O papel da agricultura e os desafios postos à ATER

Tratar de inovação na agricultura significa preocupar-se com segurança alimentar, com a produção de energia limpa, com a redução da pobreza e com o desenvolvimento sustentável, pois são essas as principais expectativas do papel da agricultura no mundo, além da produção de alimentos e da valorização do capital.

Por decorrência, ao atribuir à agricultura essas expectativas, tem-se também a dimensão da contribuição da ATER para o alcance dessa missão. Dito de outro modo: a partir das grandes expectativas que se colocam à agricultura, o interesse da discussão desta sessão é refletir sobre os principais desafios que são postos à ATER, constituindo-se assim numa das mais importantes referências analíticas para o desenvolvimento deste estudo.

Para se mensurar a dimensão desses desafios, apenas para o caso da segurança alimentar, a FAO e WWC (2015) estimam que, em 2050, a população mundial, mesmo em crescimento desacelerado, alcance a ordem de 9 a 10 bilhões de pessoas, trazendo como consequência natural para as próximas quatro décadas a necessidade de duplicação da demanda por alimentos, rações, fibras e outras matérias-primas.25 Mesmo assim, os dois organismos afirmam que a insegurança alimentar e nutricional persistirá em muitas regiões. Por tal razão, o mesmo estudo considera inevitável a necessidade de investimentos públicos em pesquisa agrícola e ATER (FAO; WWC, 2015).

25 _{A FAO trabalha com a perspectiva para um consumo médio de alimentos de 3.130 kcal/pessoa/dia, para} 2050(FAO, 2011, p. 272).

Estima ainda a FAO que a quase totalidade desse aumento populacional estará localizada nos países em desenvolvimento, produzindo um grau de urbanização por volta de 70%, bem acima dos 49% atuais. Ou seja, em 2050, para alimentar essa população maior, mais urbanizada e com melhores níveis de renda, a produção de alimentos, excluída a parte destinada aos biocombustíveis, deverá crescer 70%. A produção anual de cereais necessitará atingir 3 bilhões de toneladas e a de carne 470 milhões de toneladas, respectivamente, 1 bilhão de toneladas adicionais de cereais e 200 milhões de toneladas adicionais de carne, em relação à produção de 2005/2007 (FAO, 2011).

Imbricada nesse primeiro desafio, há uma questão de igual importância que a ATER haverá de enfrentar, que é o de contribuir com a segurança alimentar, de modo harmonizado com as melhores práticas ambientais e de segurança na qualidade dos alimentos. Segurança às pessoas, quer trabalhadoras na agricultura, quer consumidoras. Isso significa um modo de produção diferenciado, consentâneo como os ditames do desenvolvimento sustentável.

Nessa direção, impõe-se à agricultura um novo padrão de desenvolvimento, diferente daquele que marcou por longos períodos a história agrícola de muitos países, que pautavam o seu crescimento em função exclusivamente do aumento da área cultivada e aumento dos rebanhos. Esse novo padrão está exigindo a elevação dos níveis de competitividade, traduzidos pela sustentabilidade econômica, produtividade física, qualidade dos produtos, manejo digno dos animais, total respeito às condições de trabalho e de absoluta intolerância às agressões ambientais. Caracteriza-se, desse modo, o compromisso da atividade de produção agrícola aliada a sua função social, materializando-se, assim, a dimensão multifuncional da agricultura (LABARTHE, 2009).

Além desses elementos, a FAO também constata e alerta que muitos países estão desprovidos de políticas articuladas que os preparem para: (i) eventuais crises nos mercados globais de alimentos, (ii) possíveis reformas nas regras do comércio internacional, (iii) criação de sistemas de apoio financeiro às populações afetadas por novas subidas inesperadas dos preços dos alimentos e (iv) eventuais desastres localizados.

A preparação dos países para fazer face a essas eventuais ameaças deve, seguramente, incluir a ATER no conjunto de instrumentos de política capazes de ajudar as populações rurais a enfrentar tais ameaças, tarefa que se constitui num grande desafio para a ATER e que exige uma formação profissional e organizacional distinta da atual.

