Os atores envolvidos na política industrial entre 2003 e

Com a consolidação do pensamento neodesenvolvimentista, tanto junto ao Estado como também aos empresários dos diversos setores produtivos, a pauta relativa ao desenvolvimento produtivo retorna para o centro da agenda política e a aliança público- privada reemerge fortalecida. Todavia, os desafios de articulação política e de coordenação desse complexo arranjo de atores institucionais ainda permanecem. Os problemas decorrentes da pulverização dos esforços estatais no que tange a política industrial, que se dá de forma gradativa ao longo de toda a trajetória estudada, tornam- se evidentes.

Por um lado, grande parte dos atores institucionais tem sua origem em estruturas institucionais que remetem à formação da República Nova; ou estão vinculados a essa tradicional estrutura, sobrepostos na forma de uma camada institucional (CANO; SILVA, 2010; SUZIGAN; FURTADO, 2010; SCHNEIDER, 2014). Ao mesmo tempo em que essas instituições transmitem uma prática política e uma cultura organizacional, consolidada ao longo do tempo; elas também passam por sucessivas mudanças, com o objetivo de se adaptar às novas conjunturas históricas. Desse modo, fica assegurada uma contínua renovação da aliança entre o Estado e o empresariado industrial, a despeito das transformações político-econômicas e das eventuais rupturas dessa aliança.

Por outro lado, conforme constatado ao longo da trajetória histórica da industrialização brasileira, a atividade associada ao setor industrial também se transforma de tal modo a impactar na redefinição das relações econômicas entre os países e, inclusive, na divisão internacional do trabalho. São diversos os motivos dessa transformação da produção industrial, a saber: o acelerado progresso científico-tecnológico e seu impacto na produção industrial; a entrada do capital estrangeiro e de empresas multinacionais no mercado nacional; a crescente participação do capital financeiro nos investimentos do setor produtivo; a interrelação entre os diversos setores produtivos, em especial no que tange às atividades de comércio exterior, agroindústria e os serviços tecnológicos; além da intensificação do papel do Estado enquanto investidor e acionista de empreendimentos produtivos do setor privado. Entretanto, apesar da constante transformação da estrutura produtiva brasileira, bem como dos esforços púbicos e privados em prol da modernização dos processos produtivos e do desenvolvimento tecnológico, o Brasil permanece em uma situação de desenvolvimento dependente dos países de economia central.

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Dito de outra forma, se anteriormente o País se encontrava em uma situação periférica no contexto da divisão internacional do trabalho; na década de 2000, após a consolidação da economia industrial no País e uma grande expansão produtiva, o Brasil ainda permanece como uma economia industrial dependente, em uma posição de semiperiferia. Assim sendo, os primeiros anos desse período são marcados por um intenso debate acerca do modelo de desenvolvimento produtivo do País e do papel do Estado nesse processo; o qual é acompanhado por uma onda de novas estratégias concebidas para a coordenação do complexo arranjo de atores institucionais envolvidos na política industrial. As expectativas são de aumentar a efetividade da política industrial; aprimorar a articulação entre a política industrial e as demais políticas auxiliares; mitigar os problemas de pulverização dos investimentos públicos; além de promover a inserção dos produtos e das empresas brasileiras no mercado internacional.

Nesse sentido, convém destacar algumas transformações na composição dos atores estatais e, principalmente, no arranjo definido para sua interação com as instituições sociais e da iniciativa privada. Inicialmente convém resgatar a situação da pauta relativa desenvolvimento científico e tecnológico, que a partir da década de 2000 passa a estar articulada às demandas empresariais por inovação produtiva e incentivos à pesquisa e desenvolvimento industrial. Para aprimorar a coordenação desse conjunto de demandas, em 2001 é criado o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, que embora esteja vinculado ao MCT, tem por atribuição promover uma integração interministerial dessa agenda e, principalmente, engajar a comunidade acadêmica e os setores produtivos nos processos políticos.

