1. Equipamento de mergulho: Diálogo situado para (co)operar para o desenvolvimento
1.5. Políticas educativas e humanização do desenvolvimento
1.5.2. Educação de adultos e governança pública
De acordo com o ponto de situação do ambicioso movimento internacional que visa expandir as oportunidades de educação para todas as crianças, jovens e adultos do mundo, como é o caso do movimento da Educação para Todos98, conclui-se ao ler o Relatório de
Monitoramento Global de EPT 2015 que houve um grande progresso desde 2000, uma
vez que há 84 milhões de crianças e adolescentes a menos fora da escola; 52 milhões dos quais são meninas; 34 milhões de crianças a mais frequentam a escola devido a esforços intensos do movimento de EPT; dois terços a mais de crianças estão matriculadas na educação pré-primária. No entanto, não foi alcançada a Educação para Todos, pois:
97 Adaptado da frase do poeta espanhol Gabriel Celaya que escreveu em 1955 no seu livro “Cantos Iberos”
uma poesia intitulada “A poesia é uma arma carregada de futuro” que se tornou famosa depois de ser interpretada por Paco Ibanez.
98 Da UNESCO que se baseia em seis Objetivos da EPT: (1) Educação e cuidados na primeira infância; (2)
Educação primária universal; (3) Habilidades para jovens e adultos; (4) Alfabetização de adultos; (5) Paridade e igualdade de género; (6) Qualidade da educação.
apenas um terço dos países atingiram todos os objetivos mensuráveis de EPT; apenas pouco mais de metade dos países alcançaram matrícula universal da educação primária; um terço dos países não alcançaram a paridade de género na educação primária e quase metade dos países não alcançou na educação secundária. No que refere, especificamente ao quarto objetivo da EPT - Alfabetização de Adultos, poucos países alcançaram a meta de alfabetização, uma vez que o seu progresso tem sido mais lento do que o avanço dos outros objetivos; a taxa global de analfabetismo de adultos terá caído apenas 23% até este ano, muito longe da meta de 50% e apenas um quarto dos países reduziram sua taxa de analfabetismo de adultos em 50%.
São quatro os fatores que podem ajudar a explicar esse lento progresso: (1) o grau de compromisso político global, uma vez que o compromisso da alfabetização tem sido negligenciado em relação aos outros objetivos; (2) pouca eficácia de programas e campanhas de alfabetização, pois muitos programas não apresentam uma visão de longo prazo alinhada a estratégias nacionais de educação e por vezes, são campanhas cujo impacto é ilusório; (3) o escopo das tentativas de promover programas de alfabetização em língua materna e a (4) a incapacidade de resposta de programas à demanda por alfabetização, por exemplo, programas articulados com oportunidades de usar, melhorar e reter as habilidades de leitura e escrita promovendo, por exemplo, ambientes de alfabetização e práticas de leitura mais fortes (UNESCO, 2015, p.32-33)99. Não obstante,
são evidenciadas pela EPT algumas políticas de sucesso, como programas de alfabetização em língua materna no México ou as campanhas de alfabetização massiva no Nepal. Acredita-se na ideia, tal como acredita a EPT, que as “políticas públicas podem
99 Em 2008, o Brasil apresentava já duas grandes lições aprendidas e que exemplificam alguns dos
constrangimentos enunciados pela UNESCO, na área da alfabetização de adultos. Os mesmos dizem que:
(1) “Cabe ao governo federal, por determinação legal, coordenar as políticas em âmbito nacional, mas
programas centralizados e uniformes resultam inapropriados e pouco flexíveis para responder à diversidade territorial, político-económica e sociocultural do país. Há, pois, necessidade da participação das instâncias estaduais e municipais na definição dos conteúdos de aprendizagem e delineamento das estratégias de implementação dos programas” (UNESCO, 2008, p.31-32) (2) “Outra lição relaciona-se às características dos programas de alfabetização e escolarização. As experiências nacional e internacional de mais de meio século demonstram que campanhas que apelam à urgência da alfabetização em massa podem, em um primeiro momento, sensibilizar a sociedade e mobilizar a demanda dos jovens e adultos, mas salvo raras exceções, não produzem resultados efetivos e duradouros, Sabemos que aquisição da leitura, escrita e do cálculo requer um período não muito breve de aprendizagem e sua consolidação demanda a existência de oportunidades de continuidade de estudos e de um entorno sociocultural estimulante ao uso cotidiano das habilidades recém-adquiridas (…) Por isso, as iniciativas de alfabetização têm maiores chances de êxito quando se articulam a outras políticas de inclusão socioeconómica e desenvolvimento local, abrindo oportunidades de elevação de escolaridade, qualificação profissional, fruição cultural e participação cidadã” (UNESCO, 2008, p.32).
transformar radicalmente os sistemas educacionais, desde que exista vontade política e recursos adequados” (UNESCO, 2008, p.5).
