O pragmatismo de Salazar

A atribuição de poderes legislativos à Câmara Corporativa nunca pareceu ser determinante para António de Oliveira Salazar. Tanto por ocasião da redacção e da aprovação da Constituição de 1933, como nos preparativos para o início do funcionamento das instituições políticas, o problema central das suas intervenções residiu nas condições para o exercício de um poder executivo forte. As suas preocupações manter-se-iam ao longo do regime, designadamente quando procedia a avaliações sobre o equilíbrio alcançado e quando perspectivava os reajustamentos a introduzir.

De acordo com aquele objectivo central de Salazar, a Assembleia Nacional nunca poderia constituir um entrave à acção governativa, sendo necessário garantir que a sua actuação seria restrita. Para tal, a Câmara Corporativa seria um importante instrumento, podendo ainda colaborar com o executivo. A inversão dos poderes das duas câmaras não significaria quaisquer vantagens, não apenas numa perspectiva conservadora perante o equilíbrio rapidamente alcançado, mas também pelos riscos que o confronto de interesses distintos poderia colocar no plano dos “interesses nacionais”.

Entre 1932 e 1933, Salazar assentiu na divisão da faculdade para legislar entre uma assembleia directamente eleita, auxiliada por uma câmara de tipo corporativo, e um governo da exclusiva responsabilidade do chefe do Estado, igualmente eleito por sufrágio directo. Logo em 1935, determinou limitação da capacidade da primeira e, em 1945, equiparou os dois órgãos de soberania no exercício do poder legislativo. Com o sistema perfeitamente estabilizado, anuiu, em 1951, na definição de uma competência reservada à Assembleia. Nas circunstâncias políticas especiais de 1959, alterou, depois da ponderação efectuada em 1951, a legitimidade do órgão responsável pela nomeação do chefe do Governo.

Em Outubro de 1933, o Diário da Manhã transcrevia uma entrevista de Salazar ao jornal Hoy, de Badajoz. Referindo-se à «crise» das instituições do Estado Moderno, admitia mesmo que muitas resistissem «por largo tempo». Todavia, seriam inevitáveis certas alterações «na estrutura e nos atributos» de algumas, particularmente o parlamento. Neste caso, a evolução

teria de ser profunda e o sentido incontornável: tendia «a transformar-se num Conselho de Estado e perdendo, consequentemente, o seu caracter legislativo»78.

Numa outra entrevista publicada no dia imediato, o chefe do Governo esclarecia as vias que estavam a ser seguidas para colocar em funcionamento o sistema político. Referia-se, sobretudo, à «construção do Estado corporativo» e à «publicação das leis eleitorais». Admitia igualmente a possibilidade das eleições serem efectuadas logo em 1934, esclarecendo, contudo, que não se tratava de um percurso em ordem a uma simples «normalidade constitucional». Na altura, esta última expressão possuía uma conotação específica: o «regresso ao passado, ou seja à desordem eleitoral e parlamentar e á mais desbragada licença que, também, por aí se chama liberdade». O que estava em causa era apenas e só «a realização progressiva dos principios da nova Constituição e […] a montagem e funcionamento das engrenagens constitucionais do Estado Novo»79.

