5.1 Pesquisa qualitativa e PESQUISA quantitativa
6.1.3 O papel da Capes como instituição reguladora da pós-graduação no Brasil
A Capes está vinculada ao Ministério da Educação (MEC). Desempenha várias funções, visando à expansão e consolidação dos cursos de pós-graduação stricto sensu em todos os estados do Brasil. Antiga Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), cujo nome sofreu pequena alteração, sendo atualmente chamada de Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, (manteve-se o acrônimo CAPES). Foi criada no início do segundo governo Getúlio Vargas, em 11 de julho de 1951, por meio do Decreto 29.741, visando “assegurar a existência de pessoal especializado em quantidade e qualidade suficientes para atender às necessidades dos empreendimentos públicos e privados que visam ao desenvolvimento do país.”43 O então presidente Getúlio
Vargas retomou o projeto de construção de uma nação desenvolvida e independente. A intensificação do processo de industrialização no setor pesado e a complexidade da administração pública demandaram a formação de profissionais especialistas e de pesquisadores em ramos diversos da atividade: desde cientistas especializados em física, matemática e química a técnicos em finanças e pesquisadores sociais.
Em 1981, pelo Decreto 86.791, a Capes tornou-se também reconhecida como Agência Executiva do Ministério da Educação e Cultura junto ao sistema nacional de “Ciência e Tecnologia”, cabendo-lhe elaborar, avaliar, acompanhar e coordenar as atividades relativas ao ensino superior.
Especificamente, o período de estudo desta pesquisa vai de 1998 a 2016, em que a sociedade brasileira enfrentou mudanças institucionais, em um cenário de desafios e de
oportunidades, que apontou para a necessidade de se criar uma produção de ciência e tecnologia em maior escala e melhor qualidade, Isso foi descrito, a seguir, por um dos responsáveis pela elaboração e implementação das políticas públicas da Capes para a pós- graduação e para a pesquisa.
“Os pesquisadores brasileiros precisam cooperar internacionalmente, mas não pode também ser dependente só de cooperação. Se não, o país não desenvolve. Quer dizer, por que os países aplicam recurso em ciência e tecnologia? É pra desenvolver o país. Não é pelos belos olhos do cientista, nem pensar! […] O Brasil, apesar dessa crise atual, tem nível de desenvolvimento incomparável em relação a Chile, Colômbia, México, Argentina, mas nosso fator de impacto é mais baixo. Isso precisa mudar. Então, os países aplicam recursos para o desenvolvimento do país. Não é pelos belos olhos do cientista, não. Muita gente pensa que é, mas não é, não!” (E9)
O Brasil também enfrenta a demanda de formar mais doutores, pesquisadores e cientistas em diversas áreas do conhecimento, para a promoção de seu desenvolvimento. Para tal, precisa haver investimentos de recursos financeiros. A análise das dotações e execuções de investimentos nesse período aponta um intenso aumento dos recursos da Capes.
As Tabelas seguintes apresentam a dotação e a execução orçamentária da Capes, no período de 2004 a 2016. A Tabela 9 abarca a dotação e a execução orçamentária da Capes de 2004 a 2007 e apresenta uma elevação expressiva de receita para essa instituição.
Tabela 9: Capes - Dotação e Execução 2004 a 2007 Fonte: Capes.
O orçamento da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, que era de cerca de 580 milhões em 2004, aumentou para quase 815 milhões no período até 2007.
Em 2008 houve aumento expressivo em relação à 2007, totalizando quase 873 milhões no ano. Em 2008, os investimentos ultrapassam 1 bilhão de reais, chegando a 1,275 bilhão. Novo aumento expressivo, de mais de 112% entre 2008 e 2011.
Tabela 10: Capes - Dotação e Execução 2008 a 2011 Fonte: Capes
De 2011 a 2012, o padrão de aumentos no orçamento da Capes prosseguiu, chegando a 83,3% de mais investimentos na pesquisa, passado de 2.703 bilhões para 3.891 bilhões.
Tabela 11: CAPES - Dotação e Execução 2012 a 2016 Fonte: Capes
O período de 2012 a 2015 apresentou aumento de quase 100%. Somente no ano de 2015, o total de investimentos saltou para 7,016 bilhões. Todavia, a previsão de investimentos para 2016 sofreu redução, sendo a dotação inicial no valor de 5.291 bilhões.
Essa política de maiores investimentos por parte do Governo Federal na Capes tem vários objetivo, como destacado por E9: amenizar a deficiência estrutural de mão de obra qualificada e aumentar a produção científica do país, conforme ele descreve a seguir.