Seguindo essa tendência de criação de instituições para a coordenação de políticas específicas, em 2003 é instituída a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) e, em 2004, a APEX passa a se denominar APEX-Brasil. Ambas as instituições assumem responsabilidades específicas no que tange a articulação, formulação e implementação da política de comércio exterior, sendo que a CAMEX se dedica majoritariamente às interações com bilaterais e multilaterais, além da condução de negociações internacionais; e a APEX-Brasil concentra seus esforços na internacionalização das empresas brasileiras e na promoção de seus produtos.

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Já no que diz respeito à política industrial, seja ela mais abrangente ou setorial, em 2004 são instituídas a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), vinculada ao MDIC, e as Câmaras de Políticas de Desenvolvimento Econômico e de Política Econômica, vinculadas à Presidência da República. Assim como nas áreas de comércio exterior e de desenvolvimento científico e tecnológico, ambas as instituições adquirem novas responsabilidades de coordenação política e articulação de atores. Por um lado, a ABDI assume o protagonismo na condução da política setorial, interagindo diretamente com as câmaras setoriais e fóruns de competitividade. Por outro lado, as Câmaras vinculadas à Presidência da República atuam na definição de estratégias mais amplas para o desenvolvimento produtivo e econômico do País.

Adicionalmente, visando estreitar a aliança com o setor privado industrial, também em 2004 a CDI se transforma em Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). Embora esteja vinculado à Presidência da República, o CNDI é presidido pelo MDIC. Porém, tendo em vista que muitas das decisões setoriais passam a ser deliberadas diretamente junto às câmaras e fóruns, por meio das associações setoriais de âmbito nacional; e que as decisões estratégicas para o desenvolvimento do País são tomadas por meio das Câmaras de Políticas de Desenvolvimento Econômico e de Política Econômica; constata-se que gradativamente a atuação do CNDI se torna, em sua essência, consultiva. Essa situação corrobora a percepção de marginalização dos interesses do empresariado industrial, a qual já é existente desde a década de 1990.

Em 2008, com a promulgação da portaria 186 pelo Ministério do Trabalho e Emprego, a liderança representativa das entidades sindicais superiores fica fragilizada, tendo em vista a flexibilização nos procedimentos para o registro sindical. Esse marco legal provoca uma reação junto ao empresariado industrial que, sob a liderança da FIESP, dá início a uma série de manifestações contrárias às medidas adotadas pelo governo, oportunizando a ruptura da aliança entre o segmento industrial. Ademais, com base nesse princípio de liberdade na organização sindical, é incentivada a participação das entidades sindicais trabalhistas em fóruns de discussão e deliberação da política industrial, atuando como representantes da sociedade civil. Logo, a representação patronal dos setores produtivos torna-se minoritária, se comparado aos acentos destinado ao Estado e à sociedade civil, por meio dos sindicatos trabalhistas.

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Com a criação dos Conselhos de Competitividade, em 2010 no âmbito do Plano Brasil Maior, essa percepção de perda de hegemonia política das entidades sindicais patronais, nacionais e estaduais, é agravada. Embora sejam criados à semelhança dos Fóruns de Competitividade, constata-se que a participação do empresariado industrial é protagonizada por representantes de associações nacionais setoriais, e não pela CNI ou seus representantes diretos. Enquanto isso, a participação sindical dos trabalhadores se dá diretamente por meio de representantes das entidades sindicais. Ou seja, essa nova formatação dos mecanismos de participação fragiliza a liderança das entidades sindicais patronais com atuação em âmbito nacional, que deixa de se perceber participante do processo de formulação de políticas industriais setoriais e também de outras políticas auxiliares de relevância para os setores produtivos.

Assim sendo, a despeito da centralidade das questões produtivas e dos interesses do empresariado industrial na agenda do Estado, a trajetória de fragmentação da política industrial não é revertida. Tão pouco os mecanismos de participação política, ou mesmo as novas instituições responsáveis pela coordenação dos atores, revertem uma tendência de marginalização das entidades representativas superiores do segmento industrial nos processos participativos. E para agravar esse cenário, os resultados obtidos na participação da produção industrial no PIB e no balanço do comércio exterior não indicam uma mudança na situação brasileira de semiperiferia no contexto da divisão internacional do trabalho. Pelo contrário, os indícios de queda na produção industrial e de desaceleração da economia levam a uma crescente insatisfação do empresariado com a condução pelo Estado da política industrial.