O mesmo relatório afirma que, embora se constate que tem havido maior empenho governamental para desenvolver planos nacionais de educação desde 2000, ainda existe significativa capacidade de gerência ineficaz dos mesmos, embora a tutela conte já com maior, embora limitada, participação da Sociedade Civil para a construção de agendas nacionais de educação. Institucionalmente, este relatório identifica outras tendências, nomeadamente, (1) a crescente importância de provedores não-governamentais e (2) a descentralização das responsabilidades financeiras, políticas e administrativas em relação à educação.
Neste sentido, com novos atores e práticas distintas há uma tendência para se estruturar um cenário de territorialização das políticas educativas, atribuindo ênfase ou reforçando o poder local com vista a uma política de regulação. Esta disposição da tutela em ceder mais poder ao local não será uma resposta às críticas dirigidas ao seu poder centralizado, em crise de legitimidade e pressionado por um mundo globalizado, interconectado e/ou perante um Sistema de Educação Mundial? Como refere Charlot (1994, pp. 27-28), a incidência na descentralização deve ser entendida como uma política nacional num contexto de crise de legitimidade do Estado, que deixa de lado o seu papel de Educador e passa a delegar ou atribuir competências à comunidade, reservando para si a função de regulação e de controlo. Com isto o Estado pretende recuperar a autoridade governativa mediante a reconciliação dos cidadãos com os seus representantes, além disso os governos, a nível central, provincial ou distrital, são fundamentais para o desenvolvimento de um sistema de ensino forte. Além da prestação de serviços, as autoridades nacionais são responsáveis por desenvolver e implementar políticas educacionais, desenvolver normas e currículos, o desenvolvimento de instituições de ensino, prioridades ao nível do ambiente e o já referido papel regulador (INEE, s.d., p.19). A territorialização educativa, segundo Sarmento (1998) poderá ter três significados: em primeiro lugar a pilotagem local do Sistema Educativo pelos seus próprios intervenientes, portanto, um processo que poderá contribuir para um aumento de qualidade no ensino, pois quem melhor do que as próprias instituições para saberem o que necessitam para desempenhar melhor a sua função. Em segundo lugar significa a cooperação interinstitucional a nível local, as instituições para além das escolas pais e alunos, passam a ser considerados parceiros educativos e a cooperação entre todas elas é não apenas
considerada desejável como indispensável. Em terceiro lugar, estas partes intervenientes – stakeholders contribuirão para uma melhor adaptação da educação à comunidade social onde está inserida e permitem antever a construção, na prática, de modos operativos diferenciados de fundamentação e realização da ação educativa. Neste sentido se, por um lado, as políticas de mercado, o individualismo social, a complexidade das relações individuais e a ineficácia de resposta pública obrigam o Estado a retrair-se, por outro, é neste espaço deixado pelo Estado e com a aplicabilidade das políticas de territorialização que são criadas condições para que os territórios locais, mais próximos dos problemas, se apresentem como “solução”, incluindo novos atores político-sociais e novas organizações de força (Sarmento, 1998).
Já na década de noventa os relatórios de desenvolvimento humano recomendavam propostas de governança na qual os diversos agentes governamentais, da sociedade civil e de organizações diversas fossem comparticipes na construção de ações que potencializassem o desenvolvimento humano (Menezes, 2015). É com estes atores políticos sociais e novas organizações que se arquiteta e se desenvolve a governança educativa que não se refere apenas à gestão e administração do sistema educativo de um país, mas
refere-se aos processos formais e informais por meio dos quais políticas são formuladas, prioridades são identificadas, recursos são alocados e reformas são implementadas (…) governança não é uma questão apenas do governo central, mas de todos os níveis do sistema, do Ministério da Educação até à sala de aula e à comunidade. Refere-se (…) à distribuição do poder de decisão em todos os níveis (UNESCO, 2009, p.143)
Considera-se assim a totalidade de diversas maneiras pelas quais os indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram problemas comuns “com a participação e ação do Estado e dos setores privados” (Gonçalves, 2005, p. 6). No entanto, ao contrário do que parece estar a emergir a nível global, de uma governança sem governo (Sarfatti, 2006)100 neste contexto, o da governança da educação no local, mais especificamente da
alfabetização que se evidencia uma governança com governo, pois
governança sem governo é governança sem poder e governo sem poder raramente funciona. Muitos dos problemas internacionais e domésticos urgentes resultam do poder insuficiente dos Estados para estabelecer a ordem, realizar infraestruturas e prover serviços mínimos. Atores privados podem assumir algum papel, mas não há substituto para o Estado” (Gonçalves, 2005, p. 5).
