Agravantes - Tribunal de Contas do Distrito Federal e Distrito Federal Agravados - Os mesmos
Relator - Des. Sérgio Bittencourt Conselho Especial
EMENTA
AGRAVO REGIMENTAL - MANDADO DE SEGURANÇA - ATO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL - AÇÃO MOVIDA PELO DISTRITO FEDERAL - COLIDÊNCIA DE INTERESSES - PATROCÍNIO DA CAUSA PELA PROCURADORIA GERAL DO DISTRITO FEDERAL - EVOCAÇÃO INADEQUADA DO ART. 111, § 2º, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL - EXERCÍCIO DO DIREITO DE DEFESA PELA ASSESSORIA JURÍDICA DA PRÓPRIA CORTE DE CONTAS - POSSIBILIDADE.
O Distrito Federal possui legitimidade ad causam e interesse pro- cessual para impetrar mandado de segurança de ato emanado de sua Corte de Contas. Precedentes.
Em mandado de segurança impetrado pelo Distrito Federal con- tra ato do Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal afasta-se o preceito do art. 111, § 2º, da Lei Orgânica, a fim de que a defesa seja feita pela assessoria jurídica do órgão.
A Administração Pública está jungida ao princípio da legalidade estrita. Não se justifica, assim, a manutenção dos benefícios co- nhecidos por “quintos” e “décimos” após a edição da Lei Distrital 1.864/98, máxime calcada em simplório argumento de que a re- tirada poderia prejudicar os compromissos financeiros assumidos pelos servidores beneficiados pela ilegalidade.
ACÓRDÃO
Acordam os Senhores Desembargadores do Conselho Especial do Tri- bunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, Sérgio Bittencourt - Relator, J. J. Costa Carvalho, Vera Andrighi, Flavio Rostirola, José Divino, Silvanio Barbosa dos Santos, João Mariosi, Edson Alfredo Smaniotto, Lecir Manoel da Luz, Romeu
Gonzaga Neiva e Mario Machado - Vogais, sob a presidência do Senhor Desem- bargador Nívio Gonçalves, em rejeitar as preliminares, negar provimento ao agravo regimental do TCDF e dar provimento ao agravo regimental do Distrito Federal, maioria, de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.
Brasília (DF), 27 de janeiro de 2009.
RELATÓRIO
O Distrito Federal impetrou Mandado de Segurança contra ato do Pre-
sidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, consistente na edição da
Decisão 67/06 que concedeu aos servidores daquela Corte o direito de receberem as vantagens pecuniárias conhecidas como “quintos” e “décimos”, por entender inaplicáveis à hipótese as Leis Distritais 1.004/96, 1.141/96 e 1.864/98.
Após regular processamento, foi concedida a liminar pleiteada pelo impetrante e, consequentemente, determinada a suspensão de todos os efeitos da referida decisão administrativa (fls. 443/448).
Vieram as primeiras informações (fls. 455/976 e 798/817), nas quais pondera a digna autoridade indicada coatora que a mesma matéria constitui o objeto do agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra o Distrito Federal.
Foi, então, suspenso o cumprimento da decisão anterior por sessenta dias (fls. 818/819).
Ainda inconformado, o Tribunal de Contas do Distrito Federal interpôs Agravo Regimental contra a primitiva liminar, ao argumento de que a Lei Orgânica do Distrito Federal, em seu art. 84, item IV, estabelece que é da competência exclu- siva do Tribunal de Contas do Distrito Federal, propor à Câmara Legislativa a criação, transformação e extinção de cargos e a fixação dos respectivos vencimentos, disposição essa também constante da lei orgânica daquela Corte de Contas. Conclui, assim, que leis distritais de iniciativa de outro órgão não se aplicam aos seus servidores, particularmente as que tratam das incorporações das vantagens de que cuidam os autos, sendo, pois, legítima a decisão administrativa que assim dispôs - Decisão 67/2006.
O Ministério Público compareceu nos autos e, após noticiar a revogação da decisão tomada no agravo de instrumento anteriormente mencionado, requereu que também fosse revogada a decisão que suspendeu os efeitos da liminar aqui concedida.
O Distrito Federal, também inconformado, ofereceu Agravo Regimental contra a suspensão da liminar concedida em seu favor, ao argumento de não haver
mais decisões conflitantes. Nega ainda a existência de graves consequências sociais decorrentes da execução da medida.
É o relatório.
