Os antecedentes da política industrial até

Se a história do processo de industrialização no Brasil, que remete ao início do século XIX, é considerada tardia por diversos autores (FURTADO, 1978, 2000; LUZ, 1978; BIELSCHOWSKY, 1988; SUZIGAN, 1996; TAVARES, 2000; MELLO, 2009; FONSECA, 2010, 2012), ainda mais recente é a trajetória da política industrial. Com menos de um século de história, a política industrial tem sua pedra fundamental estabelecida em 1930, no período da República Nova, quando é criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Pela primeira vez o Estado concebe uma instituição pública cuja prioridade é zelar pelo crescimento da indústria nacional, e define uma estratégia para a substituição de importações. A constituição do Ministério vem a atender uma demanda antiga e recorrente dos diversos setores produtivos nacionais, da indústria e do comércio, que remete aos interesses defendidos pela Associação Industrial do Brasil, cujo Manifesto64 _{político revela um posicionamento contrário à permanência exclusiva do} País na produção de commodities agrícolas.

Anteriormente a esse período, as medidas adotadas pelo Estado para incentivar a atividade industrial no País são pontuais e, em sua maioria, estão orientadas para a mecanização da agricultura e o abastecimento do incipiente mercado interno por insumos básicos. Durante o Império e a República Velha, são poucas as formulações políticas que atendem especificamente aos anseios do empresariado industrial. Nesse sentido, pode-se

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O Manifesto é publicado em 11 de maio de 1882 pela Associação Industrial do Brasil, por meio de seu boletim “O Industrial”. Sem qualquer fundamentação em doutrinas econômicas, a elaboração do Manifesto decorre da união de empresários da indústria nacional, que reivindicam do Estado maior apoio às atividades de produção manufatureira e de extração mineral, colocando-se contrários à permanência do Brasil somente nas atividades agrícolas para fins de exportação.

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citar o Alvará de Liberdade Industrial e da abertura dos portos, em 1888; a Tarifa Alves Branco, que propõe uma tributação diferenciada para produtos importados com similares no País, em 1844; a criação da Secretaria de Estados dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas65_{, em 1860, que indiretamente beneficia empresários dos} segmentos de transportes, energia e construção civil; e os decretos instituídos por Ruy Barbosa, durante a República Velha, referentes à emissão de crédito para a atividade industrial e à abertura ou fusão de capital das empresas privadas.

Ao longo desse período, os principais questionamentos levantados por opositores à prática de proteção da indústria nacional se relacionam à incerteza quanto a capacidade da indústria nacional de abastecer o mercado interno, a preços que não sacrifiquem o consumidor; e à indisponibilidade de mão de obra capacitada, de modo a atender as necessidades do setor agrícola, do comércio exportador e da indústria. Em específico acerca dos interesses do setor importador, Nícia Luz (1978) argumenta que a real intenção dos comerciantes é a de manter o monopólio do suprimento de produtos manufaturados no País, o que lhes aufere bons lucros. Já no que se refere aos interesses do setor agricultor, a autora explicita uma tentativa de conciliar ambos os interesses, tendo em vista a irreversível tendência de mecanização da atividade agrícola e a demanda comum por melhorias na infraestrutura de transportes.

A lavoura nunca fora propriamente contrária ao desenvolvimento industrial do país, preferindo, contudo, que ele se processasse lentamente para que não viesse a agravar os problemas de falta de capitais e mão de obra que afetavam as atividades agrícolas. Era, além disso, particularmente contrária a uma política protecionista que prejudicasse o consumidor. (LUZ, 1978, p. 61).