No I Congresso da União Nacional, em Maio de 1934, Salazar (1935: 344) referia-se à relação entre a arquitectura do poder político e o rumo da sua implementação, que teria na eleição e no funcionamento da Assembleia Nacional uma etapa decisiva. O facto do chefe do Governo se encontrar, previsivelmente, perante uma significativa percentagem dos futuros deputados, confere a este discurso um particular significado. Em primeiro lugar, constata que a «organização do Poder Legislativo na Constituïção Política se ressente até certo ponto duma espécie de transigência com ideas correntes, ainda ao tempo com certo prestígio nascido mais de hábitos mentais que do seu valor próprio». Por esta razão, seriam necessárias correcções, mas não no imediato: «a experiência e a difusão das novas ideas impô-las-ão na devida altura». Finalmente, deixava bem claro que a nova fase do regime, a inaugurar em 1935, não significaria qualquer alteração sobre o centro do poder político. Aliás, a tipificação do sistema não seria alterada: «mesmo com a Câmara electiva não haverá já para nós parlamentarismo, isto é, discussões estéreis, partidos, lutas pela posse do poder na Assemblea Nacional». Sobre a Câmara Corporativa, Salazar adiantava a existência de um inevitável período transitório. Perante a possibilidade de Mussolini suprimir a Câmara dos Deputados e transferir a competência legislativa para o Conselho Nacional das Corporações, o chefe do Governo do Estado Novo afirmava a sua discordância, adiantado duas ordens de razão. Nas corporações, estaria sempre em falta «a representação de interesses nacionais, interêsses pròpriamente de Estado». Por outro lado, «seria perigosíssimo, sem a preparação de longa experiência,

78 _{DM, 19.10.1933, p. 1.} 79

entregar a definição ou defesa de certo interesse a possíveis entendimentos dos demais interêsses organizados».

Para Salazar (1935: 381-384), o que realmente mais importava era o colocar o Governo no centro do poder legislativo. Afirmava-se «convencido de que dentro de vinte anos, a não se dar qualquer retrocesso na evolução política, não haverá na Europa assembleas legislativas». A urgência não se compadecia com órgãos numerosos e o Governo era «o mais autorizado juiz da conveniência das leis e a cujo trabalho o legislativo deve servir de complemento e não de estôrvo».

A Assembleia Nacional restringir-se-ia às bases fundamentais dos regimes jurídicos. O Governo legislaria por decretos-leis, com a faculdade de modificar as leis da Assembleia por decreto simples, «para cumular as deficiências das curtas sessões legislativas». A Câmara Corporativa teria uma função precisa: «preparar em assembleia, o mais possível composta de técnicos e de feição corporativa, os estudos que devem servir de base às votações da Assembleia Nacional». A sequência da composição, «técnicos» e elementos de «feição corporativa», não pode ser considerada como um equívoco ou um lapso.

Este órgão consultivo era vantajoso porque fazia «intervir na estrutura do Estado os organismos corporativos, a título de estudo e de consulta». E concluía de forma lapidar relativamente ao que eram as suas perspectivas sobre a organização dos poderes do Estado: «ninguém nos diz que não esteja aí a solução futura do problema, sendo as respectivas secções os órgãos consultivos que assistam ao Governo, já então e desta forma investido sòzinho na função de legislar».

Este era o ponto central para o ditador. A função legislativa deveria ser, fundamentalmente, uma competência do Governo. Poderia até ser parcialmente atribuída a uma câmara composta por intermédio de sufrágio directo, desde que o executivo preferencialmente a possuísse e ainda a pudesse corrigir. Eventualmente, auxiliado por uma instituição formada por técnicos, mas também por elementos provenientes dos organismos corporativos. A transferência de poderes da Assembleia Nacional para a Câmara Corporativa estava longe de ser decisiva, nem sequer assumia particular relevância.

Salazar insistiria na questão em entrevista concedida a António Ferro e publicada em Outubro de 1938. Sobre a partilha das competências legislativas entre a Assembleia Nacional e o Governo, quando aquela funcionava por um período restrito, o presidente do Conselho reafirmava o carácter compromissório da Constituição de 1933: «entre o passado e o presente, ainda escrava, em certos pormenores, de outros principios». Por isso, a solução de 1933 ainda não era a definitiva. Na «fórmula do futuro», o Governo seria o único órgão legislativo, ainda

que «com a colaboração consultiva de Camaras Corporativas, possivelmente completada com um Conselho de Tecnicos de leis».

Por ora, o sistema continuaria a funcionar de acordo com o que ficara previsto em 1933. Os compromissos tinham sido necessários e a evolução estava em curso. Para já, a competência seria, portanto, partilhada. E mesmo com a Assembleia em funcionamento, o Governo teria de legislar, nos casos de urgência e necessidade pública. Para Salazar, havia matérias que não eram compatíveis com o processo parlamentar, do ponto de vista da sua exposição pública. Para legislar sobre direitos, por exemplo, não se podiam permitir «especulações inconvenientes». Nestes casos, concluía, «o silencio é oiro…».