“O seguinte, o Brasil tem 8,5% da população com nível superior. Então, boa parte das nossas desgraças, desse Parlamento vagabundo, dessa política suja e imunda vem disso: 8,5% da população com nível superior. Pouca gente se dá conta disso, 8,5%. Nós somos 17 milhões. Pela primeira vez nessa última eleição o número de pessoas com nível superior ultrapassou um pouquinho o de analfabeto. Pela primeira vez! Sempre o número de analfabeto foi o maior número. Como é que você quer ter um Parlamento, um padrão inglês? Ou americano, que seja. Ou sueco. Norueguês, que eu acho que é o melhor
modelo. Vai ser difícil. Esses países têm 80%, 90% de pessoas com nível superior. E quando tem o nível superior tem um conjunto de anos de escolaridade que é muito superior.” (E9)
Não obstante a fala de E9, a Capes tem um papel e uma atuação mais amplos. Trata-se de uma instituição que trabalha na expansão e consolidação da pós-graduação em todo o país. Sua atuação acontece de acordo com as seguintes linhas de ação, cada qual desenvolvida por um conjunto estruturado de programas:
a) Avaliação da pós-graduação stricto sensu; b) Acesso e divulgação da produção científica;
c) Investimentos na formação de recursos de alto nível no país e exterior; d) Promoção da cooperação científica internacional.
e) Indução e fomento da formação inicial e continuada de professores para a educação básica nos formatos presencial e a distância.
A Capes desempenha no sistema nacional de pós-graduação, o papel de promover a consolidação do seu quadro e de construção das mudanças que o avanço do conhecimento e as demandas da sociedade exigem. Seu sistema de avaliação funciona como um instrumento de referência para a comunidade acadêmica, na busca de um padrão de excelência para os mestrados e doutorados nacionais. Os resultados dessa avaliação servem de base para a formulação de políticas públicas para a área de pós-graduação, bem como para o dimensionamento das ações de fomento, como bolsas de estudo, auxílios e apoios.
O primeiro modelo avaliativo implementado pela Capes para ranquear e avaliar todos os programas de pós-graduação stricto sensu no Brasil ocorreu em 1976. Foi chamado de “Sistema de Avaliação da Pós Graduação,” e teve por objetivo aferir a qualidade da pós‐ ‐ graduação no Brasil.44 Como principais características desse modelo antigo destacam-se:
a) Periodicidade anual;
44 Fonte: Site da Capes.
b) Mestrado e doutorado avaliados separadamente;
c) Uso de uma escala contendo cinco conceitos: A (mais alto), B, C, D e E;
d) Instrumento utilizado pelas principais agências de fomento nacional e organismos internacionais para a concessão de auxílios.
O que chamou atenção nessa primeira fase foi o fato de que as considerações dos resultados obtidos pela avaliação eram tratados como informações reservadas e restritas ao âmbito das agências federais. Em 1982, a Capes mudou esse critério e começou a enviar os relatórios de avaliação de seus respectivos cursos aos programas de pós graduação. Contudo, a divulgação‐ deles permanecia restrita às esferas das agências do Governo Federal e cada instituição tinha acesso aos resultados do seu programa em particular.
Em 1983, a Capes adotou a prática de contatar os programas solicitando-lhes que indicassem nomes de consultores para compor as listas para escolha de Representantes de Área. Estes seriam os membros da comunidade acadêmica que deveriam coordenar o processo de avaliação da pós graduação em suas respectivas áreas. No ano seguinte, a ‐ Capes adotou a avaliação bienal. Nessa mesma época, deu início a um processo de ampla divulgação dos resultados do desempenho dos cursos e instituições de ensino avaliados.
A avaliação bienal foi extinta. Em 1999, a Capes adotou a avaliação trienal, até 2015, quando decidiu que as avaliações ocorreriam com a periodicidade de quatro anos. Como principais ações inovadoras implementadas pelo atual modelo de avaliação da Capes, citam- se:
a) Elaboração de instrumentos visando à transparência das informações e à otimização dos procedimentos operacionais.
b) Criação da Plataforma Sucupira, ou seja, de um novo sistema integrado de avaliação e de acompanhamento dos programas de pós-graduação stricto sensu no Brasil, que visa à criação de melhorias nos processos de trabalho, no controle gerencial da sistemática de avaliação e no acompanhamento das atividades dos programas. Todo esse processo é facilitado, devido à unificação dos sistemas utilizados no processo de avaliação e à realização da coleta de dados de forma contínua, online e integrada com os sistemas acadêmicos.
