O panorama da industrialização no Brasil: do século XIX até

Capítulo 2. A história do processo de industrialização no Brasil e os atores envolvidos na política industrial

2.1. O panorama da industrialização no Brasil: do século XIX até

O Brasil possui uma recente história de industrialização se comparado aos países desenvolvidos da Europa e da América do Norte, que tem sua origem no início do século XIX, com as demandas do setor agrícola por mecanização da produção. As primeiras indústrias instaladas no País são destinadas à comercialização de equipamentos para a agricultura; à produção de sacas para embalagem do café; à consolidação de uma rede ferroviária e viária para transportar a produção até os portos; além dos próprios estaleiros e embarcações para o comércio internacional. Nícia Luz (LUZ, 1978) caracteriza essas primeiras ações de industrialização como um ensaio para a criação de uma estrutura industrial no País. Pedro Marinho (MARINHO, 2015) reitera essa posição ao afirmar que a mecanização da produção cafeeira, juntamente com o transporte ferroviário requerido para seu escoamento até os portos, constituem dois dos principais fatores que levam à implantação da indústria no Brasil.

O desenvolvimento crescente da cultura do café demandou todo um aparato de infraestrutura, que passava por empresas de serviços, casas bancárias, comerciais e empresas voltadas para implementação de transportes urbano e ferroviário. Da mesma forma, à ampliação da produção de café para exportação seguiu-se a instalação de estabelecimentos de importação e exportação responsáveis por todo o tipo de comércio realizado dentro e fora das fronteiras do país. Ou seja, a atividade cafeeira deu origem a um significativo ‘complexo econômico’... (MARINHO, 2015, p. 204).

Ampliando essa análise, autores como Celso Furtado (FURTADO, 1978) e Eduardo Bueno (BUENO, 2008) afirmam que o processo de industrialização no Brasil ocorreu tardiamente, em certa extensão, pela própria sociedade luso-brasileira, a qual, abastada pelos lucros da exportação de café, opta por adquirir os produtos importados, ainda que mais caros devido às tarifas protecionistas implementadas pelo Estado.

É preciso salientar que a elite mercantil luso-brasileira – em especial os senhores de engenho, com maior capital e influência política – não tinha interesse em proteger, subsidiar e muito menos adquirir produtos locais de baixa qualidade quando podia pagar pelas importações, de melhor qualidade. (BUENO, 2008, p.41)

Ademais dos incentivos provenientes da demanda cafeeira, a formação da indústria brasileira está diretamente relacionada aos incentivos providos pelo Estado. Durante o período do Império, as ações de fomento à produção manufatureira no País ocorrem de modo isolado, sendo majoritariamente caracterizadas por medidas de redução tarifária para produtos importados e pelo provimento de incentivos para a instalação de pequenas indústrias destinadas a abastecer as demandas da produção cafeeira. Nesse sentido, seus primeiros passos remetem a 1808, quando é assinado o Alvará de Liberdade Industrial que permite o livre estabelecimento de fábricas e manufaturas no País, revogando o Alvará de Proibição de Manufaturas no Brasil, instituído em 17858_{. Caracterizada como uma primeira} medida do Estado para impulsionar o nascimento da indústria nacional, o Alvará é concebido com a finalidade de dar suporte à transferência da família real para o Brasil, ocorrida nesse mesmo ano de 1808. No entanto, a despeito dos incentivos estatais, são muitos os desafios enfrentados pela incipiente indústria nacional, visto que a vinda da família real para o Brasil é condicionada à assinatura do Tratado de Navegação e Comércio. Vigente de 1810 a 1840, o tratado beneficia mercadorias inglesas com uma taxação inferior àquela dos produtos portugueses.