VOTOS
Des. Sérgio Bittencourt (Relator) - Examino, inicialmente, o recurso
do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
É do seguinte teor a decisão recorrida, in verbis:
Cuida-se de Mandado de Segurança impetrado pelo Distrito Federal contra ato do Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal e
Territórios, consistente na concessão do direito aos servidores daquela Corte de
Contas de receberem as vantagens pecuniárias denominadas “quintos” e “déci- mos”, inclusive com efeito retroativo à data da vigência da Lei Distrital 1.864/98, por entender que não se aplicam, no âmbito daquele Tribunal de Contas, as Leis Distritais 1.004/96, 1.141/96 e 1.864/98, que tratam da incorporação das referidas vantagens - Decisão Extraordinária Administrativa 67/2006.
Aduz o impetrante que a decisão em questão violou direito líquido e certo de que seu patrimônio não seja objeto de dilapidação ilegal. Sustenta que o argumento utilizado pela Corte de Contas, no sentido de que a cada órgão compete legislar sobre o regime jurídico de seus servidores, não merece prosperar. Argumenta que, por força da Lei Distrital 211/91, aplica-se a Lei 8.112/90 aos servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, que não prevê a acumulação das referidas vantagens pecuniárias, tendo em vista as alterações sofridas no art. 62. Aponta, ainda, equívoco no entendimento da autoridade indigitada coatora, pois a incor- poração das vantagens em tela também foi extinta no âmbito do Poder Judiciário por força do mesmo Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais.
Requer seja concedida medida liminar “para obstar preventivamente que a autoridade impetrada pratique qualquer ato que vise implementar o que restara estabelecido na decisão n. 67/2006” e “seja determinada à autoridade impetrada que providencie a imediata juntada aos autos do processo TCDF nº 674/2004, ou de cópia autenticada do inteiro teor do mesmo”. No mérito, requer a confirmação da liminar.
Juntou documentos às fls. 26/76,
Inicialmente os autos foram distribuídos ao eminente Desembargador Romão Cícero Oliveira, que postergou o exame da liminar para momento posterior à apresentação das informações (fls. 79/80).
As informações foram prestadas pela douta autoridade indigitada coatora, oportunidade em que foram juntados os documentos de fls. 86/194.
A fl. 196, o Distrito Federal reiterou o pedido liminar para que fosse juntada aos autos a cópia integral do Processo Administrativo nº 674/2004 que tramitou no âmbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal, o qual foi atendido parcialmente com a juntada dos documentos de fls. 281/330.
O eminente Desembargado Romão Cícero Oliveira chamou o feito à ordem (fl. 332), a fim de que fossem citados os servidores da Corte de Contas em questão, tendo em vista que a decisão judicial diz respeito à esfera de seus interesses.
O impetrante interpôs agravo regimental contra tal decisão (fls. 339/347), a qual foi mantida conforme o v. acórdão de fls. 350/356.
Após a juntada do rol dos servidores do TCDF (fls. 399/406), o Distrito Federal requereu a citação por edital dos interessados (fls. 410/411).
Em virtude das férias do eminente Desembargador Romão Cícero de Oliveira, os autos foram a mim redistribuídos (fl. 413).
Indeferi o pedido de citação por edital por ausência de previsão legal (fl. 414).
Inconformado, o Distrito Federal agravou da r. decisão (fls. 417/420), a qual foi modificada, conforme v. acórdão de fls. 428/433, determinando-se a citação dos interessados por edital.
Os autos foram redistribuídos ao eminente Desembargador Jair Soares em virtude de minhas férias (fl. 422) e depois ao eminente Desembargador Cruz Macedo, o qual declarou-se impedido (fl. 440). Por nova redistribuição, retornaram- me os autos (fl. 441).
Analiso o pedido de liminar.
Vislumbro presentes os requisitos para a concessão da liminar.
A argumentação apresentada pelo impetrante mostra-se relevante, pois há previsão legal expressa de que se aplica aos servidores do Tribunal de Constas do Distrito Federal a Lei 8.112/90, consoante dispõe o art. 4º da Lei Distrital 211/1991, até a aprovação do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos do Distrito Federal pela Câmara Legislativa.
A Lei 8.112/90 teve seu art. 62, que previa a incorporação das vantagens pecuniárias denominadas de quintos/décimos, revogado pela Lei 9.527/97, em nível federal, e pela Lei Distrital 1.864/98, em nível distrital.
Assim, nos termos do art. 1º, parágrafo único, inciso III, do Decreto Legislativo 1.094/04, acima transcrito, houve também a extinção dos quintos/ décimos em nível distrital.