100 Perante as pressões advindas da globalização e das relações diante dela por parte dos Estados nacionais,
aumenta o interesse pela governança global. Esta, em diversas áreas tem impulsionado o tema da “governança sem governo, onde os atores internacionais como organizações internacionais, ONGs e corporações, além dos Estados nacionais, procuram ao nível transnacional ordenar os mais diversos temas relacionados às relações económicas internacionais” (Sarfatti, 2006, p.97).
Em contexto africano com realidades extremas e distintas e simultaneamente, tocado pela crise financeira que se faz sentir global/local e que poderá comprometer diversos projetos e políticas, entre outras, o cumprimento da Agenda África 2063 ou o cumprimento da nova Agenda do Desenvolvimento e os respetivos ODS, torna-se fundamental refletir não só sobre (2) formas de governar o bem comum como é o caso da educação, mas também sobre (1) políticas públicas e respetivos modelos de regulação.
Numa época pós-2015 e inspirados nos valores de solidariedade e justiça social com base na humanidade que nos une existem implicações para os papéis e as responsabilidades das diversas partes interessadas na regulação dos bens comuns e no alcance do desenvolvimento humano e social sustentável (UNESCO, 2016), sendo eles:
(1) potencializar o papel da sociedade civil e a intervenção de outros parceiros na área da educação, desenvolvendo parcerias sólidas com diversas instituições, pois a educação não é uma responsabilidade única do Estado, mas de toda a sociedade. A boa governança no setor da educação requer múltiplas parcerias entre governo e sociedade civil; já as políticas nacionais de educação devem ser resultado de uma extensa consulta pública que leve a um consenso nacional. As empresas privadas também podem exercer um papel fundamental ao investir na educação além das suas necessidades imediatas em matéria de emprego, por exemplo, como parte da sua responsabilidade social empresarial101.
(2) fortalecer o papel do Estado na regulação de bens comuns, pois o Estado deve manter a sua função de assegurar a todos os cidadãos o acesso e de regular os bens comuns, particularmente o da educação. A educação não deve ser entregue inteiramente ao mercado, pois é o Estado que garante a igualdade de oportunidades, assim este deverá reformar e profissionalizar a educação pública e monitorar e regular o envolvimento do setor privado na educação, não no sentido de policiar, as assegurar os padrões adotados por ambos os setores, bem como marcos normativos internacionais.
101 “Na Índia, por exemplo, o Estado encoraja empresas privadas a investir 2% de seu movimento anual
total com a educação. Podem-se usar fundos de responsabilidade social empresarial como contribuição para atender as necessidades sociais e educacionais de comunidades menos privilegiadas. Para se levantar esses recursos adicionais, pode ser preciso criar leis que ofereçam benefícios fiscais às empresas envolvidas” (UNESCO, 2016, p.88).
(3) colaborar, reconhecer e consolidar o papel de agências intergovernamentais na regulação de bens comuns mundiais, ou seja, reforçando a sua cooperação tanto em políticas como em práticas no âmbito da educação, seguindo normas internacionais para orientar esta governança de bens comuns.
Neste sentido, a necessidade aguça o engenho e com o objetivo de reduzir custos, inova- se na estruturação de políticas públicas, ou seja, a “economização do setor público, (…), fortalece a perspetiva da governança pública e estimula novos arranjos institucionais entre atores estatais e sociais. Sobretudo ela demarca espaços para se testar a cooperação e parcerias estratégicas em diferentes campos políticos” (Kissler & Heidemann, 2006, p.490). Estes autores apresentam a governança pública como possível novo modelo regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade. Este conceito associa-se a uma mudança na gestão política, uma tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos campos social, económico, político e a uma nova composição de formas de gestão daí decorrentes em prol do bem comum. A governança é
entendida como uma alternativa para a gestão baseada na hierarquia. Em relação à esfera local, ela significa que as cidades fortalecem cada vez mais a cooperação com os cidadãos, as empresas e as entidades sem fins lucrativos na condução de suas ações. A cooperação engloba tanto o trabalho conjunto de atores públicos, comunitários e privados, quanto também novas formas de transferência de serviços para grupos privados e comunitários (Kissler & Heidemann, 2006, p. 482).
A governança local, como configuração regional da governança pública, é assim, “uma forma autônoma self-organizing de coordenação e cooperação, por meio de redes interorganizacionais, que podem ser formadas por representantes de organizações políticas e administrativas, associações, empresas e sociedades civis, com ou sem a participação estatal” (Kissler & Heidemann 2006, p.482). Numa lógica de governança pública o “Estado é cooperativo, [e] atua em conjunto com a sociedade e as organizações empresariais, por meio de parcerias estratégicas” (Kissler & Heidemann, 2006, p.486) e/ou parcerias sociais (Mendes & Alves, 2015).
