo podia fazer convocações das secções para realizar quaisquer tipos de comunicações. A fixação dos prazos para propostas urgentes passava incumbência do Governo e não da Assembleia.

Com a revisão de 1945, qualquer deputado podia adoptar as sugestões que, na especialidade, o parecer emitido contivesse. Esta disposição referia-se explicitamente a projectos e a propostas de lei, mantendo-se a norma sobre a rejeição na generalidade e a proposição de uma alternativa somente para os projectos de lei. As consultas efectuadas pelo Governo deixariam

de ser efectuadas a secções específicas. Seriam dirigidas à Câmara Corporativa, que possuiria autonomia para proceder à sua distribuição. Finalmente, eram previstas sessões plenárias. O reconhecimento do trabalho realizado pelo órgão consultivo da Assembleia e do Governo permitia alargar a utilização dos pareceres por parte dos deputados. A Câmara detinha autonomia para determinar quais as secções e os procuradores individualmente considerados que procederiam à apreciação dos decretos gerais e das propostas de lei que o Governo lhe enviasse. Quanto ao funcionamento, era posto de parte o sistema das reuniões única e exclusivamente em pequenos grupos. As sessões plenárias poderiam ter maior expressão. Em 1951, a revisão constitucional voltou a interferir sobre a Câmara Corporativa. Em primeiro lugar, refiram-se as sugestões que poderia fazer ao Governo quanto a providências