MUNICIPAL TOURISM TAXES IN PORTUGAL
2.1. Tipologia dos tributos em Portugal
Entre nós, é possível distinguir, prima facie, três figuras tributárias: o imposto, a taxa e as contribuições.1 Esta distinção tripartida tem como base a redacção do art. 3.º/2 da Lei Geral
Tributária (doravante, LGT), que se refere à classificação dos tributos, e ainda a redacção do art. 165.º/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, na revisão de 1997, estendeu a competência da reserva relativa da Assembleia da República à definição do regime geral “das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas”. Segundo o art. 3.º/2 da LGT, «os tributos compreendem os impostos, incluindo os aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas.» Por seu turno, o artigo 4.º da Lei identifica os diferentes pressupostos em que se baseiam os diferentes tipos de tributos. Assim, os impostos assentam na capacidade contributiva e as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (o caso das licenças).2 No que diz respeito às contribuições
financeiras, estas não vêm definidas na lei, mas a doutrina tem visto nas contribuições a categoria residual que abarca os tributos públicos situados entre os tributos unilaterais (impostos) e aqueles que são exigidos em função de uma contrapartida concreta (ou seja, as
1 A Lei refere-se, como veremos, a dois tipos de contribuições: contribuições especiais e contribuições financeiras. Contudo, a distinção tripartida dos tributos tem como alavanca a previsão das contribuições financeiras em especial, havendo unanimidade na doutrina no que concerne à qualificação das contribuições especiais como autênticos impostos.
2 O n.º 3 deste artigo refere-se às contribuições especiais, uma figura distinta da figura das contribuições financeiras, que em tudo se assemelha à figura dos impostos. De facto, no que diz respeito às contribuições especiais, estas tratam-se claramente de impostos em que a capacidade contributiva deriva, no todo ou em parte essencial, de uma actuação administrativa.
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taxas). Assim, as contribuições serão os tributos que impliquem uma contrapartida ainda que seja apenas presumivelmente aproveitada pelo sujeito passivo (Vasques, 2008, p. 248). Cardoso da Costa refere, a este respeito, a vontade do legislador constitucional:
«Os trabalhos preparatórios da revisão constitucional (mais precisamente, o correspondente debate parlamentar) fornecem uma ajuda nada despicienda para esclarecer o ponto: - deles decorre, de modo perfeitamente inequívoco, que, subjacente à iniciativa e à decisão de estender nos termos agora em análise o âmbito da nova reserva, esteve uma preocupação ou um objectivo último de ordem por assim dizer “residual”, ou seja, o de não deixar de fora daquela quaisquer outras receitas públicas coactivas, para além das taxas que, tal como estas, não assumem “carácter fiscal” … com a expressão adoptada, de “contribuições financeiras”, procurou-se (decorre ainda dos mesmos trabalhos preparatórios) uma fórmula “neutra”, que não envolvesse um compromisso com a qualificação teórica de certas receitas públicas e a correspondente discussão doutrinária»3 (Costa, 2006, pp. 804–805)
A distinção tripartida do art. 3.º/2 da LGT não encontra, segundo Nabais (Nabais, 2014, pp. 45– 50), verdadeiras consequências a nível jusconstitucional. Em primeiro lugar, enquanto os impostos estão sujeitos à observância do princípio da legalidade em toda a sua plenitude,4
para as taxas e demais contribuições financeiras, apenas o seu regime geral está sujeito à reserva relativa da Assembleia da República (conforme art. 165.º/1/i) da CRP). Em segundo lugar, como vimos já, as contribuições especiais são equiparadas pela LGT a impostos. Assim, a uma contribuição especial aplicar-se-á o regime do imposto e a uma contribuição financeira aplicar-se-á o regime da taxa. Este autor distingue entre impostos, taxas, contribuições especiais e contribuições financeiras, equi Sérgio Vasques defende, por seu turno, que a distinção tripartida, que distingue entre impostos, taxas e contribuições é da máxima relevância não a nível de controlo do princípio da legalidade, mas a nível de controlo do princípio da igualdade que, nas taxas tal como nas contribuições, deve ser tratado tendo como referência o princípio da equivalência entre a contra-prestação e a contribuição devida. (Vasques, 2008, p. 245)
3 Este autor conclui pela relevância constitucional da previsão literal das demais contribuições financeiras, no sentido de reconduzir ao regime de reserva de lei aplicável às taxas muitas receitas parafiscais que antes eram qualificadas como impostos.
