A praxis do sistema de CD: modalidades, atores e motivações

Apesar de a presente pesquisa não pretender compreender os fluxos de financiamento da CD, mas sim fluxos de práticas que se vão desenvolvendo no terreno, será prudente referir que, nesta época pós-2015, é o acordo da Agenda de Ação de Adis Abeba (AAAA) que lança as bases de uma parceria global revitalizada para o desenvolvimento sustentável. Esta parceria pretende fomentar a prosperidade económica de forma inclusiva, melhorar o bem-estar das pessoas, assim como, proteger o meio ambiente. De entre outros fluxos que poderão financiar no âmbito da CD destacam-se a (1) mobilização de recursos domésticos no sentido de aumentar a base das receitas, recorrendo por exemplo, à melhor cobrança de impostos, ao impedimento dos fluxos financeiros ilícitos ou o combate à evasão fiscal; (2) reforça-se nesta agenda o compromisso de todos com a ajuda pública ao desenvolvimento, mas canalizando este esforço para os países menos desenvolvidos, apostando na cooperação Sul-Sul; (3) o alinhamento que se deverá realizar do investimento privado com o desenvolvimento sustentável, tal como com políticas públicas e quadros de regulação para definir os incentivos para a cooperação certos. Neste documento é referida a importância das Estratégias Nacionais de Desenvolvimento Sustentável, apoiadas por quadros nacionais integrados de investimento.

Conhecendo, ainda que de forma mais leve, as novas formas de financiar a concretização dos ODS, será necessário agora rever as formas de fazer cooperação, de práticas que têm por objetivo o alcance destas metas e da ajuda para o desenvolvimento considerada como um catalisador ou alavanca do desenvolvimento (Afonso, 2002).

a) Modalidades de CD

A cooperação para o desenvolvimento (CD) pode classificar-se em função da sua origem, canais de execução ou instrumentos de implementação ou modalidades de ajuda (Afonso, 2005), como se pode ver no Quadro 3.

Quadro 3 – Caracterização dos modos de fazer CD

O

rig

em Pública – Administração central, regiões ou outros níveis de administração;

Privada – ONG, empresas, associações, fundações e outras;

Ca na is de ex ec uçã

o Bilateral – aquela em que os doadores canalizam os fluxos de APD diretamente para os

recetores (governos ou outras organizações);

Multilateral – quando os fundos são transferidos para organizações multilaterais as quais os

utilizam para financiar as suas atividades de promoção do desenvolvimento.

Descentralizada – cooperação realizada por entidades sub-estatais, que não fazem parte da

administração central do Estado (municípios, regiões, instituições de ensino, etc.).

M oda lid ades de aj ud a

Cooperação Técnica (CT) – Toda uma gama de atividades que permitem a capacitação de

recursos humanos que venha a contribuir para o desenvolvimento institucional, as instituições que são indispensáveis ao desenvolvimento sustentável.

Cooperação financeira (CF) – ajuda que se destina a objetivos de desenvolvimento

económico.

Ajuda Projeto- procura afetar recursos a ações específicas ao país em desenvolvimento, tem

gestão específica, mas não tem condicionalidade sobre as políticas.

Ajuda Programa- procura afetar recursos a ações específicas ao país em desenvolvimento e

inclui condicionalidade sobre as políticas.

Co-financiamento das ONGD – esta modalidade permite uma maior delegação de

responsabilidades nestas organizações utilizando mecanismos distintos que vão além do sistema de financiamento de projeto-projeto.

Ajuda Humanitária – visa responder a situações de emergência (ajuda alimentar de

emergência; ajuda aos refugiados, repatriados e deslocados; ajuda a reabilitação e reconstrução; prevenção de conflitos e de desastres naturais)

Ajuda Alimentar – Transferência de recursos para um país ou região com graves problemas

de fome, sob a forma de alimentos, bens doados ou vendidos, donativos monetários ou a crédito destinados à aquisição de alimentos.