Entretanto, a despeito das críticas enfrentadas e da falta de apoio dos demais setores produtivos à expansão da atividade industrial no Brasil, é importante destacar que as medidas adotadas para incentivar a mecanização da agricultura facilitam a importação de equipamentos e máquinas necessárias para a produção manufatureira. O crescimento da renda proveniente das exportações agrícolas e o consequente aumento da demanda interna por bens de consumo são responsáveis por impulsionar a incipiente indústria nacional, que indiretamente se beneficia dos incentivos à mecanização da agricultura para expandir sua produção. Similarmente, a inserção da pauta de obras públicas na agenda do Estado é mais um impulso para a incipiente indústria nacional, que também se beneficiar dos incentivos

65 _{Decreto 1.067, de 28 de julho de 1860.}

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estatais destinados para o investimento em ferrovias e rodovias, cabeamento para telégrafos, pavimentação e iluminação de vias públicas, dentre outros iniciativas de urbanização. Assim sendo, ainda que sem haver a intenção direta de promover o processo de industrialização, a prosperidade do setor agrícola dinamiza a produção industrial do País e propicia a incipiente manifestação do pensamento nacional desenvolvimentista junto ao empresariado industrial no País.

Quando, a partir de 1890, os desequilíbrios no balanço comercial e os problemas decorrentes da superprodução de café expõem a vulnerabilidade da economia agrícola brasileira às flutuações do mercado internacional, o segmento industrial encontra sua primeira janela de oportunidade para conquistar um espaço próprio na agenda política do Estado. A queda no valor das exportações, em razão da redução no valor do café no mercado internacional, resulta na deterioração das relações comerciais e na redução do poder aquisitivo da moeda nacional, tornando o ambiente político favorável às manifestações do pensamento nacional desenvolvimentista favorável à instalação da atividade industrial no País. É, portanto, na República Velha que os interesses da indústria nacional gradativamente passam a ser priorizados pelo Estado.

Cabe destacar que, a despeito das medidas implementadas por Ruy Barbosa e da inserção dos interesses do empresariado industrial na agenda do Estado, tais medidas não são caracterizadas como uma política industrial. Primeiramente, por não haver uma estratégia política especificamente formulada para o desenvolvimento da indústria brasileira. Em segundo lugar, pelo fato de ainda serem priorizados os interesses do setor agrícola. E, em terceiro lugar, pela crise econômica decorrente da bolha econômica formada em torno da aparente prosperidade do setor industrial. Contudo, apesar da crise na bolsa brasileira, tais medidas representam a entrada definitiva dos interesses da indústria entra na agenda política do Estado brasileiro, ainda que de modo marginal.

Já no que se refere às medidas protecionistas adotadas pelo Estado, Luz (1978) alerta para os problemas decorrentes da falta de planejamento político e de articulação com o segmento industrial. Conforme analisado pela autora, nesse período são adotadas medidas para tributar o tecido importado, mas as importações dos fios e fibras de outros países permanecem liberadas; a cerveja alemã é tributada, porém há incentivos para a compra da cevada e lúpulo no mercado internacional; é incentivada a abertura de uma

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indústria de pregos com uso de ferro e aramados estrangeiros, em detrimento da existência de uma siderúrgica no País; dentre outras medidas. Ou seja, a atuação estatal durante a República Velha é considerada intempestiva e desarticulada, tanto pelos empresários industriais como também pelos empresários do setor agrícola e comercial.

Paralelamente, ainda no início do século XX, ocorre uma grande expansão da cultura cafeeira, que é impulsionada pelo estímulo à imigração provido regionalmente. Além das condições do solo serem favoráveis à lavoura, internacionalmente o café brasileiro amplia seu mercado em decorrência da crise do café nos países do Caribe. Em 1902, a produção de sacas de café no Brasil triplica66_{, se comparado com a produção em} 1892. Assim sendo, configura-se a crise de superprodução do café. Visando solucionar esse problema, o Estado passa a financiar67 _{a compra do café excedente na tentativa de} evitar uma nova queda do valor do produto no mercado internacional. Adicionalmente, visando desencorajar a expansão das plantações de café, é instituído um imposto extra sobre a exportação de cada saca do produto.

Essas medidas impactam majoritariamente sobre os produtores dos estados de Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro, os principais estados cafeicultores. Com recursos disponíveis provenientes dos lucros auferidos pela lavoura do café, esses produtores direcionam seus investimentos para outros setores econômicos, como a agropecuária e a indústria de bens de consumo para o abastecimento do mercado interno. Assim sendo, conforme analisado por Furtado (1978), o crescimento da indústria no Brasil é uma vez mais favorecido pelos interesses do setor agrícola; e não pela formulação de uma política que oriente a expansão da produção industrial no País.