Ainda assim, o Alvará de abertura dos portos é um marco que inaugura a atuação estatal no processo de industrialização no País. Desde então, o Estado passa prover incentivos tributários e não tributários a segmentos industriais considerados prioritários, com o objetivo de atrair investimentos da iniciativa privada, a exemplo da Tarifa Alves Branco e das concessões privadas para o provimento de serviços industriais de utilidade pública, em especial no setor de transporte. Dentre as indústrias que se consolidam nesse

8_{Informações obtidas por meio digital junto à Câmara dos Deputados, em 03/05/2016, conforme publicado}

na Coleção de Leis do Império do Brasil - 1808, p. 10, vol. 1 (disponível em http://www2.camara.leg.br/) e Arquivo Nacional (www.historiacolonial.arquivonacional.gov.br)

período, cabe destacar: a extração mineral, destinado à exportação de minérios de ferro e outras matérias primas; a produção de bens de consumo não duráveis, destinadas ao abastecimento do incipiente mercado interno e algumas demandas pontuais da economia cafeeira; os setores de transporte ferroviário e marítimo, majoritariamente para o escoamento da produção de café e de minérios; e a siderurgia.

A Tarifa Alves Branco9_{, decretada em 1844 e vigente até 1857, tributa em 30% os} produtos importados sem similares produzidos no Brasil e em 40% a 60% para os demais produtos. Sua formulação é considerada uma referência histórica de política orientada para o desenvolvimento da produção manufatureira no País. Essa tarifa também se caracteriza como uma primeira medida protecionista adotada pelo Estado, atendendo assim aos anseios dos grupos industrialistas. Para fundamentar sua decisão, Alves Branco argumenta sobre os perigos de uma nação exclusivamente agrícola e a impossibilidade de se pautar por princípios absolutos do liberalismo econômico. Defende ainda que o Estado deve intervir na condução da economia do País e proteger a indústria nascente, tendo em vista a incapacidade dessas indústrias de competirem com os produtos importados provenientes de países centrais cuja produção manufatureira já está estabelecida, os quais dispõem de mercados consumidores em âmbito internacional.

Porém, a despeito de tais medidas favoráveis à consolidação inicial da indústria brasileira, durante o Império é constatada a priorização de interesses agrícolas, voltados para o abastecimento do mercado internacional, como também comerciais. A industrialização ocorrida durante o Império não apenas prioriza os interesses do setor agrícola, como também releva uma posição do País como provedor de insumos básicos no contexto da divisão internacional do trabalho. Dito de outra forma, muito embora esteja caracterizada uma intervenção do Estado em favor de alguns segmentos produtivos, o desenvolvimento industrial não é intencional e sequer é almejado pelo Estado. O objetivo definido pode ser resumido na redução dos custos de produção, por meio da aquisição de suprimentos e insumos produzidos localmente, e de logística de transporte. Logo, as atividades industriais estabelecidas nesse período confirmam uma posição periférica do Brasil junto aos países de economia central, em detrimento de uma agenda de

Manuel Alves Branco foi deputado geral, Ministro da Justiça, Ministro da Fazenda, Presidente do Conselho de Ministros e Senador do Império do Brasil, de 1837 a 1855.

desenvolvimento produtivo (FURTADO, 1978; LUZ, 1978; MARINHO, 2015; TAVARES ET. AL, 2010).

Ainda que a motivação inicial para a instalação de indústrias no Brasil tenha se originado no atendimento das demandas do setor agroexportador, a abertura dos portos e as demais medidas vêm ao encontro dos interesses de grupos empresariais estabelecidos no País. Remete a esse período a primeira manifestação que visa organizar o empresariado industrial, com a criação da Sociedade Auxiliadora da Indústria Nacional (SAIN), em 1824, que conta com o apoio político e orçamentário do Império. Embora a SAIN tenha nascido do interesse do setor agrícola por mecanizar e modernizar a produção rural, gradativamente ela passa a agregar também os primeiros industriais brasileiros, cujos empreendimentos se formam em decorrência da prosperidade do mercado cafeicultor e da consequente dinamização da economia interna.

À medida que os primeiros empreendimentos industriais são estruturados, os empresários reunidos em torno da SAIN passam a se configurar como um setor produtivo organizado, com convergência de interesses políticos e econômicos. Essa mobilização fica evidente quando, em 1857, são criadas as seções da Indústria Fabril e de Química Industrial junto à SAIN, até então dedicada a debater apenas questões relacionadas à produção agrícola. E, em 1861, é organizada a I Exposição da Indústria Nacional no Rio de Janeiro, simbolizando a ascensão econômica e a crescente influência política do empresariado industrial no Brasil.