Ainda em cognição superficial, o fato de a lei que institui o regime único dos servidores públicos ser de competência privativa do chefe do Poder Executivo, não afasta sua aplicação aos servidores públicos de todas as esferas de poder. Assim,
a extinção da incorporação das vantagens pecuniárias intituladas de quintos/décimos também abrange os servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Por outro lado, presente também o perigo na demora, pois a incorporação das vantagens em questão refere-se à verba irrepetível, de forma que, se considerada ilegal, não caberá o ressarcimento aos cofres do erário distrital, conforme recentes precedentes desta Egrégia Corte de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. REQUISITOS. SERVIDOR PÚBLICO. PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO. VERBA REMU- NERATÓRIA DESTACADA. SUSPENSÃO PAGAMENTO. 1.Tratando-se de pleito deduzido em sede mandamental versando sobre a concessão de vantagem de cunho remuneratório, não se mos- tra possível a concessão de medida liminar, nos termos da expressa vedação constante do §4º, artigo 1º, da Lei nº 5.021/66 e artigo 5º, “caput”, da Lei nº 4.348/64. Estes dispositivos vedam a concessão de medida requerida com vistas ao pagamento de vantagens pecuniárias. O entendimento exarado pelo colendo STF quando do julgamento da ADC nº 4 direciona-se também nesse mesmo sentido. 2. No caso
em análise, verificou-se a probabilidade de periculum in mora inverso. Tendo em vista o caráter alimentar de que se revestem as verbas pleiteadas, o pagamento será bom e perfeito. Assim, caso seja acolhido o pedido ora postulado a título de liminar, ainda que a segurança seja denegada ao final, o ressarcimento ao Erário será penoso em razão da questão da irrepetibilidade do montante pago. Em verdade, em sentido contrário, caso seja concedida a segurança em provimento final, os benefícios retroagirão à data da lesão reconhecida. Por consequência, ausente o prejuízo a ser suportado pelo impetrante e alega- do nesta ação. 3. Agravo Regimental não provido.”(MSG
2008.00.2.000489-9, Relator FLAVIO ROSTIROLA, Conselho Especial, julgado em 04/03/2008, DJ 31/03/2008, p. 33)
PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL. FORMA DE PAGAMENTO. LIMINAR. INDEFERIMENTO. AUSÊN- CIA DE PERICULUM IN MORA. 1. O caráter alimentar da
pelo impetrante (terço constitucional de férias), por si só, não autoriza o deferimento da liminar em sede mandamental, já que, inversamente, a irrepetibilidade dos valores persegui- dos poderia dificultar o ressarcimento ao Erário em caso de denegação da segurança, ao passo que os efeitos de eventual concessão do writ retornarão à data da lesão reconhecida. Au- sente, pois, o periculum in mora a respaldar o pedido liminar, mantém-se a decisão indeferitória. 2. Recurso não provido.” (MSG
2008.00.2.002708-6, Relator CRUZ MACEDO, Conselho Especial, julgado em 15/04/2008, DJ 05/05/2008, p. 24)
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - MANDADO DE SEGURANÇA - RESTITUIÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE A TÍTULO DE PROMOÇÃO NA CARREIRA DE AGENTE DE POLÍCIA - IMPOSSIBILIDADE - EQUÍVOCO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - BOA-FÉ DO SERVIDOR - OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA LEALDADE E BOA-FÉ. 01. A boa-fé isenta o servidor público da obrigação de restituir os valores indevidamente lançados em sua folha de pagamento, desde que não haja concorrido para o erro do órgão pagador. 02. A lesão ao direito líquido e certo do impetrante decorreu do fato de a Administração Pública ter extrapolado os limites da legalidade, ao promover descontos sobre a remuneração do apelado, a fim de restituir ao erário os valores oriundos da promoção indevida. Precedentes desta Corte de Justiça. 03. O Distrito Federal não permitiu ao impetrante a discussão do desconto em sua folha de pagamento, na via administrativa, de modo a garantir o devido processo legal, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, violando o art. 5º, inciso LV, da Constituição da República. 04. Além disso, a verba que o Distrito Federal
pretende restituir ao erário tem natureza alimentar, o que a torna irrepetível. 05. O Decreto n. 59.310/66, o qual não foi
revogado pela Lei n. 8.112/90, conforme já decidiu o Supremo Tri- bunal Federal, estabelece em seu art. 40, § 1º, que “o funcionário promovido indevidamente não ficará obrigado a restituir o que a mais houver recebido”. 06. Recurso voluntário e remessa de ofício conhecidos e não providos.” (APC 2005.01.1.123135-3, Relator NÍDIA CORRÊA LIMA, 3ª Turma Cível, julgado em 06/12/2006, DJ 23/01/2007, p. 99) (Grifei)
Dessa forma, concedo a liminar para: 1) suspender todos os efeitos da decisão 67/06 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, determinando, inclusive, a sustação imediata dos pagamentos aos seus servidores em razão das verbas in- corporadas, a partir da vigência da Lei Distrital 1.864, de 19/01/98; 2) determinar a autoridade indigitada coatora que junte o inteiro teor do processo 674/2004, inclusive com a decisão 67/06 completa.
