O sistema nacional de inovação e a agricultura: uma abordagem conceitual

Ainda segundo Lundvall (2005), as ideias fundadoras do conceito surgem com C. Freeman a partir do seu profundo conhecimento do processo de inovação e visão histórica, percebendo, por um lado, a ligação entre o papel do Estado e os processos de catching up, e por outro, inspirando-se também nas ideias de estudiosos franceses sobre "sistemas nacionais de produção" e de "complexos agroindustriais", nos quais a interação vertical se mostrava crucial para o desempenho e concepção do processo (LUNDVALL, 2005, p. 3).

Com base nesses pressupostos que deram forma ao conceito dos Sistemas Nacionais de Inovação pode-se refletir sobre os vínculos conceituais presentes na formulação de C. Freeman e nas referências anteriores aqui elaboradas, que tratavam as fontes de inovação da

44 _{"The innovation systems literature represents a significant change from the conventional, linear approach to}

research and development by providing an analytical framework that explores complex relationships among heterogeneous agents, social and economic institutions, and endogenously determined technological and institutional opportunities" (SPIELMAN, 2005, p. ii).

agricultura, o que demonstra um encadeamento importante entre a lógica do SNI e a temática agrícola.

O conceito de Sistema Nacional de Inovação ganhou, inicialmente, divulgação ampla por intermédio da obra de Freeman (1987) e Freeman e Lundvall (1988), sendo seguidas por importantes estudos posteriormente. Para Lundvall (1992), “um sistema de inovação é constituído por elementos e relações que interagem na produção, difusão e no uso de novos conhecimentos, economicamente úteis” (LUNDVALL, 1992, p. 2). Ainda para o mesmo autor, o conceito de Sistema Nacional de Inovação pressupõe a existência de um Estado-nação, que apresenta duas dimensões: uma nacional-cultural e outra político-estatal. O Estado-nação, abstrato, é o local onde essas duas dimensões coincidem, isto é, o local onde todos os indivíduos, pertencentes a uma nação, são definidos como tal por apresentarem identidades cultural, étnica e linguística, estão reunidos em um único espaço geográfico e controlados por uma autoridade estatal central (LUNDVALL, 1992)

Para Nelson (1993), o Sistema Nacional de Inovação é representado por um conjunto de instituições cujas interações influenciam o comportamento da inovação das empresas nacionais. O mesmo autor afirma não partir da pressuposição de que o “sistema” foi conscientemente planejado ou mesmo que o conjunto das instituições envolvidas trabalha junto, harmônica e coerentemente.46 Do mesmo modo, a amplitude do conceito de “inovação,” adotado pelo autor, conduz a um significado que vai além da ação de atores apenas realizando pesquisa e desenvolvimento.47 Por último, Nelson (1993) relativiza o termo “nacional”, também de grande amplitude, ao ponderar que os sistemas de apoio à inovação localizam-se em vários campos do conhecimento, que, às vezes, se sobrepõem. Além desse fato, constata-se, atualmente, a atuação crescentemente transnacional de muitas empresas, o que deixa a dúvida sobre o real sentido do termo “nacional”. Para os governos nacionais, o termo faz todo o sentido, todavia, presunção e realidade podem não estar no mesmo alinhamento (NELSON, 1993).48

Na mesma direção e como a mesma base teórica, Albuquerque (1996) ressalta que um sistema nacional de inovação é

46

O autor faz referência aos conceitos restrito e amplo. O restrito define inovação como a introdução de um produto ou processo substancialmente novo no mercado. O conceito amplo, adotado pelo autor, como sendo a introdução de algo que é novo para a firma (NELSON, 2006, p. 433).

47 _{A amplitude do conceito de inovação cria espaço para uma outra discussão sobre o que está incluído no} sistema de inovação e o que está fora dele (NELSON, p. 5, 1993).

uma construção institucional, produto de uma ação planejada e consciente ou um somatório de um conjunto de ações não planejadas e desarticuladas que impulsionam o progresso tecnológico em economias capitalistas complexas. (ALBUQUERQUE, 1996, p. 57)

Ele argumenta que os arranjos institucionais que conformam os Sistemas Nacionais de Inovação (SNI), envolvem firmas, redes de interação entre empresas, órgãos governamentais, universidades, institutos de pesquisa, laboratórios de empresas, atividades de cientistas e engenheiros. Ainda de acordo com ele, são “...arranjos institucionais que se articulam com o sistema educacional, com o setor industrial e empresarial e também com as instituições financeiras, completando o circuito dos agentes que são responsáveis pela geração, implementação e difusão das inovações” (ALBUQUERQUE 1996, p. 57).