De fato, o fortalecimento organizacional do setor industrial e o aumento de sua influência política junto ao Estado coincide com a primeira crise do café no mercado internacional, ocorrida ao longo da década de 1870. Nesse período, o excedente do capital cafeeiro é redirecionado para as atividades industriais no Brasil, oportunizando a expansão da indústria têxtil, da malha de transportes ferroviários, da produção de alimentos e bebidas, da siderurgia e da mineração. Assim sendo, essa primeira crise da economia cafeeira constitui-se como um reforço ao lento processo de industrialização em curso. Ao tornar evidente a vulnerabilidade da economia agroexportadora brasileira diante das condições do mercado internacional, a crise internacional do café oportuniza o fortalecimento dos interesses específicos do setor industrial e, principalmente, suscita o surgimento de grupos empresariais nacionalistas.

Como resultado desse fortalecimento do movimento industrial nacionalista, em 1881 é formada a Associação Industrial do Brasil (AIB)10_{que, diferentemente da SAIN, é} constituída exclusivamente por representantes do setor industrial. A criação da AIB não apenas revela uma crescente autonomia dos empresários industriais frente aos interesses agrícolas, mas principalmente aponta para a consolidação de uma agenda de interesses políticos. Um ano após sua criação a AIB divulga o primeiro Manifesto em prol do incentivo à indústria brasileira, que ensaia os primeiros argumentos nacional- desenvolvimentistas do empresariado industrial ao apontar a expansão da atividade industrial como alternativa para o desenvolvimento econômico do País.

Assim sendo, na década de 1880 a indústria já se encontra melhor estabelecida no País. Por conta da alta cambial e das dificuldades de importação, como também das demandas decorrentes da urbanização, do crescente trabalho assalariado e do processo migratório, a produção industrial já atende a uma parcela significativa do mercado interno. Paralelamente, a crise do café induz o Estado a aumentar os impostos sobre a produção agroexportadora, o que aumenta a insatisfação do setor agrícola com a condução da política econômica pelo Império e impulsiona uma expansão nos investimentos industriais com recursos excedentes oriundos da atividade cafeicultora. Logo, o processo de industrialização se torna irreversível, ainda ao final do período imperial.

Todavia, é na República Velha que o empresariado industrial efetivamente conquista um espaço na agenda política do Estado e obtém incentivos estatais. Essa priorização das demandas industriais pelo Estado é evidenciada por meio de três importantes marcos legais instituídos nesse período. Primeiramente, em 1990 é facilitado o acesso ao crédito bancário11_{para investimento em iniciativas produtivas, tendo em vista a} intenção de expandir e diversificar a atividade industrial no País. Em segundo lugar, nesse mesmo ano é autorizada a criação de sociedades anônimas12_{, oportunizando o surgimento} de grandes complexos industriais por meio do investimento acionário e pela gestão administrativa profissionalizada. E, em terceiro lugar, em 1891é instituído o Ministério da Indústria, Viação e Obras, cuja responsabilidade é atrair o capital internacional para a

A análise da formação da Sociedade Auxiliadora da Indústria Nacional e da Associação Industrial do Brasil está detalhada no Capítulo 3, em A História da Formação da Confederação Nacional da Indústria.

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Decreto 165, de 17 de janeiro de 1890.

ampliação dos investimentos em infraestrutura econômica, como forma de sustentar o crescimento do setor produtivo no País.

A despeito da conquista de novos incentivos junto ao Estado, esse período fica conhecido como encilhamento da indústria brasileira, por deflagrar uma corrida especulativa no mercado financeiro. Os excessos cometidos na oferta de crédito, garantidos por uma farta emissão monetária com garantias governamentais, ocasionam a formação de uma bolha econômica e, em 1891, eclode a primeira crise econômica nacional. Como resultado, tem-se a queda no valor das ações das empresas criadas, a alta da inflação, o fechamento de diversas dessas empresas e a falência de diversos bancos privados.