Fonte: Estruturado pela autora com base em Afonso (2005) O sistema de CD, como se pode ver no Quadro 3 tem dupla origem, pública ou privada podendo, no entanto, desenvolver-se por três canais de consecução bilateral, multilateral e descentralizada. No referido quadro, com a mudança de paradigma de desenvolvimento e da ajuda foram surgindo novos instrumentos ou modalidades de ajuda mais complexos que permitiam responder às necessidades e objetivos dos diversos atores que se iam

envolvendo no processo. Se a CD através dos projetos para determinadas agências continua a ser a modalidade de ajuda preferida, “a tendência é para a utilização de instrumentos mais amplos e muito mais integrados no sistema de gestão das despesas públicas dos receptores” (Afonso, 2005, p.71).

A cooperação técnica (CT), como refere Afonso (2005), é das modalidades mais centrais da política de CD, na maioria das vezes o seu valor é esquecido nas despesas de projetos e programas bilaterais (OCDE/CAD, 2004). Esta modalidade engloba atividades que têm o intuito de transferir capacidades, habilidades ou conhecimentos para o país de destino da ajuda. Durante muito tempo a CT era sinónimo de formação académica em universidades dos países doadores e de envio de cooperantes para o local para dar formação aos funcionários das instituições de forma a capacitá-los. Mais tarde, a CT começou a ser usada para a criação/reforço de capacidades humanas e institucionais de forma a fortalecer as instituições mais frágeis. No entanto, consequência dos pressupostos em que esta modalidade se baseia, existem dois erros que persistem na cooperação com países em desenvolvimento, sendo eles: o primeiro é que é possível ignorar as capacidades existentes nos PED e substituí-las por conhecimentos e sistemas produzidos noutros lugares – desenvolvimento como mudança em vez de desenvolvimento como transformação e o segundo relaciona-se com a relação assimétrica doador-recetor e a crença de que é possível ao doador controlar o processo e ao mesmo tempo considerar os recetores como parceiros iguais (Afonso, 2005).

A cooperação financeira pretende contribuir para o desenvolvimento económico dos países recetores e pode ser fornecida através do financiamento de projetos ou programas. Neste sentido, Afonso (2005), distingue três tipos (1) subvenções e créditos, através de projetos e programas (investimento em equipamentos físicos, por exemplo), (2) ajuda em bens necessários ao desenvolvimento do país e que este não pode importar e (3) o financiamento de reformas estruturais (como os apoios ao ajustamento estrutural e a anulação/reescalonamento da dívida).

Tanto a ajuda a projetos como a ajuda a programas são modalidades que pretendem desenvolver apoios a projetos específicos nos países em desenvolvimento, sendo o segundo o que permite um mais rápido desembolso, que permite o desenvolvimento de significativos resultados locais tais como: o desenvolvimento de capacidades humanas, de governação locais e mudanças políticas locais. De acordo com avaliações feitas na década de noventa, os projetos financiados através de programas quase nunca usavam os

sistemas e estruturas locais de governação nas suas diferentes fases o que limitava a apropriação por parte do governo. Ainda hoje continuam a ser necessários esforços que considerem que projetos façam parte de uma política nacional e que a coordenação seja melhorada (Afonso, 2005). Existem diversas formas de os doadores apoiarem os projetos e programas de desenvolvimento, sendo eles:

Quadro 4 – Modalidades de ajuda a projeto e programas

Apo io a P ro je to

s Gerida pelo governo _recetor Situações onde os governos são responsáveis pela gestão do projeto e controlam a utilização de fundos do doador. Ação típica de doadores multilaterais.

Gerida pelos doadores

Situações em que o doador tem o controlo/gestão do financiamento das atividades do projeto. Acão típica de doadores bilaterais e da Comissão Europeia

Gerida pelas ONGD/entidade

privada

Situações em que o doador concede uma subvenção a uma ONG, com base numa proposta de um projeto específico através de um contrato.

Apo io a pro gra ma s Apoio a balança de pagamentos

Apoio fornecido ao Banco Central para gerir os problemas de défice da balança de pagamentos, reserva insuficiente de divisas externas e insustentabilidade da divida. Uma ação com condicionalidade na forma de um programa de reforma de políticas.

Operações de alívio da dívida

Um tipo de operações que ajudam a preencher lacunas de financiamento e a melhorar o perfil da dívida dos países muito endividados

Apoio às

importações Apoio que contribui para a redução do défice da balança de pagamento do país recetor.