Se durante a República Velha os incentivos providos pelo Estado são ainda pontuais e subsidiários aos investimentos providos ao setor agrícola. A partir de 1929, com a queda da Bolsa de Nova Iorque e a retração da importação de produtos industriais, a produção industrial no País é efetivamente priorizada pelo Estado. Com a posse de Getúlio Vargas e a proclamação da República Nova, o Estado passa a incentivar o processo de industrialização por substituição de importações. Considerado como uma estratégia para

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Dados extraídos da obra “Formação Econômica do Brasil” (1978), de Celso Furtado. “A produção brasileira, que havia aumentado de 3,7 milhões de sacas (de 60kg) em 1880-81 para 5,5 em 1890-91, alcançaria em 1901-02 16,3 milhões.” (p.177)

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O Convênio de Taubaté, firmado em fevereiro de 1906, define as condições para a política de valorização do café, em que o Estado intervém no mercado comprando a produção excedente.

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reduzir a vulnerabilidade e a dependência brasileira do mercado internacional, bem como para alavancar o desenvolvimento econômico do País, essa iniciativa de substituição de importações consolida o pensamento nacional desenvolvimentista do setor produtivo junto ao Estado brasileiro. Ademais, a alta da inflação, a desvalorização da moeda nacional e o aumento no valor dos produtos importados aumentam a busca por produtos similares de fabricação nacional.

Configura-se, portanto, uma situação inusitada na economia brasileira. Por um lado, a crise internacional favorece a geração de estímulos estatais para o crescimento da produção nacional, frente ao estrangulamento do mercado internacional. Por outro, o capital formado na decadente economia cafeeira exportadora é dela expelido e os setores industriais relacionados ao abastecimento do mercado interno – tanto o agropecuário como o industrial – tornam-se atraentes para os investimentos do setor agrícola. Essa migração do capital cafeicultor para a indústria encontra apoio no meio industrial brasileiro que, organizado em torno do pensamento desenvolvimentista nacional, consegue os recursos necessários para dar um novo impulso ao processo de industrialização e expandir a produção nacional. Para Pedro Fonseca (FONSECA, 2010), o crescimento e a expansão da economia cafeeira permite o surgimento de novos atores econômicos, a diversificação dos segmentos produtivos e, inclusive, a ascensão dos empresários urbanos e trabalhadores assalariados. Assim sendo, ficam estabelecidas as condições para uma transformação definitiva da estrutura produtiva do País.

Nesse período é criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio68_{, marco} institucional que oportuniza a formulação da primeira política industrial no Brasil. Em específico no que se refere à criação do Ministério, esse marco institucional ganha destaque por oportunizar o estabelecimento de um fórum político privilegiado para interlocução com as instituições representativas patronais e de trabalhadores, as quais adquirem um status consultivo junto ao Estado para fins da aplicação dos recursos públicos. De fato, uma das principais características da década de 1930 é a expressiva expansão do setor industrial no País, bem como o fortalecimento do pensamento desenvolvimentista nacional junto aos industriais brasileiros e aos representantes do Estado.

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Celso Furtado (1978) complementa essa análise ao afirmar que, em uma economia até então caracterizada pela exportação de matéria-prima, praticamente não havia concorrência entre produtores internos e importadores. Porém, diante da transição da estrutura produtiva do setor agropecuário para um sistema industrial, as mudanças ocasionadas na economia deixam desequilíbrios não apenas na balança de pagamentos, mas principalmente nos arranjos da estrutura econômica e social.