Era este, portanto, o estádio em que se encontrava, em 1938, o sistema político do Estado Novo. Para o ditador havia que proceder a uma evidente evolução. As assembleias legislativas não podiam «encontrar tempo e competencia universal para abordar todos os problemas da administração publica». Não era por acaso, considerava, que as grandes reformas em Portugal tinham sido efectuadas pelos governos e em ditadura. Perante problemas graves, os governos solicitavam aos parlamentos a concessão de plenos poderes. Isto sucedia em qualquer regime parlamentar. Só que não era assumida a falta de adaptação destes últimos «às novas condições», bem distintas daquelas em que haviam sido projectados, e os políticos continuavam «a jogar com as palavras».

Ainda assim, continuava a conceder à Assembleia Nacional um lugar específico. Por um lado, «transmitir ao Govêrno as grandes aspirações nacionais». Por outro, «fiscalizar a administração publica». Tratar-se-ia, portanto, de uma «assembleia politica». Porque possuía tendência para «exorbitar», o poder necessitava sempre de fiscalização80.

No mesmo sentido da evolução das «necessidades governativas dos tempos modernos» encontra-se um despacho do presidente do Conselho, datado de 21 de Janeiro de 1940, classificado pelo próprio como confidencial, e destinado a ser distribuído pelos membros do executivo, sobre a necessidade de não «abusar do decreto-lei» durante o funcionamento da Assembleia. Naquele momento, importava ainda que «simultânea e independentemente» a legislação fosse competência de um órgão eleito e do Governo. O sentido da evolução, que, de acordo com Salazar, já se encontrava previsto tanto na primeira lei de revisão constitucional de 1935, como na alteração de 1937, seria o da concentração da actividade legislativa no executivo, «assistido da representação orgânica dos vários interesses da Nação»81. Na preparação das eleições de 1942, os governadores civis seriam confrontados

80 _{Cf. DN, 16.10.1938, p. 9.} 81

com um modelo mais bem definido, de acordo com notas de uma lição citadas e transcritas por Rita Almeida de Carvalho (2002: 13 e 286-287).

Logo após o termo da II Guerra, a questão da organização corporativa regressaria à agenda política dos responsáveis pelo regime. Como consequência, o lugar da Câmara no sistema político seria de novo equacionado, não apenas sob o ponto de vista da sua composição, mas também dos seus efectivos poderes. Na proximidade das eleições antecipadas de 1945, Salazar (1951: 181) estabelecia os termos da evolução do Estado Novo. A Constituição de 1933 apontara para a «democracia organica», a realizar pela «organização corporativa, quando estendida a tôdas as formas de actividade social». Continuava seguro de que fazer do Estado «a Nação socialmente organizada» persistia como a fórmula política do regime que se afigurava mais adequada para Portugal. A mesma Constituição admitira, contudo, «fórmulas de compromisso com outras ideias e instituições correntes». E, em 1945, ainda para mais diante do estado da «opinião pública internacional acerca [das] manifestações da vontade popular por via eleitoral», havia que «tirar vantagem» do momento que iria ter lugar em 18 de Novembro seguinte.

Ciente dos compromissos originários patenteados na Constituição de 1933, Salazar afirmaria aos seus ministros que a projectada evolução do regime passaria pela valoração das instituições corporativas, em detrimento daquelas que eram devedoras da tradição liberal. De acordo com as anotações de Marcelo Caetano sobre os Conselhos de Ministros no período em que ocupou a pasta das Colónias, Salazar sublinhou que o regime foi definido no sentido de «numa certa altura da sua evolução dispensar quase por completo a base eleitoral (tendendo para a República de base corporativa)»82. A questão era colocada a propósito do papel da União Nacional nas primeiras legislativas do segundo pós-guerra, quando as oposições se tinham reorganizado. A equação daquela evolução comportava dois problemas: o momento preciso e o partido único. Apenas seria recordada em situações de crise e implicaria uma reconfiguração da União Nacional. Para além do mais, não eram evidentes as suas vantagens, até porque o funcionamento das instituições fornecia garantias de estabilidade.