Quanto ao papel da agricultura na redução da pobreza, este talvez seja o desafio mais relevante para a ATER. Estudo da FAO (2009) indica que o crescimento oriundo da agricultura, em particular da agricultura familiar, é pelo menos duas vezes mais eficaz em

beneficiar os mais pobres do que o crescimento oriundo dos setores não agrícolas. Acrescenta, contudo, que o crescimento econômico não é por si só suficiente para reduzir a pobreza, são necessárias outras políticas complementares, tais como: assistência alimentar e nutricional, saúde e saneamento, educação e treinamento, dentre outras (FAO, 2009, p. 3, tradução nossa).26

Coloca-se desse modo evidente, sobretudo para a ATER, que para superar esses desafios, a tecnologia agrícola exerce um papel ainda mais crucial para os avanços que a agricultura requer, que é o de estar alicerçada em padrões contemporâneos de sustentabilidade e de competitividade. Reforça esse argumento a assertiva da FAO, segundo a qual 90% do aumento da produção de alimentos previsto para 2050 será oriundo da elevação dos níveis de produtividade física e intensidade de cultivos, cabendo o valor remanescente ao aumento da área cultivada (FAO, 2011).

Nesse cenário de elevação dos níveis de produtividade e de intensidade de cultivo, a tecnologia da agricultura irrigada desponta como uma alternativa importante para contribuir com a superação dos desafios a serem vivenciados pela agricultura mundial até 2050.

Contudo, trata-se de uma alternativa que não está disponível em todos os espaços onde as necessidades de produção se façam sentir de modo mais agudo, além de se constituir na atualidade num recurso cada vez mais valorizado, face às evidências e perspectiva de escassez de água em vários cantos do planeta.

É assim que a FAO (2011) projeta para 2050, nos países em desenvolvimento, um crescimento das áreas com infraestrutura de irrigação em uso para 32 milhões de hectares, ou seja, um acréscimo de 11%, em relação aos níveis do período 2005/2007.27 Porém, o dado que chama atenção é que o aumento projetado da área (32 milhões de ha) é inferior em quase um quarto ao aumento ocorrido nos 44 anos precedentes (145 milhões de ha), significando uma queda na taxa de crescimento de 1,7% para 0,24% por ano.

O mesmo estudo atribui essa queda ao menor ritmo de crescimento da produção agrícola, combinada com a escassez de áreas disponíveis e adequadas para irrigação e dos recursos hídricos, assim como dos elevados custos da agricultura irrigada. Além disso, atribui-

26 _{“Growth originating in agriculture, in particular the smallholder sector, is at least twice as effective in} benefiting the poorest as growth from non-agriculture sectors” (FAO, 2009, p. 2).

27

A FAO (2011) faz uma distinção entre áreas com infraestrutura de irrigação (aquelas em manutenção ou até fora de operação) e áreas em uso. Nos países desenvolvidos, a FAO projeta um crescimento apenas marginal das áreas com infraestrutura de irrigação. Para os países em desenvolvimento, que liderarão as projeções de crescimento da área irrigada, a relação entre as duas categorias de áreas projetadas para 2050 é 88%. Ou seja, para 2050 projeta-se 222 milhões de ha de irrigação em uso e 251 milhões de ha equipados com infraestrutura de irrigação (FAO, 2011, p. 254).

se à agricultura, com 70% do consumo de água, a principal responsável pela escassez de água do planeta (FAO, 2011). Muito embora a FAO reconheça que, de modo geral, os países em desenvolvimento não terão escassez de água para irrigação até 2050, salvo raras exceções.