Diante dessa percepção de marginalização dos interesses do empresariado industrial privado, em específico no que tange à participação das entidades sindicais superiores na política industrial, a CNI intensifica sua atuação de influência junto aos poderes Legislativo e Executivo. Com a realização de encontros anuais para disseminar a Agenda Legislativa da Indústria, além da criação de mecanismos institucionais para monitorar o andamento dos projetos de lei e outras medidas junto ao Congresso Nacional, o empresariado industrial se articula a partir de suas bases estaduais e sindicais para mobilizar os parlamentares em prol das questões afetas à competitividade dos diversos setores produtivos do País.

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A expectativa é fazer um contraponto às tendências de intervenção do Estado, que se revela com baixa capacidade de articulação e notada marginalização dos interesses da iniciativa privada; bem como induzir na agenda estatal algumas questões de interesse prioritário, a exemplo da redução do Custo Brasil e dos incentivos à iniciativa privada para ações de inovação e desenvolvimento tecnológico. O resultado desse esforço de articulação política, pelo lado do empresariado industrial, é verificado por meio do expressivo crescimento da bancada empresarial, a partir da legislatura que se inicia em 2011, e principalmente pelo fortalecimento da agenda de interesse dos setores produtivos.

A partir desse período é também retomada a estratégia de promover debates periódicos em âmbito nacional. Buscando um estreitamento de sua relação com as federações e diretamente o empresariado industrial, como também com os atores estatais, em 2006 a CNI dá início a um conjunto de reuniões denominadas de Encontro Nacional da Indústria (ENAI) e Congressos Brasileiro de Inovação da Indústria, para debater, respectivamente, as questões afetas à política industrial e à política de inovação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico. À semelhança dos históricos encontros promovidos entre os setores produtivos, os CONCLAPs, tanto o ENAI como o Congresso de Inovação alcança grande expressividade entre o empresariado industrial e o Estado, contando com a participação de parlamentares da bancada empresarial e também de representantes dos diversos atores do poder Executivo. Como resultado, é oportunizado um amplo debate acerca do papel do Estado, da iniciativa privada e inclusive do capital internacional para o desenvolvimento econômico e produtivo do Brasil, no contexto de uma reestabelecimento da abordagem neodesenvolvimentista das políticas públicas.

Para Suzigan e Furtado (2010), os principais problemas para uma efetiva implementação da política industrial remetem, por um lado, à baixa capacidade estatal de coordenação política e de articulação sistêmica de um complexo arranjo de atores institucionais. Por outro lado, apontam para o envelhecimento das instituições em vigor, que em muitos casos não refletem as novas tendências internacionais de produção industrial, e tão pouco sua interrelação com os processos de inovação e os setores de serviço e agroindústria. Consequentemente, a despeito da retomada do pensamento neodesenvolvimentista junto ao Estado e no âmbito da política industrial, a manutenção da aliança entre o Estado e o segmento industrial se torna insustentável.

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... o resultado desse processo histórico é um número excessivo de órgãos, alguns com precária capacidade de mobilizar recursos, administrando uma variedade de instrumentos dispersos e desarticulados, muitas vezes com sobreposição de funções e regras que se superpõem, dificultando uma ação efetiva, articulada e coordenada do governo. (SUZIGAN; FURTADO, 2010, p. 26).

Formado a partir de um extenso processo histórico, o atual arranjo de atores institucionais envolvidos na política industrial e outras políticas auxiliares indica um número excessivo de órgãos, os quais tendem a transmitir práticas e culturas institucionalizadas que foram concebidas para dar resposta a um contexto político e econômico específico. Nesse sentido, cabem citar as medidas de forte proteção, subsídios e centralização decisória, mesmo em um período em que o contexto histórico é diferenciado e caracterizado pela abertura econômica, competição internacional, agilidade decisória e integração de cadeias produtivas internacionais. Ademais, por atuarem de forma independente e desarticulada, observa-se a pulverização dos esforços estatais e uma baixa eficácia da política industrial no que tange a superação de uma condição de desenvolvimento dependente e o reposicionamento do País no contexto da divisão internacional do trabalho.