Quatro anos volvidos, Salazar (1951: 428, 433-437) voltaria a referir-se ao lugar da Câmara Corporativa no sistema político, perspectivando eventuais tendências evolutivas. Perante os governadores civis, as comissões distritais da União Nacional e os candidatos a deputados, o presidente do Conselho afirmaria que o principal problema que se referia ao corporativismo estava relacionado com a paragem que se verificara na sua organização. Não se mostrava nada

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preocupado com o ecletismo das fórmulas constitucionais, nem sequer com o facto de o Estado assumir um peso excessivo na regulação do sistema. Era necessário, portanto, «retomar a marcha» e intensificar a doutrinação. Era a altura para uma “segunda arrancada” do corporativismo português.

Estas considerações seguiam-se a uma apreciação sobre uma característica sócio-profissional dos candidatos a deputados. Lamentava, então, que os funcionários públicos tivessem um peso elevado (cerca de metade), ainda para mais quando notava o contraste com os membros do órgão auxiliar: «os homens representativos das grandes actividades nacionais dispõem-se a versar os problemas que conhecem na Câmara Corporativa, mas só com repugnância se prestam a tomar posição nas questões de ordem geral».

Dirigindo-se aos futuros deputados, Salazar abria espaço para que fosse retomada a organização corporativa da sociedade e alertava para algumas das suas consequências. E, contrariamente ao que seria seu timbre, confessaria não possuir certezas muito claras relativamente a algumas das ilações que seria necessário retirar.

Para Salazar, a organização corporativa comportaria «soluções para muitos problemas constitucionais e políticos», desde logo no que à Câmara dizia respeito. E explicitava: «a Câmara das Corporações pode tomar gradual, mas ràpidamente, desenvolvimento notável, tanto quanto à pureza do seu carácter representativo como ao funcionamento e influência efectiva na direcção superior do Estado». Mas também «o processo de designação do Chefe do Estado e o exercício do Poder Legislativo por parte do Governo» podiam «sofrer a repercussão do novo estado de coisas».

No que ao Presidente da República diz respeito, as alterações de 1959 parecem corresponder ao que Salazar agora perspectivava. Todavia, era o exercício dos poderes legislativos por parte do Governo que, de novo, mais preocupava o seu chefe. Agora, esperava por uma renovação na constituição da Câmara. Quando a organização corporativa estivesse concluída, «a reunião das secções conforme agrupamentos de interesses sociais mais vastos […] daria logo origem a uma actividade mais intensa que a actual». Possuindo plenos poderes legislativos, o executivo contaria com a colaboração, que poderia ser substancialmente intensificada, de uma Câmara Corporativa que seria já composta de acordo com a pureza dos seus princípios originários.

O problema maior era o «futuro da Assembleia Nacional». E a questão referia-se à sua evolução, quando era evidente, para o presidente do Conselho, que a Câmara Corporativa seria, «muito mais do que a Assembleia, representativa dos vários interesses que se movem no seio da Nação». No entanto, «o interesse nacional» não podia circunscrever-se ao somatório

ou a uma qualquer combinação entre interesses específicos e haveria sempre «um interesse político geral». Por isso, a Câmara não poderia persistir como a única instituição. Eventualmente, adiantava, o processo de constituição da Assembleia Nacional poderia sofrer alterações, intervindo a própria Câmara Corporativa ou introduzindo um sistema de renovação parcial. Quanto a estes pontos, concluía: «são aspectos que não vejo com clareza».