Cumpra a secretaria a decisão proferida no Agravo Regimental de fls. 429/433, promovendo a citação por edital dos servidores interessados, com o prazo de 30 dias.
Após, à douta Procuradoria de Justiça. Brasília, 26 de novembro de 2008.
Solicitadas as informações, a digna autoridade indigitada coatora escla- receu que a mesma matéria está sendo discutida em Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra o próprio impetrante, Distrito Federal, perante 4ª. Vara da Fazenda Pública, e que a liminar, também ali concedida, teve suspensos os seus efeitos por força de decisão proferida no Agravo de Instrumento 2008.00.2.016596-7, da relatoria do eminente desembargador Ân- gelo Passareli.
Decidi, então, suspender os efeitos da liminar, nos seguintes termos: O Distrito Federal impetrou mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, contra ato do Excelentíssimo Senhor
Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, in-
corporado na “Decisão n° 67/2006”, que reconheceu o direito dos servidores daquela Corte de continuarem recebendo as vantagens pecuniárias denominadas “quintos” e “décimos”, com efeito retroativo à data da vigência da Lei Distrital 1.864/98, por entender inaplicáveis à hipótese as Leis Distritais 1.004/96, 1.141/96 e 1.864/98.
Após sucessivas redistribuições e determinada, pelo Egrégio Conselho Especial, em sede de agravo regimental, a citação dos litisconsortes por edital, deferi a liminar para 1) suspender todos os efeitos da decisão 67/06 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, determinando, inclusive a sustação imediata dos paga- mentos aos servidores em razão das verbas incorporadas, a partir da vigência da Lei Distrital 1.864, de 19/01/98; 2) determinar a autoridade indigitada coatora que junte o inteiro teor do processo 674/2004, inclusive com a decisão 67/06 completa. Determinei ainda o cumprimento da decisão proferida no Agravo Regimental de fls. 429/433, promovendo a citação por edital dos servidores interessados, com prazo de 30 dias.
A digna autoridade indigitada prestou as informações requisi- tadas e, na mesma ocasião, pleiteou a reavaliação do caso ou
prorrogação do cumprimento das determinações ali contidas por sessenta (60) dias.
Com efeito, mostram-se relevantes as ponderações do Excelen- tíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, pois só agora vem a lume o fato de que existe uma outra ação em curso (ação civil pública proposta pelo Ministério Público perante a 4ª. Vara da Fazenda Pública) tratando da mesmíssima matéria.
Note-se que o risco de decisões conflitantes, que geralmente ocor- re em tais circunstâncias, na presente hipótese já se materializou, pois a liminar ali concedida em primeira instância, e que também suspendera o pagamento das vantagens aos servidores do Tribunal de Contas, foi revogada pela egrégia 2ª. Turma Cível, em sede de agravo de instrumento relatado pelo eminente desembargador Ângelo Passareli.
Acresça-se que nessa ação e também em uma outra que tramita perante a 3ª. Vara da Fazenda Pública, onde igualmente se discute a validade da Resolução 67/06-TCDF, o Distrito Federal é quem figura no pólo passivo da relação jurídica processual. A situação, portanto, é de total incongruência e perplexidade, pois se uma mesma entidade vem a ocupar as duas extremidades da lide, é claro que aí não haverá conflito de interesses a justificar a intervenção do Poder Judiciário.
Pondere-se, finalmente, que a suspensão dos vencimentos dos servidores daquele tribunal, principalmente no final do ano, quando, sabidamente, são maiores os compromissos e necessi- dades dos assalariados, poderá acarretar graves e irreversíveis consequências sociais.
Isto posto, defiro o pedido formulado pela digna autoridade indi- gitada coatora e suspendo, por sessenta (60) dias, o cumprimento da ordem contida na liminar anteriormente deferida em favor do impetrante.
Dê-se ciência às partes mediante expedição de ofícios aos Exce- lentíssimos Senhores Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal e Procurador Geral do Distrito Federal.