A propósito, no entendimento de Nelson (2006), a íntima relação entre a ciência e a tecnologia, ocorrida há mais de um século, levou ao surgimento dos laboratórios de pesquisa industrial como o principal local da inovação tecnológica, inicialmente na indústria química, depois na elétrica, em seguida nas demais (NELSON, 2006, p. 432).

No caso da agricultura, estão dedicados ao progresso tecnológico, além dos laboratórios, as fazendas experimentais, públicas ou privadas. Semelhante ao modo industrial, na agricultura, participam desse esforço inovativo cientistas, engenheiros, técnicos das ciências agrárias, econômicas, sociais, biológicas, dentre outras. Embora todos os atores sejam importantes, Nelson (2006) chama atenção para dois deles que exercem influência marcante no processo inovativo: as estruturas científicas e técnicas, onde se localizam as universidades e os governos e suas políticas (NELSON, 2006).49

Acrescenta Lundvall (1992) que o conceito de Sistemas Nacionais de Inovação pode ser útil quando ele inspira políticas públicas nos níveis nacional e internacional, indicando, assim, o que o governo pode fazer na direção de promover a inovação (LUNDVALL, 1992).

Nessa mesma linha de raciocínio, Nelson (2006) afirma que a performance inovadora não pode ser claramente separada da performance econômica e da competitividade, em suas expressões mais abrangentes. Por essa razão, o exame das políticas governamentais voltadas à inovação não pode abstrair a abordagem às políticas monetárias e de comércio exterior, por exemplo (NELSON, 2006).

Assim, a perspectiva dos sistemas consegue, por exemplo, explicar melhor muitas das novas mudanças ocorridas na realidade inovativa da agricultura de muitos países em

49

Importantes tanto na formação dos quadros técnicos que vão operar as inovações, quanto na execução de pesquisas tecnológicas, embora haja diferenciação do caso agrícola para o industrial (NELSON, 2006, p. 434).

desenvolvimento, outrora “explicadas” pelos modelos / sistemas de conhecimento agrícola ou de apoio à inovação na agricultura, como aqueles denominados de National Agricultural

Research Systems (NARS) e Agricultural Knowledge Innovation Systems (AKIS).50 Nessas

abordagens, o foco principal da análise era dirigido para o papel da educação, da pesquisa agrícola, da extensão rural na oferta de novos conhecimentos e tecnologias para o produtor (SPIELMAN; BIRNER, 2008, p. 1).

Os dois modelos, NARS e AKIS, compõem um conjunto de sistemas conceituais dedicados a caracterizar e orientar a trajetória dos sistemas de conhecimento agrícola, como também de guiar os investimentos no sentido do fortalecimento do desenvolvimento agrícola em países ou regiões (WORLD BANK, 2006).

De acordo com a OCDE (2012a), o conjunto completo é composto por: Agricultural

Khowledge System (AKS), National Agricultural Research Systems (NARS), Agricultural Khowledge and Information System (AKIS), Agricultural Innovation System (AIS) e o National Agricultural Innovation System (NAIS) (OCDE, 2012a, p. 95).

Cada um desses sistemas ou modelos possui uma orientação diferente, podendo concentrar-se na geração e transferência de tecnologia ou na disseminação do conhecimento e da tecnologia, ou em inovação institucional e inovação tecnológica (WORLD BANK, 2006).

Agricultural Khowledge Systems (AKS)

Para a OCDE (2012a), o AKS é representado por um conjunto de atores, tais como pesquisadores, assessores e educadores, que trabalham principalmente em institutos de conhecimento agrícola. A ênfase está nesses atores e na capacidade de produção de conhecimento formal dos sistemas nacionais de pesquisa agrícola. Este conhecimento é então transferido para o setor agrícola por meio de serviços de extensão agrícola e educação". O surgimento do sistema AKS ocorreu na década de 1960 como resultado de novas políticas agrícolas que tinham dois objetivos específicos: primeiro, o AKS seria o responsável por coordenar a inovação através da transferência de conhecimento. Em segundo lugar, trabalhar com os ministérios da agricultura na tentativa de implementar uma estrutura de serviços públicos de pesquisa, ensino e extensão rural a nível nacional. O objetivo principal foi o de acelerar a modernização agrícola, especialmente nos países do terceiro mundo (OCDE, 2012a, p. 96).