c) Sistema de Disseminação de Informações (SDI), parte do Acervo de Dados Digitais (ADD) da Capes, que tem por objetivo promover a organização, integração, validação e difusão dos dados dos programas relativos ao triênio.
d) Reformulação do WebQualis, diante do aumento do volume da produção científica dos programas e da necessidade de normalização e atualização da classificação. Oferece a criação automática de estatísticas atualizadas sobre periódicos classificados e melhorar a divulgação das classificações dos periódicos, pois disponibiliza essas informações para consulta direta no portal eletrônico da Capes.
e) O Aplicativo Minter/Dinter possibilita agilidade, transparência e confiabilidade no processo de recebimento de propostas de mestrado e doutorado interinstitucionais. É feito integralmente de forma online, desde a inscrição até a análise pelas comissões de área e conclusão de edital.
Outras iniciativas relevantes desse modelo de avaliação da Capes são: a proposta do programa de ser a unidade básica da pós-graduação. Assim, os cursos de mestrado e doutorado não são mais avaliados isoladamente. Além disso, a inserção internacional ganha destaque como critério para a definição dos cursos de excelência, assim como a organicidade entre linhas de pesquisa, projetos, estrutura curricular, publicações, teses e dissertações.
Esse modelo também enfatiza a produção científica qualificada, que visa à ampla divulgação dos resultados de pesquisa realizadas pelas universidades. A ideia é que a pós- graduação seja prioritariamente lócus de produção de conhecimento e de formação de pesquisadores (Silvério, Horta, Célia, & Moraes, 2002).
A Capes, ao implementar as políticas públicas para a avaliação dos profissionais pesquisadores, entendeu que essa avaliação deveria ser realizada por pares (peer review), para acessar e quantificar o desempenho dos pesquisadores e de seus respectivos programas de pós-graduação stricto sensu. Como critério de análise, a Capes decidiu, a partir dos anos de 1990, que os pares deveriam utilizar o parâmetro fator de impacto (FI) e o número de citações nos sistemas de avaliação de seus pares pesquisadores, dos departamentos, das universidades e das agências de fomento. Esse parâmetro adquiriu uma dimensão institucional maior, na medida em a Capes condicionou que o FI deveria ser satisfatório, para a concessão de
financiamentos e bolsas de produtividade de pesquisa e para o conceito do programa de pós- graduação. Contudo, os critérios de internacionalização ainda não eram objetivos e claros para os programas e os professores, gerando controvérsias e questionamentos.
A CAPES possui alguns marcos fundamentais de sua trajetória. O primeiro deles é a cultura do planejamento e a decisão de trabalhar com planos anuais. Mesmo em um período mais longo, tinha suas metas, como melhorar a distribuição dos cursos regionalmente. As mudanças de critério e os planos foram um marco fundamental. “E é o único órgão brasileiro que tem plano plurianual com essa regularidade” (E9).
Outros importantes marcos da CAPES foram: introdução do Portal de Periódico, no ano 2000, criação dos mestrados profissionais, introdução da experiência da Capes para o ensino básico e o Ciências Sem Fronteiras. Esses marcos na trajetória dessa agência transformaram sua maneira de operar e de funcionar. Todo esse processo é permeado de avaliações sucessivas do desempenho dos acadêmicos e dos programas de pós-graduação. Isso tem gerado, ao longo do tempo, elogios e críticas de várias naturezas por parte dos acadêmicos e das universidades.
“De modo geral, as pessoas não gostam muito de ser cobradas, de desempenho. Sobretudo desempenho. E aí aparece muitas desculpas, muitas queixas, etc. Mas, no frigir dos ovos, se não fizer isso a situação não melhora. O bicho homem é tendente à acomodação. Eu tenho um amigo que dizia o seguinte, que no Brasil tudo passa por três fases: euforia, banalização e esculhambação. Euforia, quase tudo quando começa é uma senhora euforia. Depois, banaliza e acaba e se deixar esculhambar. Mas, é claro, muitas pessoas reclamam, mas o fato é que o modo de operar da Capes com total transparência acaba neutralizando muito essa questão.” (E9)
A estratégia de avaliação por pares adotada pela Capes busca neutralizar as queixas e garantir a legitimidade do processo de avaliação do desempenho, conforme o trecho anterior.