Cortar despesas e equilibrar o orçamento público, além de controlar a inflação e corrigir os desequilíbrios do balanço comercial ao incentivar a produção para consumo interno e exportação, são algumas das medidas adotadas pelo Estado para atrair os investimentos da iniciativa privada e viabilizar a instalação de uma estrutura industrial diversificada no País. A taxação de 20% de impostos sobre a exportação de café, ocorrida em 1931, corrobora com essa percepção de uma mudança de prioridades pelo Estado, o qual retira os incentivos da agricultura para investir em infraestrutura e obras urbanas (energia, transportes urbanos, pavimentação de calçadas, dentre outros), gastos esses favoráveis à expansão da atividade industrial e à dinamização dos centros urbanos formados em suas proximidades. Parte desse recurso também é investida pelo Estado na expansão do crédito, reduzindo a dependência por empréstimos externos para investimentos produtivos mais acessíveis e de baixa complexidade tecnológica.

É sem dúvida a partir de 30, ou, se quisermos ser mais exatos, é no decorrer dos anos trinta que tem início a decolagem do desenvolvimento brasileiro, é nesta década que o Brasil entra propriamente na fase de sua Revolução Industrial. As transformações que irão ocorrer a partir desse momento, todavia, não surgem do nada. Embora, só a partir de 30 se verifique uma solução de continuidade no processo histórico brasileiro, que dá um salto para a frente, rompendo com suas bases agrárias, tradicionais e de caráter basicamente colonial, é certo que a decolagem da economia brasileira tem antecedentes bem definidos. (BRESSER- PEREIRA, 1968, p. 28)

Por um lado esse conjunto de medidas e a tentativa de coordenar esforços estatais, por meio do Ministério, recebe o apoio dos empresários industriais representadas à época por Roberto Simonsen – industrial protagonista na defesa do pensamento desenvolvimentista nacional do setor privado. Por outro lado, gera desconforto junto ao setor agroexportador tradicional, defensor da vocação agrária do País, bem como aos defensores do pensamento liberal, a exemplo de Eugênio Gundin. Assim sendo, na busca por conciliar a incipiente estratégia de substituição de importações com os interesses do setor agrícola, em 1935 é assinado um acordo comercial com os Estados Unidos que

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beneficia a exportação de café, borracha e cacau, em troca de vantagens tarifárias para a importação de bens de capital – como máquinas, equipamentos industriais e aparelhos – necessários para estruturar a indústria nacional.

A partir da interlocução com os industrialistas brasileiros e com base nas análises realizadas por seu Centro de Estudos Econômicos, o Ministério estipula alguns segmentos industriais prioritários para direcionar os investimentos estatais. Dentre os segmentos prioritários, cabem destacar os seguintes: açúcar e álcool, combustíveis, energia, siderurgia, extração de metais não-ferrosos, construção civil, álcalis ou química, papel e celulose, e borracha e produtos plásticos. Para tornarem-se exequíveis as novas orientações estratégicas, observa-se ao longo do primeiro governo de Getúlio Vargas (1930-1945) a criação de novas estruturas institucionais, assim como legislações e outros marcos legais.

Já nos primeiros anos da década de 1930 são criados o Departamento Nacional do Trabalho e o Instituto do Açúcar e do Álcool, em 1933; o Conselho Federal do Comércio Exterior, o Plano Geral de Viação Nacional e a Comissão de Similares, em 1934; assim como o Conselho Técnico de Economia e Finanças, e a Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil para o financiamento dos investimentos industriais, ambos em 1937. Paralelamente, toda a regulamentação das estruturas sindicais de representação política é instituída pelo Estado, consolidando um novo arcabouço institucional da aliança público-privada. Assim, fica criado o arranjo de atores institucionais participantes da política industrial.

Diante do exposto, tem-se que a criação do Ministério consolida um projeto desenvolvimentista para o País, fundamentado na aliança entre o Estado e a iniciativa privada; e materializa os anseios do empresariado industrial por um espaço próprio na agenda do Estado.

... antes da década de 30 não havia uma preocupação sistemática da política econômica com a promoção do desenvolvimento industrial. (...) Uma ação mais persistente e crescentemente articulada, deliberada e abrangente tendo em vista a industrialização começa de fato nos anos 30. (SUZIGAN, 1996, p.7).