Apoio ao orçamento

É um apoio que privilegia as estratégias, a coordenação e a capacitação institucional locais. É o instrumento de ajuda mais eficaz no apoio a princípios centrai das estratégias de redução de pobreza. Tem como variantes: (1) apoio geral ao orçamento; (2) apoio sectorial e dentro desta a abordagem sectorial integrada (SWAP);

Créditos

concessionais Empréstimos com taxas de juro mais baixas que as do mercado com um elemento concecional ou de liberdade pelos menos de 25%.

Microcrédito

Créditos de baixo montante destinados a financiar iniciativas individuais e/ou pequenas empresas, com o objetivo de melhorar o nível de vida da população.

Fonte: Estruturado pela autora inspirada em Afonso (2005) Tem havido um crescendo do trabalho de cooperação entre doadores e ONGD em que os doadores acabam por cofinanciar no início um apoio projeto a projeto, mas agora recentemente um trabalho mais integrado e modalidades de financiamento que requerem maior responsabilização por parte das ONG.

Em suma, “o modo como é prestada a ajuda internacional ao desenvolvimento está a mudar. O objetivo é tornar este auxílio mais eficaz enquanto apoio no progresso (…) [dos ODS] e ir ao encontro das necessidades dos pobres. Isto traduz-se numa orientação para as intervenções estratégicas” (OCDE, 2012, p.24). Nas épocas mais recentes, cada vez mais as agências de CD fornecem apoio ao nível das políticas, planos e programas. Isto pressupõe, em particular, o apoio a contextos de desenvolvimento alargados, tais como

estratégias de redução da pobreza, as quais são formuladas e conduzidas pelo país em desenvolvimento parceiro e implementadas por sistemas e instituições nacionais e locais (OCDE, 2012). Assim a escolha do instrumento ou modalidade de ajuda mais adequado para cada país ou sector, depende: (1) da qualidade de gestão das despesas públicas e da macroeconomia, o (2) grau de dependência fiscal dos recursos do doador, o (3) grau de apropriação da reforma das políticas por parte do governo e o nível da capacidade administrativa do Estado (Afonso, 2005).

Num estudo focado na análise de relatórios do desenvolvimento humano, encomendados pelas Nações Unidas durante a primeira década de noventa, Rezende (2015) identifica que já na altura não havia uma recomendação única do tipo exato de programas e políticas sociais que deveriam ser implementadas, uma vez que algumas regiões do mundo poderiam ter mais efetividade num tipo de política pública e em outras poder-se-ia requerer algum outro desenho. Os autores destes relatórios iam demonstrando que “algo que funcionava muito bem em alguns países não funcionava em outros, já que o êxito dependia não somente dos beneficiários, mas também da capacitação técnica e administrativa daqueles que estavam incumbidos de efectivar programas e políticas sociais” (Rezende, 2015, p. 88).

Neste sentido, é urgente e necessário ir mais além das divisões ideológicas, adotando uma postura ativa e centrada neste combate pragmático onde se procuram soluções caso-a-

caso dos problemas, dos casos, dos países, evitando assim construir modelos universais

que, por sua vez, estarão certos do fracasso (Karnani, 2011). Isto porque perante a universalidade que a nova agenda para o desenvolvimento pós-2015 requer, “todos os países precisarão de mudar a sua via de desenvolvimento, cada um com a própria abordagem e de acordo com as próprias circunstâncias. Essa mudança de paradigma nos obriga a pensar em termos de responsabilidades compartilhadas com vista a um futuro compartilhado” (UNESCO, 2016, p.75). Aliás, foi no ano de 2015 que se deram alguns passos neste sentido e que poderão servir de exemplo destas soluções caso-a-caso, como é o exemplo de Laos, oficialmente conhecido como República Democrática Popular Lau um país asiático, que vê o trabalho da CD de uma forma mais abrangente e realizado em parceria. No âmbito da estruturação do seu trabalho nesta área, em novembro de 2015, o governo esteve seis meses a ouvir, doadores, sociedade civil e empresas e com esta

informação finalizou a declaração que guiará a CD até 2025. Assim o governo de Laos70

e cerca de quarenta países parceiros assinaram a Declaração de Vietnam em Parceria para a Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz, no fórum de desenvolvimento nacional principal do país. A grande novidade nesta iniciativa é que esta declaração é uma ferramenta fundamental para estas parcerias inclusivas e de longo prazo, que irá garantir que toda a assistência ao desenvolvimento será coordenada em linha com os planos de desenvolvimento nacional e implementada da forma mais inteligente para obter o máximo de impacto possível. Ou seja, toda a CD será alinhada, com base nas prioridades nacionais do desenvolvimento do país e tem como objetivo de originar benefícios económicos, humanos e ambientais de forma simultânea.