Estas redes locais constituídas por parcerias (Kissler & Heideman, 2006) apresentam aspetos comuns, tais como: (1) são pautadas por um enfoque pluralista, pois estão sempre abertas a outros participantes; (2) podem ser entendidas como um novo modelo político que se situa entre os extremos da regulação político-administrativa autônoma e autorregulação pura de mercado. Todavia, nessas novas relações políticas, os interesses da sociedade civil ainda estão claramente sub-representados; (3) as relações de trabalho repousam sobre consenso e cooperação; (4) as alianças locais e redes sociais podem ser entendidas como um negócio de troca. Vale o princípio da reciprocidade, subentendendo-
se que cada parceiro, no curso de uma compensação de interesses, pode almejar um ganho pela cooperação; (5) o acordo é um dos principais pressupostos para a cooperação entre aliados, somente desta forma é que se consegue alcançar o poder necessário para realizar as atividades e os objetivos das alianças. Estas alianças sobrevivem mediante a confiança mutua que se conquista ao longo dos anos a trabalhar juntos e da participação de um processo de aprendizagem entre parceiros sem que ninguém se sinta explorado ou enganado; (6) as alianças precisam de condução ou coordenação, não existe uma receita certa, no entanto é necessário que os participantes tenham disposição para um autocomprometimento, no sentido de se manterem fiéis às decisões tomadas em conjunto; (7) as relações de cooperação estão sujeitas a uma avaliação de desempenho, os resultados, os efeitos e impactos, assim como, os efeitos colaterais ou não esperados. Não obstante, a capacidade da governança pública para resolver problemas é limitada, isto porque (1) depende dos ciclos políticos parlamentares; (2) as limitações que os parceiros apresentam para a formação das aliança, como envolver-se em processos de aprendizagem, representação institucional e mobilização interna para a realização do trabalho de cooperação, uma vez que se aspira um processo de troca e não uma governança imposta; (3) governança pública pressupõe regras de jogo e institucionalização, por vezes, maior regulamentação implica a não inovação, portanto, devem ser regras negociadas pelas partes, modeladas em conjunto e que poderão fortalecer o comprometimento; (4) quanto à organização do processo e do controle dos resultados a prática da governança pública tem apresentado sérias deficiências. A organização do processo deveria ser a mais descentralizada quanto possível e os atores participantes serem mais autónomos. Sendo a coordenação central responsável pela comunicação e transparência no processo sobre providências e atividades locais desenvolvidas.
Revindica-se para a presente pesquisa a epistemologia situacional102 de Carlos Matus
(Fortis, 2010) que propõe que as políticas públicas sejam pensadas dentro da lógica social,
102 Epistemologia Situacional cujos traços centrais são: (i) o planeamento governamental deve ser
estudado sob ótica da teoria do jogo social e não apenas do reducionismo economicista; (ii) o planeador não está dissociado da realidade que pretende transformar, evidenciando a inseparabilidade entre o sujeito e o objeto; (iii) a imperatividade de relativizar o poder explicativo das teorias científicas, já que modelos analíticos per se são incapazes de explicar toda a realidade social; (iv) a crítica à ideia de diagnóstico único, de neutralidade do conhecimento e de verdade objetiva; (v) a perceção da natureza iminentemente interativa do jogo social, no qual aliados e oponentes procuram alcançar seus objetivos por meio do cálculo estratégico, cujo significado é dependente do contexto; (vi) a natureza complexa, indeterminada e incerta
cujos fundamentos teóricos são a complexidade, indeterminação e incertezas, fundamentos que ajudam a compreender o contexto que temos vindo a descrever ao longo desta reflexão do contexto local, social e internacional.
Em suma, posicionando a presente pesquisa à luz do paradigma pós-moderno, através de uma abordagem situacional, as políticas públicas de alfabetização, desenvolvidas através de um sistema de governança pública incentivarão os parceiros locais a participar, a estabelecer redes de cooperação no âmbito deste processo, através de um “modelo de gestão sistémico que seja capaz de fornecer ferramentas e recursos para a escolha do futuro desejado, pela comunidade e seus gestores dentro das conceções de um ciclo virtuoso103 de desenvolvimento para o território situs e o seu entorno” (Marques & Santos,
2011, p. 107).
dos fenómenos sociais; (vii) a noção de que os problemas políticos são variáveis endógenas (Matus apud Fortis, 2010)
103 Marques & Santos (2011) explicam o modelo de desenvolvimento recorrendo a duas dinâmicas internas
de funcionamento: “(a) um ciclo virtuoso que exige intervenção dos diferentes atores envolvidos stakeholders no sentido de manutenção da cota desenvolvimentista da região; e (b) um ciclo vicioso que é fruto do relaxamento da intervenção dos mesmos envolvidos” (p.115). Segundo o autor, os dois ciclos possuem diferentes pontos de contacto, que são as possibilidades de salto do ciclo virtuoso para o vicioso e vice-versa.