4 A reserva parlamentar, quanto aos impostos, abrange todos os elementos essenciais destes, como a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (cfr. art. 103.º/2 da CRP).
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taxas). Assim, as contribuições serão os tributos que impliquem uma contrapartida ainda que seja apenas presumivelmente aproveitada pelo sujeito passivo (Vasques, 2008, p. 248). Cardoso da Costa refere, a este respeito, a vontade do legislador constitucional:
«Os trabalhos preparatórios da revisão constitucional (mais precisamente, o correspondente debate parlamentar) fornecem uma ajuda nada despicienda para esclarecer o ponto: - deles decorre, de modo perfeitamente inequívoco, que, subjacente à iniciativa e à decisão de estender nos termos agora em análise o âmbito da nova reserva, esteve uma preocupação ou um objectivo último de ordem por assim dizer “residual”, ou seja, o de não deixar de fora daquela quaisquer outras receitas públicas coactivas, para além das taxas que, tal como estas, não assumem “carácter fiscal” … com a expressão adoptada, de “contribuições financeiras”, procurou-se (decorre ainda dos mesmos trabalhos preparatórios) uma fórmula “neutra”, que não envolvesse um compromisso com a qualificação teórica de certas receitas públicas e a correspondente discussão doutrinária»3 (Costa, 2006, pp. 804–805)
A distinção tripartida do art. 3.º/2 da LGT não encontra, segundo Nabais (Nabais, 2014, pp. 45– 50), verdadeiras consequências a nível jusconstitucional. Em primeiro lugar, enquanto os impostos estão sujeitos à observância do princípio da legalidade em toda a sua plenitude,4
para as taxas e demais contribuições financeiras, apenas o seu regime geral está sujeito à reserva relativa da Assembleia da República (conforme art. 165.º/1/i) da CRP). Em segundo lugar, como vimos já, as contribuições especiais são equiparadas pela LGT a impostos. Assim, a uma contribuição especial aplicar-se-á o regime do imposto e a uma contribuição financeira aplicar-se-á o regime da taxa. Este autor distingue entre impostos, taxas, contribuições especiais e contribuições financeiras, equi Sérgio Vasques defende, por seu turno, que a distinção tripartida, que distingue entre impostos, taxas e contribuições é da máxima relevância não a nível de controlo do princípio da legalidade, mas a nível de controlo do princípio da igualdade que, nas taxas tal como nas contribuições, deve ser tratado tendo como referência o princípio da equivalência entre a contra-prestação e a contribuição devida. (Vasques, 2008, p. 245)
3 Este autor conclui pela relevância constitucional da previsão literal das demais contribuições financeiras, no sentido de reconduzir ao regime de reserva de lei aplicável às taxas muitas receitas parafiscais que antes eram qualificadas como impostos.
4 A reserva parlamentar, quanto aos impostos, abrange todos os elementos essenciais destes, como a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (cfr. art. 103.º/2 da CRP).
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Independentemente da perspectiva que se adopte, o que é certo é que as contribuições especiais se distinguem das taxas pela natureza presumida da contra-prestação que implicam. Essa presunção tem de se fundar num juízo de probabilidade: quando seja apenas possível ou eventual o aproveitamento da contra-prestação pelo sujeito passivo, estaremos perante um imposto mascarado. (Vasques, 2008, p. 248). Por seu turno, Casalta Nabais refere que as contribuições se distinguem das taxas porque nas primeiras não está em causa uma prestação concreta realizada a um sujeito passivo mas uma contra-prestação prestada a um grupo de sujeitos passivos (uma contra-prestação grupal). (Nabais, 2012, pp. 738–739)