P. I.
Brasília, 09 de dezembro de 2008.
Ainda insatisfeito, o Tribunal de Contas aviou o presente Agravo Regi- mental, no qual, após sustentar a tempestividade do referido recurso e a capacidade processual do órgão para estar em juízo na defesa de suas competências e da autoridade de suas decisões, faz remissão às razões expendidas nas informações anteriormente prestadas.
O recurso, de fato, é tempestivo, posto que oferecido cinco dias após ciência daquele órgão da decisão atacada.
Por outro lado, verifica-se que a Procuradoria-Geral do Distrito Federal é quem postula em nome do impetrante. Inviável, portanto, a invocação do art. 111, § 2º., da Lei Orgânica do Distrito Federal, que prevê, também como função institucional da mesma, a representação judicial e extrajudicial do Tribunal de Contas do Distrito Federal, posto que colidentes os interesses da entidade federada e um de seus órgãos.
Não há, pois, como negar ao tribunal o direito de promover ele próprio, através de sua assessoria jurídica, sua defesa. Neste sentido, aliás, a lição de Hely Lopes Meirelles1, in verbis:
Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prer- rogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidência de Tribunais, Chefias de Executivos e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para mandado de segurança (não para ações comuns), restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais. (STF, RDA 45/319, RTJ 69/475; TJRS, RDA 15/46, 56/269; TJPR, RT 301/590, 321/529; TJRJ, RT 478/181; TASP, RDA 54/166, 72/267, 73/287, RT 337/373, 339/370; TJSP, RDA 98/202, 108/308, RT 371/120).
Presentes as demais condições da ação e os pressupostos processuais, conheço do recurso interposto pelo TCDF.
Destaco a questão.
Des. J.J. Costa Carvalho (Vogal) - Com o Relator. Desa. Vera Andrighi (Vogal) - Com o Relator. Des. Flavio Rostirola (Vogal) - Com o Relator. Des. José Divino (Vogal) - Com o Relator.
Des. Silvanio Barbosa dos Santos (Vogal) - Com o Relator. Des. João Mariosi (Vogal) - Com o Relator.
Des. Edson Alfredo Smaniotto (Vogal) - Com o Relator.
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 31ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p.29.
Des. Lecir Manoel da Luz (Vogal) - Com o Relator. Des. Romeu Gonzaga Neiva (Vogal) - Com o Relator. Des. Mario Machado (Vogal) - Com o Relator.
MÉRITO
Des. Sérgio Bittencourt (Relator) - No mérito, entretanto, tenho que
a decisão recorrida deve ser mantida.
Com efeito, mediante simples decisão administrativa - DECISÃO N° 67/2006 - o Tribunal de Contas do Distrito Federal entendeu inaplicáveis, no âmbito daquela Corte, as Leis distritais 1.004/96, 1.141/96 e 1.864/98, com isso permitindo aos seus servidores o recebimento das vantagens pecuniárias deno- minadas “quintos” e “décimos”. O argumento utilizado, entretanto, mostra-se inconvincente, eis que o art. 84, inciso IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal, não restringe a iniciativa de leis, como as da espécie, ao referido órgão, posto que não se pode confundir a competência legislativa para propor a fixação de vencimentos com a manutenção de vantagens extintas para todos os outros servidores dos demais órgãos distritais.
O periculum in mora acha-se presente na medida em que a continuidade dos pagamentos implica dilapidação do patrimônio público, eis que as verbas em questão têm caráter alimentar e, portanto, sequer poderão ser reavidas em mo- mento futuro.
Mantenho, pois, a decisão concessiva de liminar (fls. 443/448).
Conheço também do Agravo Regimental interposto pelo Distrito Federal, o qual se insurge contra a segunda decisão por mim proferida (fls. 818/819), que suspendeu o cumprimento da liminar acima analisada.
Com efeito, as razões pelas quais foi suspensa a liminar não mais subsis- tem, eis que a decisão do Tribunal que com ela conflitava, proferida pelo eminente desembargador Ângelo Passareli no AGI 2008.00.2.016596-7, foi por sua Excelência tornada sem efeito, nos seguintes termos:
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal, interposto em face de decisão proferida pelo Juízo de Direito da Quarta Vara de Fazenda Pú- blica de Brasília, que nos autos da Ação Civil Pública, Feito n.º 2008.01.1.137522-4, deferiu o pedido de antecipação dos efeitos da tutela pretendida.
Entendo que merece acolhida a preliminar de falta de capacidade processual ou legitimação processual do Tribunal de Contas do