50

Também denominados de Modelos de Conhecimento Agrícola (World Bank, 2006) ou de Modelos de Apoio à Pesquisa Agrícola (OCDE, 2012a)

National Agricultural Research Systems (NARS)

O modelo “NARS”, desenvolvido na década de 1970, apoia-se na economia neoclássica, destacando as falhas de mercado para justificar a performance da pesquisa a agrícola nos países em desenvolvimento. Esse sistema é representado por um conjunto de organizações, cujo principal objetivo é promover pesquisa e desenvolvimento agrícola dentro de um país; a sua base teórica deriva do modelo linear e têm sido utilizados por mais 40 anos. A ideia geral consiste no desenvolvimento de pesquisas agrícolas, cujos resultados são difundidos, objetivando a sua adoção e o consequente aumento da produtividade. O modelo NARS atribui ênfase no desenvolvimento do sistema de pesquisa e geralmente tem sido ineficiente nas etapas de transferência de tecnologia (difusão) e adoção de tecnologia (OCDE, 2012a).

Para Spielman e Birner (2008), muito embora inúmeros estudos demonstrem empiricamente as altas taxas de retorno geradas pela pesquisa agrícola nos países em desenvolvimento, os benefícios privados foram frequentemente limitados pela precária estrutura de mercado e pelo pequeno poder de compra de produtores rurais, requerendo invariavelmente investimentos públicos no sentido de suprir o crônico desabastecimento verificado nessas regiões. Assim, o modelo “NARS” enfatizava a otimização dos investimentos públicos em organizações de pesquisa agrícola e, mais tarde, em universidades públicas e nos serviços de extensão rural, como forma de desenvolver e difundir tecnologias para promover a transformação agrícola e o desenvolvimento.

Agricultural Knowledge Innovation Systems (AKIS)

Sistema originalmente denominado de Agricultural Knowledge and Information

Systems foi introduzido na década de 1970 pela OCDE e FAO, conceituado como:

a set of agricultural organizations and persons and the links and the interactions between them engaged in the generation, transformation, transmission, storage, retrieval, integration, diffusion and utilization of knowledge and information, with the purpose of working synergistically to support decision making, problem solving and innovation in agriculture. (OCDE, 2012a, p. 96)51

51 _{Conjunto de organizações agrícolas e/ou de pessoas e as articulações e interações entre eles, envolvidos em} cada processo, tais como a geração, transformação, transmissão, armazenamento, recuperação, integração, difusão e utilização do conhecimento e da informação, com o propósito de promover um trabalho sinérgico que possa apoiar a tomada de decisão, a resolução de problema e inovação na agricultura (OCDE, 2012a, p. 96, tradução nossa).

Posteriormente sua denominação foi alterada de "sistemas de informação" para referir- se aos "sistemas de inovação", principalmente para considerar “a influência e a complexidade dos sistemas de inovação e de conhecimento nos espaços rurais". Este conceito amplia a noção de Sistemas de Conhecimento Agrícola, considerando que inclui atores que estão fora dos ambientes do ensino e da pesquisa agrícola. Além disso, o AKIS passa a se relacionar fortemente com o conceito de inovação com ênfase na transferência e criação de conhecimento através da inovação.

Ainda para Spielman e Birner (2008), o modelo “AKIS”, apesar da definição ampla, foi principalmente aplicado num sentido mais restrito, pois preconizava o estudo da mudança tecnológica, a partir da disseminação e difusão do conhecimento e da informação, com destaque específico para os fluxos de informação e conhecimento entre pesquisadores, agentes de extensão rural, educadores e produtores rurais, que eram o coração do triângulo do conhecimento".52

Agricultural Innovation Systems (AIS)

No final dos anos 1990, e alicerçada na perspectiva evolucionária, surge a abordagem denominada Agricultural Innovation System (AIS), cuja proposta, segundo Spielman e Birner (2008), é a de interpretar a dinâmica do setor agrícola sob o olhar da abordagem evolucionária.

Para o World Bank (2006), o conceito de Sistema Nacional de Inovação Agrícola valoriza as capacidades e processos enfatizados nos marcos conceituais do NARS e AKIS, incluindo os canais que proporcionam aos agricultores o acesso, com recursos adequados, à informação atualizada e às organizações de pesquisa científica e de capacitação. Este conceito de sistema de inovação identifica a interação de um amplo conjunto de atores e disciplinas ou setores envolvidos no processo de inovação, particularmente o setor privado em suas mais diferentes formas ao longo da cadeia de valor.