Todos esses elementos conduzem à percepção de que se torna urgente a necessidade de melhor qualificar as práticas da agricultura irrigada, melhorando sua eficiência, não apenas com relação à minimização dos seus impactos negativos sobre os recursos naturais, em especial sobre os solos, mas, sobretudo, antecipando-se a uma situação de incompatibilidade entre a saudável prática da agricultura irrigada e os padrões de sustentabilidade.28

Para a FAO (2011), uma conclusão que se pode antecipar é que os aumentos previstos na ampliação da produção de alimentos nas áreas de sequeiro e nas áreas irrigadas não virão de forma espontânea, impulsionados apenas pelas forças do mercado, esse novo esforço vai exigir grandes intervenções e investimentos públicos, particularmente na pesquisa agrícola, na prevenção e mitigação de danos ambientais, assim, como, na ATER, orientando e capacitando produtores nas tecnologias da agricultura irrigada. Ou seja, a intervenção pública continuará a ser necessária para desenvolver a agricultura e adaptá-la às circunstâncias locais e estabelecer redes de segurança social (FAO, 2011).

Novamente aqui, percebe-se que a melhoria das práticas da agricultura irrigada, no sentido da redução de custos, eficiência no uso e impactos sobre o ambiente, etc., reserva à ATER mais um papel importante na superação desse desafio.

No entanto, a própria FAO chama atenção para o fato de que as inovações tecnológicas terão um desafio adicional: os ganhos de produtividade global dos principais cereais, que cresceram à taxa média anual de 3,2% no ano de 1960, declinaram para 1,5% no ano de 2000. De onde se conclui que, se os aumentos da produtividade forem lineares e contínuos, seguindo os padrões alcançados nas últimas cinco décadas, a produção agrícola não será suficiente para suprir as necessidades de alimentos projetadas para 2050 (FAO, 2009, p. 2).

O desafio de reverter essa tendência de declínio da velocidade de crescimento da produtividade, a ser superado pela adoção de inovações tecnológicas, é condicionado fortemente pelos investimentos em Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), variável que deve ser observada cuidadosamente na perspectiva de médio e longo prazo. O fato de os

28 _{A rigor, o uso eficiente da água é definido como a relação entre o consumo estimado de água para irrigação e a} água captada para irrigação. Em média, a partir de dados 2005/2007, para o mundo, essa relação foi estimada em 44%, variando de 22% para países com abundância de água, exemplo da África subsaariana, a 54% para países com escassez, caso dos países do Sul da Ásia (FAO, 2011, p. 259).

investimentos em P&D apresentarem elevadas taxas de retorno, em torno de 30% a 75%, muitos países têm negligenciado sua importância, especialmente aqueles considerados “low

income”29.

No caso dos países em desenvolvimento, para o Banco Mundial representados pelo conjunto dos países considerados “low income” e “middle income”, as ações de P&D agrícola em sua grande extensão estão (ainda) sob domínio do setor público, o que significa serem as fontes de recursos oriundas dos orçamentos governamentais, portanto, sujeitas à instabilidade.

O avanço dos investimentos da iniciativa privada nas ações da P&D agrícola nesses países, ainda segundo a FAO, depende da resolução de questões relativas aos direitos de propriedade intelectual, fato que se relaciona com a necessidade de garantia de acesso dos produtores rurais familiares às novas tecnologias (FAO, 2009). A propósito da expressão “produtor familiar”, há na literatura inúmeras definições e caracterizações; aqui, nesta tese, se fará uso daquela constante da Lei N º 11.326, de 24 de julho de 2006, tendo em vista constituir-se na referência legal para acesso aos serviços públicos de ATER e outras políticas.30

Sobre a tendência dos investimentos em P&D agrícola, Pardey e Alston (2012) destacam que:31

Em décadas recentes, assistimos na maioria dos países um abrandamento da taxa do crescimento nos gastos em P&D agrícola, especialmente o segmento de P&D orientado para melhorar a produtividade agrícola. Essa tendência é perceptível em países mais ricos do mundo, na sua maioria aqueles que foram no passado os

29 _{Para finalidades analíticas e operacionais, o Banco Mundial (World Bank), com base no indicador Gross}

National Income (GNI) per capita, classifica as economias dos países em 3 grandes categorias: low income, middle income (subdividida em lower middle and upper middle), e high income. Brasil, Argentina e África do Sul, por exemplo, estão classificados como upper middle; enquanto França e Estados Unidos estão classificados como high income. (Disponível em:< http://data.worldbank.org/about/country-classifications>. Acesso em 10 jun.2013.