Apesar dos efeitos nocivos dessa bolha, o encilhamento constitui um ponto de inflexão no cenário econômico e político do País. No âmbito econômico, a possibilidade de união de capital em torno de uma sociedade anônima impulsiona a formação de grandes empreendimentos, industriais e comerciais, os quais sobrevivem à crise e consolidam os primeiros conglomerados econômicos brasileiros. Os segmentos mais beneficiados são o têxtil, de infraestrutura de transportes e de bens de consumo não duráveis. Já no que se refere ao ambiente político, o Estado passa a ser percebido como um ator indispensável para regular a expansão das atividades produtivas no País. Assim sendo, aos poucos o Estado assume um papel estratégico na definição de estratégias para o desenvolvimento produtivo do País, reforçando o incipiente pensamento nacional-desenvolvimentista do segmento industrial brasileiro. Posteriormente ao encilhamento, são diversas as medidas adotadas pelo Estado para incentivar a atuação da iniciativa privada, dentre as quais se destacam: a política tarifária protecionista; a facilitação de importações de máquinas e equipamentos; e a concessão de privilégios tributários e não tributários a quem se ocupar do investimento em obras de infraestrutura econômica.

Contudo, convém destacar que, embora o Estado tenha implementado diversos incentivos em prol da indústria, os interesses do setor agrícola ainda permanecem centrais na definição das estratégias econômicas do País. Logo, ao analisar o processo de industrialização brasileira, observa-se que desde sua origem a atividade industrial ocorrida no País é alicerçada tanto na prosperidade do setor agrícola, assim como na intervenção direta do Estado. Fica, portanto, evidenciado que o pensamento nacional- desenvolvimentista que se forma junto ao empresariado industrial é favorável à presença

do Estado na coordenação das atividades econômicas e na proteção do mercado interno, como também está estreitamente correlacionado às demais atividades produtivas do País.

Maria da Conceição Tavares (TAVARES, 2000; TAVARES et al, 2010), ao analisar o processo da industrialização brasileira, reitera essa centralidade atribuída historicamente ao Estado. Seja na geração de incentivos para o capital privado, como também na concessão de privilégios a setores produtivos em específicos, a atuação do Estado é determinante para radicar os empreendimentos industriais no Brasil. Desde a indústria têxtil até a exploração de ferrovias e o extrativismo mineral, todos esses segmentos se beneficiam da intervenção estatal. Para a autora, “a história ensina que os países de industrialização retardatária não implantam, nem implantaram, a indústria sem a presença direta ou indireta do Estado, com instrumentos de apoio que minimizam os riscos e reduzem os custos dos novos investimentos.” (TAVARES et al, 2010, p.49).

Considerando a importância atribuída à atuação do Estado para a industrialização do Brasil, a autora questiona os motivos que levam à ausência de incentivos para a instalação de indústrias de base e de bens de capital nesse período. Salvo raras exceções, como a indústria naval que contava com a fábrica de caldeiras no Estaleiro Mauá e a indústria siderúrgica que construiu grandes fornos na Real Fábrica de Ferro de Ipanema, em sua maioria as indústrias constituídas são dependentes da importação de maquinário e outros bens de capital. As importações são provenientes principalmente da Inglaterra, dos Estados Unidos e da Alemanha, a exemplo das máquinas de tecer, das escavadeiras e trituradores de minérios, dos tornos e fresas, das locomotivas a vapor, dos descaroçadores de algodão, além de outros equipamentos utilizados nos processos de manufatura das indústrias instaladas no Brasil.

É com base nesse questionamento crítico que Maria da Conceição Tavares sustenta sua argumentação acerca da priorização dos interesses do setor agroexportador junto ao Estado, em detrimento do fortalecimento do empresariado industrial, seja durante o Império, como também na República Velha. Assim sendo, a despeito de todos os avanços alcançados na consolidação da atividade industrial no Brasil e na organização política dos empresários do setor industrial, constata-se uma marginalização dos interesses do segmento industrial até a década de 1930.