Cano e Silva (2010), por sua vez, destacam a importância da atuação do Estado na mobilização e articulação dos recursos produtivos, tecnológicos e financeiros, públicos e privados, sem o qual não é possível um reposicionar do Brasil em uma condição favorável no contexto da divisão internacional do trabalho, tendo em vista a acirrada concorrência no mercado externo. Para os autores, a reformatação e o fortalecimento da estrutura institucional de apoio à política industrial e outras políticas auxiliares, como também a revisão do complexo arcabouço legal e regulatório quem afetam a competitividade da indústria nacional, são medidas indispensáveis para o efetivo enfrentamento dos desafios colocados ao desenvolvimento produtivo do Brasil. Nesse sentido, a “política industrial assume, assim, caráter estratégico como instrumento de estímulo ao desenvolvimento do País” (CANO; SILVA, 2010, p. 20), tendo em vista sua centralidade na definição das estratégias de competitividade. Porém, convém reiterar que a indústria em debate extrapola o tradicional conceito de uma indústria de transformação e extrativista, mas abrange esse novo padrão de desenvolvimento industrial, cada vez mais articulado com a produção tecnológica e a inovação, e também com o setor de serviços.

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Já Schneider (2014) considera que o Estado desenvolvimentista brasileiro se consolida sob os governos democráticos de 1945 a 1964, quando importantes instituições estatais e os primeiros mecanismos de participação política são concebidos. Para o autor, a partir dessa configuração inicial do Estado, os demais avanços são estabelecidos sobre antigas estruturas institucionais, que pouco se adaptam às novas conjunturas política, econômica e social. Os bons resultados obtidos desde então são, majoritariamente, associados a atores institucionais que lograram se adaptar a essas novas conjunturas, e portanto se consolidam como bolsões de eficiência. Porém, essa capacidade de institucionalizar mecanismos efetivos para o monitoramento e o planejamento de políticas e programas não é generalizada. Como resultado, constata-se a convivência de instituições modernas e de alto rendimento, capazes de produzir empreendimentos que são campeões nacionais e internacionais; com outras instituições cujas práticas são caracterizadas por rotinas burocráticas pouco efetivas e, por vezes, clientelistas, o que impacta negativamente no crescimento econômico e no desempenho da produção industrial do País.

Outro importante aspecto analisado por Schneider, ainda no que se refere ao papel das instituições na política industrial, diz respeito à interação das instituições estatais com as privadas. A despeito da formação de câmaras setoriais, fóruns de competitividade e outros conselhos mistos, sejam eles apenas consultivos ou também deliberativos, a participação do setor privado é limitada e não resulta efetivamente representar os interesses do segmento industrial. Salvo em algumas exceções, nas quais a iniciativa privada essencialmente substitui o papel do Estado na formulação e execução de políticas públicas, a exemplo dos programas de competitividade e de treinamento industrial implementados pela CNI, por meio do SENAI; em geral, pode-se evidenciar a permanência continuada de algumas questões de interesse prioritário na agenda do setor industrial. Conforme analisado por Schneider,

... o Estado desenvolvimentista no Brasil incluiu uma enorme gama de conselhos, embora a participação na maior parte deles fosse restrita aos representantes de agências governamentais. Nos casos em que os conselhos incluíam representantes do setor privado, estes membros, muitas vezes, eram escolhidos enquanto indivíduos em vez de representantes de associações empresariais e, frequentemente, não tinham capacidade de participação efetiva. (SCHNEIDER, 2014, p. 36).

Historicamente observa-se a prática estatal de criar novas instituições sempre que novos programas são concebidos; ou que o Estado identifica lacunas na coordenação

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política ou de atores institucionais; ou simplesmente quando muda a administração federal. Essa prática agrava o problema de coordenação e articulação, uma vez que torna mais complexo o arranjo de atores institucionais e, consequentemente, mais difícil a obtenção de um consenso. Ademais, ela oportuniza a sobreposição de funções, aumentando a ineficiência burocrática e pulverizando os investimentos do Estado. Dito de outra forma, se por um lado constata-se uma pulverização dos esforços estatais como decorrência multiplicidade de atores institucionais envolvidos e suas respectivas camadas hierárquicas. Por outro lado, o Estado permanece carente de competências efetivas para coordenar um conjunto de atores tão diverso e plural em seus interesses e abordagens.