30 _{Neste trabalho e para o caso brasileiro, “agricultor familiar” será aquele produtor que: (i) não detenha, a} qualquer título, área maior do que quatro módulos fiscais; (ii) utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento (iii) tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo; (iv) dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família. Conceito estabelecido na Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006, Artigo 3º, Lei que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm>, retificado pela Lei nº 12. 512 de 14 de outubro de 2011. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2011/Lei/L12512.htm#art39>.

31 _{Os mesmos autores registram que nas últimas décadas, o crescimento da produtividade agrícola tem sido o} principal elemento de contribuição para o crescimento da oferta de alimentos e fibras. Ao longo da última metade do século, a taxa média de longo prazo do crescimento da produtividade agrícola tem oscilado em torno de 1% a 2% ao ano, mais rápido do que o crescimento da produtividade no resto da economia (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 21).

principais impulsionadores da ciência agrícola global e inovação. Isso tem acontecido apesar de evidências convincentes sobre os grandes retornos para os investimentos públicos em P & D agrícola. Junto com a desaceleração nos investimentos de pesquisa, temos assistido a um abrandamento do crescimento da produtividade agrícola na maioria dos países - China e Brasil são exceções notáveis. Estas tendências têm implicações potencialmente significativas para a política mundial de segurança alimentar, a menos que mudanças na política sejam implementadas no sentido de, em breve, recompor os investimentos para rapidamente revigorar a ciência agrícola e inovação, tendo em vista especialmente as longas defasagens temporais entre a realização do investimentos em P & D e a obtenção dos resultados nos campos dos agricultores. (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 20; tradução nossa)32

Em suma, o comportamento dos investimentos e o vigor dos fundos de financiamento da P&D agrícola refletem-se diretamente no crescimento da produtividade, que deverá ser suficiente para atender ao crescimento da demanda por produtos agrícolas. Portanto, um baixo nível de investimento em P&D agrícola, aliado a outros fatores, pode produzir efeitos dramáticos na segurança alimentar global, com danos ainda maiores sobre os países mais pobres (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 19).33

Adicionalmente, os mesmos autores mostram que, em média, ao longo das últimas três décadas, a relação entre os investimentos (público e privado) realizados em P&D agrícola e alimentos versus os investimentos totais em ciência situaram-se, pelo menos, em torno de 5% para os países "high-income", dos anos 1980 até o ano 2006.

Para os países "low- and middle-income", a mesma relação situou-se nos 20% na década de 1980, decrescendo acentuadamente a partir de meados dos anos 1990, até aproximar-se dos 10% nos anos 2000. Embora a tendência de declínio desse último conjunto de países seja um sinal de negativas repercussões futuras sobre a segurança alimentar e sobre a fome no mundo, os mesmos autores afirmam que a tendência do comportamento da dinâmica dessa relação é de contínua mudança nos próximos anos (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 25).

Para confirmar a tendência de “contínua mudança” apontada pelos dois autores, dados do ASTI/IFPRI/CGIAR (2016), relativos ao crescimento dos gastos em P&D agrícola na

32

Como reforço ao argumento da preocupação com a queda de produtividade agrícola no mundo, constata-se que até mesmo nos Estados Unidos as taxas de crescimento médio da produtividade agrícola, medidas pelo Agricultural multifactor productivity apontam uma queda substancial para todos os produtos em todas as regiões, a partir de 1990 até 2007, da ordem de 1,18% a.a. No período anterior (1949-1990), essa taxa situava-se em torno de 2,02% a.a (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 22).

33 _{Pardey e Alston (2012) apontam como principais elementos que explicam a queda de produtividade: as} mudanças do clima ou climáticas, a degradação dos solos, a exploração ou ampliação de áreas de cultivos agrícolas em ambientes desfavoráveis, a reação dos produtores à escassez de recursos, elevados preços de insumos, mudanças nas instituições públicas, maior impacto das pragas e doenças, dentre as mais importantes (PARDEY; ALSTON, 2012, p. 24).