A Revolução de 1930 e a chegada de Getúlio Vargas à Presidência da República ocorrem no momento em que o sentimento nacionalista está aflorado entre os grupos empresariais e de trabalhadores, que buscam no Estado um agente político capaz de conduzir o País frente aos desafios econômicos e sociais da época. Por um lado, os trabalhadores reivindicam maiores direitos e garantias trabalhistas. Por outro, os industriais demandam maior investimento e proteção à ainda incipiente indústria nacional, em específico frente à competição do mercado internacional. Paralelamente, a atividade cafeicultura atravessa uma nova crise internacional, dessa vez provocada pela queda da Bolsa de Nova Iorque. Essa situação induz o Estado a comprar o excedente da produção do café e criar novos impostos, com o intuito de frear a produção cafeeira e assim controlar a crise de superprodução do setor.

É diante desse contexto político e econômico que o Estado, já durante a República Nova, gradativamente assume um papel de maior coordenação dos setores produtivos e da economia nacional. Seja no que se refere à condução das relações público-privadas e à mediação questões trabalhistas, como também ao planejamento econômico e à regulação do mercado, a atuação estatal molda as características do pensamento nacional- desenvolvimentistas em formação no País.

A criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio13_{, em 1930, corrobora} essa argumentação, uma vez que esse novo marco institucional impulsiona tanto a atividade industrial, como também a concepção de uma política específica para essa finalidade. Primeiramente, é regulamentada a sindicalização14_{das entidades patronais e} trabalhadoras, o que serve para facilitar as negociações trabalhistas entre as partes, frente ao fortalecimento dos movimentos grevistas. Em segundo lugar, o próprio Ministério se constitui como um fórum para participação política do empresariado industrial, o que caracteriza um marco na aproximação das relações entre o Estado e as indústrias. Assim sendo, é consolidada a inserção dos interesses da indústria na agenda política do Estado. Por fim, com a participação direta de industriais como Jorge Street e Roberto Simonsen na política da política industrial, o segmento industrial adquire um crescente protagonismo junto ao Estado, de modo independente dos interesses do setor agroexportador.

Decreto 19.433, de 26 de novembro de 1930.

A partir de então, tendo em vista a preocupação acerca da formação de uma estrutura de mercado não competitiva, tendo em vista a expansão de grandes complexos fabris e a formação de oligopólios em parceria com o capital estrangeiro, o posicionamento estatal evidencia características protecionistas à indústria nacional. Os impostos da produção de café são utilizados em benefício da expansão da estrutura industrial no País, o que dá origem à estratégia de industrialização por substituição de importações. Motivado pela crise econômica internacional, decorrente da queda da Bolsa de Nova Iorque, e as consequentes restrições na importação de bens manufaturados, o processo de substituição de importações se configura como uma estratégia necessária para resolver os problemas de abastecimento do País. Assim sendo, com base nessa reconfiguração da atuação estatal, constata-se a formação de uma primeira aliança entre o Estado e o empresariado industrial brasileiro.

Esse modelo de substituição de importações é considerado a primeira onda de industrialização por substituição de importações. Aos poucos, ela se transforma na principal estratégia para a promoção do desenvolvimento econômico do País, resultando em um novo impulso para o crescimento produtivo e a expansão do parque industrial brasileiro.

Diante do exposto, constata-se que a partir da década de 1930 a estrutura produtiva brasileira passa por uma transformação significativa. Ao migrar de uma economia essencialmente agroexportadora para uma economia industrial, estabelecida em torno de um mercado interno em expansão e da consolidação de um parque industrial mais diversificado, o processo de industrialização iniciado no século anterior se torna irreversível. Paralelamente, à medida que a atividade industrial passa a ser percebida como o principal mecanismo para solucionar os problemas da dependência internacional por bens manufaturados e, desse modo, superar a condição periférica do País no contexto da divisão internacional do trabalho, a aliança formada entre o Estado e o empresariado industrial se torna um novo marco para a expansão do processo de industrialização brasileira.

No documento O PAPEL DA CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA NA POLÍTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA (1938 – 2014) (páginas 62-71)