b) Atores da CD e motivações

Considerando que as práticas de cooperação procuram contribuir para o crescimento quer económico quer social dos países em desenvolvimento, será necessário perceber que atores impulsionam estas práticas e que motivações estão a si subjacentes.

O sistema da CD é constituído por um alargado número diferente de agentes e instituições de natureza diversa, com mandatos e orientações diferentes com capacidades desiguais e que, muitas vezes, emergem para dar respostas a determinadas necessidades de desenvolvimento identificadas. Esta origem, por vezes é tão diversificada e desagregada, sobre as quais não existe uma autoridade política central ou regras obrigatórias sobre a quantidade, as modalidades de trabalho e os critérios para a atribuição da ajuda, que se chega a designar por não sistema (Pino, 2014).

Os atores de cooperação que constituem este sistema “são entidades que se dedicam à promoção do desenvolvimento, ou seja, podem influenciar, financiar e implementar as políticas de cooperação que tenham por objectivo o desenvolvimento socioeconómico dos países e regiões e comunidades mais vulneráveis” (Fernandes, 2005). Segundo a literatura, os diversos atores que estiveram e estão envolvidos no processo de cooperação desde a segunda guerra mundial e que foram tendo mais ou menos protagonismo de acordo com as épocas e o paradigma de desenvolvimento subjacente, classificam-se em

sete tipos de atores, sendo eles: os (1) países doadores da ajuda71_{; (2) organizações}

bilaterais de cooperação72_{; (3) países em desenvolvimento}73_{; (4) o Comité de Ajuda ao}

desenvolvimento (CAD)74_{; (5) organizações multilaterais}75_{; (6) União Europeia}76_{; (7)}

OSC e ONGD77 _{(Fernandes, 2005; Faria, 2015).}

Não obstante, será pertinente refletir sobre estes atores de cooperação como entidades que trabalham (influenciam, financiam e implementam as política de cooperação) de fora para dentro dos países em desenvolvimento e alicerçados por um pensamento mais endógeno característico da presente pesquisa, perceber como as partes (África e parceiros do desenvolvimento) se poderão convergir em matéria de procedimentos, propondo o envolvimento das chamadas “forças vivas do país” para o bem comum da nação (Género, 2012). Pois os parceiros do desenvolvimento para África são todas as partes interessadas

71 _{Países doadores são os principais financiadores da APD.}

72 _{Organizações bilaterais de cooperação são órgãos de natureza pública responsáveis pela gestão da}

cooperação.

73 _{Países em desenvolvimento são aqueles que beneficiam da ajuda.}

74 _{O CAD da OCDE para além de ser um centro de informação, de documentação e de assessoria aos}

governos, é a organização que reúne agências de países que desempenham um papel crucial no desenvolvimento de políticas de cooperação, nomeadamente políticas de cooperação bilateral e na definição de linhas orientadoras no âmbito da APD que devem ser seguidas pelos Estados que dele fazem parte, sendo eles: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Comissão Europa, Coreia do Sul, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Grécia, Itália, Irlanda, Japão, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Portugal, Reino Unido, Suécia e Suíça. Esta instituição (CAD) “tem buscado construir convergência dos interesses e objetivos destas diferentes agências bilaterais e tem desempenhado papel fundamental de coordenação institucional, harmonização de práticas e constituição de um ideário o mais convergente possível no campo da cooperação (Milani, 2014, p. 113).

75 _{Organizações multilaterais são instituições formadas por governos de países que canalizam as suas}

atividades de forma total ou significativa através destas organizações e a favor do desenvolvimento e da ajuda a países receptores. Destas destacam-se as (1) instituições financeiras internacionais (Fundo Monetário Internacional; Banco Mundial e Bancos Regionais de Desenvolvimento bem como alguns fundos internacionais de investimento), assim como, (2) instituições das Nações Unidas (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD; Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF; Programa Alimental Mundial – PAM; Fundo das Nações Unidas para a População – FNUAP; Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento – CNUCED; Organização para a Alimentação e Agricultura – FAO).