No mesmo estudo, o World Bank admite que a abordagem do sistema de inovação reconhece que a criação de um ambiente facilitador que apoie a utilização do conhecimento é tão importante quanto disponibilizar esse conhecimento por intermédio dos mecanismos de pesquisa e difusão. Ademais, a inclusão de processos de adaptação criativa e de

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World Bank (2006) esquematicamente caracteriza o AKIS como se fora o "triângulo do conhecimento", onde em cada ângulo estariam a pesquisa agrícola, a extensão rural e a educação e, no centro, o produtor rural. Na versão original: “Farmers are at the heart of this knowledge triangle” (WORLD BANK, 2006, p. 5).

financiamento à inovação, por exemplo, significa que a ampliação do conjunto de atores e organizações participantes possibilita, em primeiro lugar, a inserção de elementos mais qualificados na promoção da inovação. Em segundo lugar, significa incluir um conjunto ampliado de atores e contextos, o que permite também adequar o potencial inovativo do sistema às permanentes mudanças presentes nos mercados e nos ambientes da tecnologia, assim como, às condições sociais e políticas vivenciadas pela agricultura.

O mesmo texto esclarece que a abordagem de sistemas de inovação, largamente aplicada e comprovadamente útil para análise do setor industrial, é extremamente fiel e positiva ao proporcionar uma visão holística que fortalece a capacidade do setor para criar, difundir e utilizar o conhecimento. Todavia, para o World Bank (2006), a abordagem dos sistemas de inovação carece de uma aplicação prática no setor agrícola, haja vista a dificuldade de se diagnosticar as interações e as dimensões institucionais da capacidade de inovação face à inadequação dos dados estatísticos disponíveis (WORLD BANK, 2006, p. 26).

Nesse âmbito, pode-se afirmar que a abordagem Agricultural Innovation Systems (AIS) significa um avanço e uma crítica à visão linear de interpretação do processo de inovação, segundo a qual a inovação configura-se como uma sequência natural da ação da pesquisa, do desenvolvimento e da difusão, para uma visão que reconhece a inovação como uma complexa rede de relações entre indivíduos e organizações, notadamente aquelas de cunho privado e de ação coletiva, todas contribuindo de alguma forma para a adoção do novo conhecimento ou da nova informação ou daqueles já existentes. Para Spielman e Birner (2008), essa perspectiva introduz novas questões, como:

a capacidade de indivíduos e das organizações para aprender, mudar e inovar; a natureza interativa e o processo interativo de aprendizagem entre os agentes da inovação; e os tipos de intervenções que fortalecem tanto capacidades quanto processos. (SPIELMAN; BIRNER, 2008, p. 2)

Segundo Larsen, Kim e Theus (2009), a abordagem AIS inova ao incorporar no seu quadro analítico os principais agentes do sistema, como as universidades, as empresas e outras organizações que podem acessar o crescente estoque de conhecimento global, além de assimilar e adaptar o conhecimento às necessidades locais e gerar novas tecnologias e novos produtos.53 Os mesmos autores acrescentam que o AIS, ao se fundamentar no substrato

53

Spielman e Birner (2008) denominam a abordagem Agricultural Innovation System (AIS), ao introduzir elementos essenciais do sistema nacional de inovação, de National Agricultural Innovation System (NAIS) (SPIELMAN; BIRNER, 2008, p. 6).

teórico mais geral da perspectiva dos Sistemas de Inovação, reconhece que muitos tipos de inovação (tecnológica, organizacional, de processo, produto ou de mercado) podem ocorrer em qualquer tempo em diferentes lugares, no interior do sistema mais geral. Eles também chamam atenção para uma característica importante contida no AIS, que é o papel desempenhado pela integração de instituições fortes e dos atores presentes no sistema.

A integração se constitui em elemento essencial na promoção do processo inovativo na agricultura, mas requer um apoio coordenado para a pesquisa agrícola, extensão rural e o setor educacional, estimulando-os na formação de parcerias e vínculos facilitadores da inovação, ao longo e além das cadeias agrícolas de valor e na criação de um ambiente propício para o desenvolvimento agrícola. Ou seja, para os autores, a abordagem AIS é capaz de capturar as transformações que vêm ocorrendo na agricultura, quanto à crescente complexidade dos mercados agrícolas, quanto ao fortalecimento da redes de conhecimento, quanto à presença de vantagens competitivas cada vez mais associadas às capacidades de aplicação de conhecimento, transformações que criam uma “nova agricultura” que demanda instituições mais bem qualificadas, coordenação e aperfeiçoamento da integração entre os principais atores do sistema de inovação.54 Nessa perspectiva, a abordagem Agricultural Innovation Systems (AIS) dirige sua atenção para a totalidade e para o conjunto dos atores e fatores necessários à inovação, assumindo, assim, que a inovação deriva de um processo interativo e dinâmico que crescentemente acredita na ação coletiva e nas múltiplas fontes de conhecimento em suas diversas escalas. Os mesmos autores argumentam que o AIS está construído sob a premissa de que as interações dentro de um setor são mais inclusivas, devido ao fato de viabilizarem recursos coletivos de atores distintos, que incluem o setor privado, a sociedade civil, e as representações de produtores rurais (LARSEN; KIM; THEUS, 2009 p. 6).