Todavia, esta questão ainda não era, segundo Salazar, urgente. Por ora, apenas era necessário assegurar, para a obtenção de um «alto grau de eficiência e perfeição legislativa», o fiel respeito pela «hierarquia das normas jurídicas e dos órgãos encarregados de defini-las: a lei, com as bases gerais dos regimes jurídicos, a aprovar exclusivamente pela Assembleia, os decretos-leis, elaborados pelo Governo e com o concurso da Câmara Corporativa; os decretos regulamentares, da responsabilidade exclusiva do Governo».

Convirá dizer que este quadro se encontrava plenamente assegurado. Da fundamentação empregue pelo presidente do Conselho, apenas não era exercido o recurso do Governo «com mais frequência» e até «quase sistemàticamente» à Câmara Corporativa, no caso dos decretos- leis. O «cadinho de outro órgão» significaria, sem sombra de dúvida, uma maior demora na elaboração, que também seria, necessariamente, «mais cuidada». Como já tinha sido alcançada a «nova ordem», uma actividade normativa com «facilidade e rapidez», estritamente necessárias na fase da sua edificação, poderia possuir efeitos perversos, tornando-se «fonte de instabilidade jurídica, com gravame para a sociedade». De resto, a Assembleia estivera sempre limitada às bases gerais dos regimes jurídicos, ou seja, a uma «orientação ideológica». Por outro lado, a iniciativa da lei nem sequer era «exercida com grande latitude», sobretudo após a primeira revisão de 1935. Obviamente, os decretos regulamentares eram da responsabilidade do executivo.

A questão do lugar da Assembleia e da Câmara no sistema político seria encerrada pelo presidente do Conselho em 1958, poucos dias após a proclamação de Américo Tomás como Presidente da República eleito, após o confronto com Humberto Delgado. Este acto eleitoral constituiria, aliás, a questão de fundo para o discurso proferido por Salazar na sede da União Nacional.

Da avaliação da campanha de 1958, Salazar (1959: 493-494 e 496) retirava uma curiosa ilação: «algumas das dificuldades actuais provieram de se não ter completado mais cedo a organização corporativa». Mais do que a consideração desta última como factor de controlo da sociedade e de amortecimento dos conflitos, era a composição da Câmara que estava em causa. Quando esta constituísse «uma emanação directa dos interesses económicos, espirituais e morais, corporativamente organizados», a eleição do Presidente da República já poderia ser

confiada a uma assembleia «de base mais larga para o efeito do que a Câmara dos Deputados». A Lei Fundamental poderia, então, ser modificada de forma a impedir «um golpe de Estado constitucional».

Havendo «uma verdadeira Câmara Corporativa», a «representação inorgânica e o sufrágio directo» já não fariam sentido de acordo com «o rigor dos princípios». Nesta altura, tinham sido criadas as primeiras quatro corporações. Os seus efeitos sobre a Câmara estavam aprovados e a sua efectivação também se aproximava. Dentro de poucos meses, outros organismos de grau superior veriam a sua orgânica aprovada, de tal forma que, em 1960, a Câmara já estaria adaptada às corporações económicas.

Manter a Assembleia Nacional transformar-se-ia, portanto, numa das questões mais importantes do momento. Para Salazar, «o rigor dos princípios» não seria, contudo, suficientemente importante. Para além das «conveniências práticas», também o «interesse geral» justificava a prossecução da Assembleia entre os órgãos de soberania. E Salazar concluía: «o hibridismo do sistema não repugna nem é em política coisa de rejeitar». De forma pragmática, era assumida uma certa contradição, até porque estava longe de ser nítida a «viabilidade da experiência corporativa». Perante os «montes de queixas acerca de alguns organismos», era necessário reflectir sobre o ponto em que estaria o problema: se nos princípios, se na sua «má aplicação».

Para Salazar, a questão das fórmulas ou das classificações estava longe de ser decisiva. Naquele discurso, deixara bem clara a pouca importância atribuída aos programas políticos. Como consequência, a alteração do sistema de eleição do Presidente da República, operada em 1959, nem possuiria entre os seus principais fundamentos o «rigor dos princípios», assim mesmo referido pelo próprio presidente do Conselho.