Legitimidade ativa e passiva

Qualquer cidadão pode propor ação popular para requerer anulação dos atos lesivos ao patrimônio público. A legitimidade é extraordinária porque o autor defende interesse

público ou metaindividual507 em nome próprio508, mas há quem afirme que seria uma nova

categoria de legitimidade autônoma, já que o autor também atua em defesa de seu interesse509.

Tradicionalmente, o conceito de cidadão equivale a eleitor (art. 1°, § 1°, da Lei n°

4.717/65), ou seja, pessoa física que goza plenamente dos seus direitos políticos510. No

entanto, interpretação mais recente entende que a Constituição Federal de 1988 ampliou a legitimidade para qualquer brasileiro ou estrangeiro residentes no país para a tutela do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado por meio de ação popular, pois são titulares dos

direitos fundamentais arrolados no artigo 5° e 225 da Constituição511.

Qualquer cidadão pode atuar como assistente ou como litisconsorte do autor para reforçar a defesa do direito objeto do litígio (art. 6°, § 5°, da Lei n° 4.717/65), podendo o juiz limitar o número de legitimados ativos caso o grande número inviabilize o trâmite processual,

com fundamento no artigo 46, parágrafo único, do CPC512. Assim também a pessoa jurídica

de direito público ou de direito privado que teve seu ato impugnado pode deixar de contestar a ação e atuar como litisconsorte ativo, reforçando a defesa do interesse objeto da ação popular (art. 6°, § 3°, da Lei n° 4.717/65).

O Ministério Público deve atuar como custos legis (art. 6°, § 4°, da Lei n° 4.717/65),

porém não é obrigado a defender as alegações do autor se forem contrárias à legalidade513.

Em caso de desistência do autor, o parquet pode substituí-lo no polo ativo da ação, desde que

507 _{A ação popular pode ser proposta para defesa de interesse público primário, como defesa do patrimônio}

público e moralidade administrativa. No entanto, também é cabível para defesa de direito metaindividual, qual seja, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

508 _{FERRARESI, Eurico, Ação popular, ação civil pública e mandado de segurança coletivo: instrumentos}

processuais coletivos, cit., p. 176.

509 _{LEONEL, Ricardo de Barros, Manual do processo coletivo, cit., p. 156-158.}

510 _{MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações}

constitucionais, 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 183.

511 _{SILVA, Flávia Regina Ribeiro da. Ação popular ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 276-}

279. O STJ também já decidiu que a legitimidade ativa é do cidadão, que não se confunde com eleitor. O título de eleitor é apenas a prova documental da cidadania (STJ, 2ª Turma, REsp n° 1242800/MS, rel. Min. Mauro Campell Marques, j. 07/06/2011, DJe 14/06/2011).

512 _{MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Participação, processo civil e defesa do meio ambiente no direito brasileiro.}

Tese de Doutorado. Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2010, p. 214-215.

513 _{ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, 4ª ed.}

não haja interesse dos demais legitimados ativos (art. 9° da Lei n° 4.717/65)514. Considera-se

desistência quando há pedido expresso do autor ou abandono da ação515, o que se configura

nas hipóteses previstas nos incisos II e III, do artigo 267, do Código de Processo Civil.

Ressalta-se que o autor não pode renunciar ao direito em que se funda a demanda e assim conduzir à extinção do processo com julgamento do mérito (art. 269, V, do CPC), pois defende interesse de terceiros. O autor pode desistir porque consiste em faculdade processual que não prejudica o interesse da coletividade, já que outros legitimados poderão figurar no polo ativo ou poderão propor nova ação popular com o mesmo pedido e causa de pedir.

Os legitimados passivos são as pessoas jurídicas de direito público e privado, autoridades, funcionários e administradores que de alguma forma consentiram com o ato impugnado, bem como os beneficiários diretos do dano (art. 6°, caput, da Lei n° 4.717/65).

Há litisconsórcio passivo necessário e unitário entre as partes que estiverem

envolvidas no ato anulado516, já que o ato não pode ser anulado perante determinado órgão

público e não em relação ao particular que se beneficiou desse ato. Por exemplo, a ação popular que visa anular determina licença ilegal concedida por alguma secretaria da Prefeitura para uma pessoa jurídica de direito privado deve ter ambos no polo passivo, pois não se pode anular a licença perante o Município e esta permanecer válida para o particular.

Quanto à responsabilidade pela reparação dos danos e pela obrigação de fazer ou não fazer decorrentes de dano ou potencial lesão ao meio ambiente, o litisconsórcio passivo é facultativo porque há responsabilidade solidária entre os responsáveis pelo ato lesivo,

podendo ser incluídos ou não todos no polo passivo517.

Não se admite denunciação da lide na ação popular, pois criaria lide secundária para discutir responsabilidade entre o litisdenunciante e o litisdenunciado, quando o foco deve ser o interesse coletivo. Porém, é cabível chamamento ao processo, pois a responsabilidade

514 _{Se não houver expresso pedido de desistência do autor e sim abandono da ação, ele deve ser intimado}

pessoalmente para dar regular andamento ao feito no prazo de 24 horas (art. 267, § 1°, do CPC). Em caso de inércia, devem ser publicados editais para convocação dos demais legitimados ativos para dar regular andamento à ação popular. Podem se habilitar o próprio legitimado originário ou a pessoa jurídica de direito público ou privado que estava no polo passivo da demanda. Se nenhum cidadão manifestar interesse, o Ministério Público deve ser intimado pessoalmente para se manifestar sobre a condução do processo (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Comentários à lei da ação popular – art. 9°. In: COSTA, Susana Henrique da (coord.). Comentários

à lei da ação civil pública e lei de ação popular. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 228-236).

515 _{A lei da ação popular adota a expressão “absolvição de instância”, que era prevista no CPC de 1939 e}

correspondia às hipóteses de desídia do autor ou omissão na condução do processo, que levava à extinção do processo sem julgamento do mérito. Por isso, podemos adequar a interpretação da expressão para o CPC de 1973, como no caso, por exemplo, de abandono da ação pelo autor (idem, ibidem).

516 _{LEONEL, Ricardo de Barros. Comentários à lei da ação popular – art. 10°. In: COSTA, Susana Henrique da}

(coord.). Comentários à lei da ação civil pública e lei de ação popular. São Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 243- 246.

517 _{SILVA, Flávia Regina Ribeiro da, op. cit., p. 280-282. No mesmo sentido: FERRARESI, Eurico, Ação}

solidária pelo dano ambiental permite que sejam citados os demais corresponsáveis, aumentando a possibilidade de êxito para efetiva tutela do direito objeto da ação popular. Pode o juiz restringir o chamamento de número excessivo de corresponsáveis se tal impossibilitar o andamento do processo. Também é viável a nomeação à autoria quando não

for identificado o autor real do ato potencialmente danoso518.