Em resumo, o conceito AIS foi desenvolvido para melhorar a compreensão de como sistemas de conhecimento agrícola podem fazer melhor uso dos novos conhecimentos e mudanças econômicas. A abordagem AIS também envolve intervenções alternativas que vão além de investimentos em pesquisa, reconhecendo diferentes atores, disciplinas e setores envolvidos na inovação, especialmente o setor privado. A premissa que justifica essa estratégia está alicerçada no fato de que promover inovações na agricultura requer um apoio coordenado da pesquisa agrícola,

extensão rural e educação, de modo a viabilizar parcerias para a inovação, criando, assim, um ambiente favorável para o desenvolvimento agrícola (OCDE, 2012a).

National Agricultural Innovation Systems (NAIS)

No contexto de um país, o NAIS é definido como um conjunto de atores (organizações agrícolas; ofertantes de insumos; empresas de processamento de produtos e comercialização; instituições de pesquisa, de educação, de crédito, de extensão rural e de informação; empresas privadas de consultoria, agências internacionais de desenvolvimento e de governos) que contribui para o desenvolvimento, difusão e uso de novas tecnologias agrícolas e inovações institucionais que influenciam, direta e/ou indiretamente, o processo de conhecimento da agricultura, aprendizagem e mudança em nível nacional. Nessa abordagem, como indicado anteriormente, a inovação é utilizada e gerida a nível nacional. Essa abordagem compreende um conjunto mais amplo de relações em que os atores econômicos gerem e utilizam o conhecimento. Esses atores são também promotores da interação entre a pesquisa e as atividades econômicas conexas, assim como viabilizadores da criação de um ambiente propício que incentive a interação e que ajude a dar ao conhecimento um uso social e economicamente produtivo. Ao final, as relações entre atores e setores devem promover as capacidades de inovação daquele país (OECD,2012a).

O Quadro 2, a seguir, sistematiza as principais características dos cinco sistemas/abordagens mencionados na discussão anterior, destacando as principais diferenciações entre cada um deles, tendo como referências as contribuições do World Bank (2006) e aperfeiçoamentos da OCDE (2012a), para os casos do AKS e NAIS.

Da análise do Quadro 2 é possível destacar que alguns modelos como NARS, AKS e AKIS, caracterizados por terem como base teórica o modelo linear, portanto superados quando comparados ao AIS e NAIS, que adotam a perspectiva evolucionária; mesmo assim, aqueles modelos de base linear ainda são praticados em muitos países ou regiões.

Outra característica marcante nos cinco modelos é a aquela relacionada ao "grau de integração dos mercados": nos modelos NARS, AKS e AKIS, o processo de inovação não contempla ou contempla em baixa intensidade a integração com os mercados. Diferentemente dos sistemas AIS e NAIS que introduzem no seu corpo teórico "alto grau de integração com

os mercados", algo coerente com a perspectiva evolucionária, na medida em que o mercado se constitui em referência relevante como orientador do processo de inovação (OCDE, 2012a).

Um dado importante é trazido pelo modelo NARS no que refere aos “resultados” esperados, ao qualificá-los como “invenção tecnológica e transferência de tecnologia”. Nesse caso, torna-se adequado recorrer ao World Bank (2006) para compreender que a invenção culmina com a criação da oferta de conhecimento. Já a inovação envolve os fatores que afetam a demanda e o uso de conhecimento em formas novas e úteis. A noção de novidade é fundamental para a invenção, mas a noção de processo de criação de mudança local, algo novo para o usuário, é fundamental para a inovação. Esta, de modo específico, significa o processo através do qual as organizações dominam e implementam a concepção e a produção de bens e serviços que são novos para elas, independentemente de o serem para seus concorrentes, seu país e para o mundo (WORLD BANK, 2006, p. 15).