América Latina e Caribe, apontam que, no período 2009-2012/2013, tais gastos cresceram 10%, em média. De todos os 17 países, apenas cinco, México, Chile, Panamá, Costa Rica e Peru tiveram crescimento negativo nos seus gastos com P&D agrícola no período.34

Em resumo, pode-se afirmar que, mesmo sendo complexa a identificação de uma tendência do comportamento dos dispêndios em P&D agrícola, uma vez que varia de país a país, portanto, variando de acordo com a conjuntura política e econômica, algo cíclico sobretudo nos países considerados "low- and middle-income", trata-se de variável de extrema relevância para a política de segurança alimentar tanto no plano global, quanto no plano de cada país ou região individualmente. O acesso a mercados é outro grande obstáculo com o qual se defrontarão muitos países, que ainda dependerão do mercado internacional para garantir a sua política de segurança alimentar. Também nesse caso, o papel da ATER é relevante, no sentido da sua contribuição à organização dos produtores e da produção.

A FAO estima que, em 2050, os países em desenvolvimento, importadores líquidos de cereais, terão que mais que duplicar as suas importações de cereais para assegurar a oferta interna de alimentos, algo como 300 milhões de toneladas, quando comparadas às 135 milhões importadas em 2008/2009.

Nesse caso, a FAO advoga que a dimensão desses números e a sensibilidade para a natureza do tema (segurança alimentar), aliadas às distorções de um mercado, que precisa ser mais competitivo e justo, requerem a integração de políticas especiais de apoio aos produtores agrícolas dos países em desenvolvimento. Em assim sendo, esses produtores poderiam ter acesso aos grandes mercados internacionais de alimentos, em condições de igualdade com produtores de outros países, por um lado e, por outro, estaria sendo criada a possibilidade dotar-se esse mercado de um maior grau de confiabilidade e segurança (FAO, 2009, p. 3).

Um outro papel importante colocado historicamente à agricultura é a sua contribuição à produção de energia limpa. Nos tempos presentes, esse papel torna-se ainda mais relevante face às responsabilidades ambientais de cada agente de desenvolvimento, como também face às crescentes restrições ambientais.

Nesse campo da produção de energia limpa, a ênfase dada por vários países à produção e uso do “Biodiesel” merece um destaque especial, como esclarecem Sampaio e Bonacelli (2016):

Esse biocombustível passou a fazer parte da matriz energética no segmento de transportes, amplamente dominado pelos derivados de petróleo. As consequências do padrão fóssil, poluição, aquecimento global e insegurança energética, motivam a

busca por novas alternativas sustentáveis alicerçadas em políticas públicas. (...) Nessas condições a produção mundial vem crescendo, sendo Europa, Estados Unidos e América do Sul, os principais produtores. Na Europa, Alemanha, França, Itália e Espanha se destacam com seus programas alinhados às Diretivas da União Europeia e como o mercado de maior potencial para países exportadores de biodiesel. (SAMPAIO; BONACELLI, 2016, p. 1)

Essa tendência que se consolida em escala global impõe à agricultura uma responsabilidade adicional que é a de harmonizar todas as suas grandes missões (produção de alimentos, produção de energia, redução da pobreza, preservação ambiental, dentre outras) de modo a continuar sendo compreendida como um dos mais importantes vetores de sustentabilidade para a humanidade. Como decorrência imediata, o papel das inovações na superação desse desafio ganha relevo ainda maior, impondo à pesquisa agrícola e à extensão rural, atores do interesse desta tese, a assunção de compromissos de igual relevância.

As mudanças climáticas e os seus impactos sobre a produção agrícola se constituem no principal desafio que a ATER e a pesquisa agrícola haverão de enfrentar, pois se colocam como riscos importantes à segurança alimentar no longo prazo.

Estudo Coppe/UFRJ (2008) em conjunto com a Embaixada do Reino Unido, analisando o impacto das mudanças climáticas sobre o sistema energético brasileiro, alerta para os graves impactos na produção de energia, como também na agricultura, em especial na região nordeste do Brasil, caso se confirmem as previsões dadas:

O sistema brasileiro de energia é vulnerável às mudanças climáticas. Os resultados