76 _{A União Europeia é um dos atores de cooperação para o desenvolvimento que se destaca pela sua política}

adotada. Esta política assenta, entre outros, em quatro grandes objetivos: erradicar situações de pobreza extrema, promover o respeito dos Direitos do Homem, a boa governança e a existência de sistemas democráticos.

77 _{As OSC e ONGD ambas as organizações têm origem na sociedade civil não-governamental}

independentes do Estado e dos poderes políticos. No entanto as ONGD, por princípio devem ter uma organização flexível, dinâmica e pouco hierarquizada. São organizações sem fins lucrativos, autónomas e independentes de poderes públicos com uma forte componente de voluntariado. As organizações são organizações pertencentes ao chamado “terceiro sector” por deferirem na sua natureza, constituição e objetivos do sector público e do empresarial (Fernandes, 2005).

no seu próprio desenvolvimento a tais forças vivas e para além dos mais tradicionais atrás referidas, aparecem os doadores emergentes no caso da República Popular da China (China), Índia e Brasil (Faria, 2014), ou outros como Rússia, EUA, EU e as IBW que conseguem reunir um aparente consenso da sua influência quer no passado de África quer no presente (Género, 2012). Os parceiros de cooperação são extremamente importantes no processo de desenvolvimento em que África está inserida, assim como, pelo facto desse subdesenvolvimento/dessas assimetrias garantir ainda uma grande dependência a nível das ajudas externas (Género, 2012). As matérias da CD de extrema importância para este continente, são entregues à NEPAD e esta procura que a UA “fale a uma só voz” com os diferentes atores das relações internacionais, justificando a pertinência temática da parceria para o desenvolvimento africano e envolvendo mais a sociedade civil como parte da captação das ajudas e de resolução de problemas africanos (Género, 2012). Depreende-se, portanto, que as motivações da parceira África, numa relação de CD, assentam num trabalho em conjunto a um nível horizontal com o parceiro, concentrado em determinadas temáticas problemáticas, procurando obter resultados em prol do seu desenvolvimento. No entanto, quais serão as motivações dos outros parceiros no processo de cooperação?

Como a cooperação é concretizada por organizações e instituições e que as respetivas são constituídas por pessoas, as motivações/interesses em cooperar para o desenvolvimento caracterizam-se pela subjetividade não são consensuais e chegam mesmo a variar de acordo com o tempo, com os países e atores que a praticam “podendo ou não estar ligados a objectivos de desenvolvimento dos países receptores” (Afonso, 2005). Isto porque uma coisa são os discursos políticos, que mesmo estes não são consistentes e outra coisa são as práticas. Verifica-se no Quadro 2 sobre paradigmas práticos e os objetivos da praxis da CD, que as motivações dos parceiros para cooperar, no início do processo assentavam na segurança e interesses económicos, mais tarde os comerciais no âmbito dos países recém-independentes. As razões de interesse nacional aqui estiveram e continuam a estar evidentes na política da ajuda de alguns doadores, como é o caso dos EUA (Afonso, 2005). Assim a autora, que temos vindo a seguir, sintetiza as diversas motivações em quatro tipos, nomeadamente: (1) Motivos éticos, morais e humanitários – que assentam na ideia de que uma pessoa que tem maior capacidade financeira tem o dever moral de ajudar os que têm maiores dificuldades económicas e sociais; (2) Motivos e interesses económicos e políticos – onde muitas das vezes a ajuda é usada como instrumento de

salvaguarda dos interesses de segurança nacional e política dos doadores; (3) Motivações ambientais e de sustentabilidade – quando há a inclusão de preocupações ambientais nas políticas da ajuda; (4) Tendências mais recentes nas motivações – a inserção do conceito mais amplo de segurança nacional nas políticas de cooperação, como um elemento da luta contra a produção e comércio de narcóticos e o fornecimento de bens público globais. Ao longo da presente reflexão tem sido evidente que todos os atores do desenvolvimento, quer os atores mais tradicionais quer os mais recentes a atuar neste campo, como é o caso