Diante do exposto, urge que sejam tomadas medidas para fortalecer a capacidade estatal para a articulação das políticas e a coordenação de um complexo arranjo de atores institucionais. Ademais, é indispensável reformatar os mecanismos de participação e deliberação, tendo em vista a multiplicidade de fóruns e conselhos que se sobrepõem institucionalmente e que, em muitos casos, não se revelam hierarquicamente decisivos para a formulação da política industrial, gerando uma percepção de marginalização dos atores envolvidos nesses processos. Enquanto perdurarem os problemas decorrentes da baixa capacidade de coordenação sistêmica, entre as diversas instituições estatais e suas instâncias hierárquicas, permanecerá indefinido um projeto de desenvolvimento nacional de longo prazo e a aliança público-privada continuará fragilizada.

É inegável que diversos avanços foram alcançados no que se refere aos mecanismos de formulação das políticas setoriais, a exemplo do alinhamento de interesses observado em diversas cadeias produtivas e segmentos industriais, tais como o farmacêutico, automotivo, aeronáutico, de tecnologia da informação e as atividades de siderurgia e metalurgia. Contudo, enquanto perdurarem apenas as discussões centradas em interesses setoriais e de curto prazo, o ideal de desenvolvimento econômico do País e de superação de uma condição de dependência produtiva não será alcançado. Ao mesmo tempo em que o sucesso alcançado pelas instituições consideradas bolsões de eficiência e pelas empresas campeãs nacionais deve ser expandido para os demais segmentos produtivos; é indispensável que essa transformação seja fundamentada em uma visão de longo prazo para o desenvolvimento produtivo e econômico do País, que seja compartilhada pelo Estado, pela sociedade e pelos setores produtivos.

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Conforme analisado por Cano e Silva (2010), a política industrial horizontal deve servir como um instrumento estratégico para o desenvolvimento do País, seja coordenando os esforços públicos e privados na direção de interesses maiores e de longo prazo; como também incentivando decisões dos atores institucionais – em especial da iniciativa privada – acerca dos investimentos e ações de inovação, mesmo em um ambiente institucional, político e econômico permeado por incertezas quanto ao resultado de suas decisões.

Crescentemente, requer-se de uma política industrial a capacidade de coordenar o todo (cada vez mais complexo), ao mesmo tempo em que considera as especificidades da realidade em suas várias dimensões (setorial, tecnológica, financeira, organizacional, institucional, regional), apoiada em uma perspectiva dinâmica de longo prazo. Também se requer, frente à necessidade de maior seletividade, que o acesso aos instrumentos de política seja acompanhado de uma maior exigência de cumprimento de contrapartidas. Investir, inovar, exportar e financiar tudo isto. (CANO; SILVA, 2010, p. 21)

Idealmente, a política industrial – incluindo sua vertente tecnológica, de comércio exterior e de inovação – e o arranjo de atores institucionais devem estar alinhados tanto com a dinâmica da economia internacional, como também os novos padrões de produção industrial. Sob uma perspectiva neodesenvolvimentista, apesar da política macroeconômica não estar submetida às estratégias industriais, ela deve considerar suas necessidades e expectativas para o desenvolvimento dos diversos setores econômicos, sem o que não é possível induzir mudanças na estrutura produtiva do País.

Ainda nesse sentido, Suzigan e Furtado (2010) argumentam que, “apesar da provável resistência a mudanças, a reforma do sistema institucional de política industrial parece incontornável” (p. 25), visto que o desenho atual do arranjo institucional e da política industrial incentiva uma baixa proatividade da iniciativa privada, ademais da pouca predisposição para arriscar-se em investimentos de maior vulto ou de alto risco, sem o amparo do Estado. Portanto, resta ao Estado a difícil tarefa de reformar o complexo arranjo