Des. Lecir Manoel da Luz (Vogal) - Senhor Presidente,
Pedi vista para, primeiramente, registrar que recebi dois memoriais a mim encaminhados, gentilmente, pelas partes interessadas, dos quais extraí informações que integrei neste voto de vista.
Peço licença ao eminente Desembargador Relator para suscitar questão que, a meu entender, corresponde à ausência de uma das condições da ação, tema que pode ser apreciado a qualquer tempo e grau de jurisdição. Verifico que não haveria interesse processual nem legitimidade do DISTRITO FEDERAL para de- sencadear o writ, o que implicaria a extinção do processo sem exame de seu mérito, conforme previsto no inciso VI, do artigo 267, do Código de Processo Civil.
Com efeito, parece-me indispensável que aquele que busca a tutela jurisdicional, independentemente de quaisquer considerações acerca do mérito da causa, noticie algo que, pelo menos, justifique a intervenção do Estado-Juiz. Tal circunstância se denomina “utilidade” da prestação jurisdicional para o fim colimado, no caso, pelo Impetrante.
Ocorre, no entanto, que os normativos que o DISTRITO FEDERAL busca considerar aplicáveis aos servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal não têm estes como destinatários, como se percebe logo de seu primeiro
artigo. Pois ali o legislador expressamente limitou sua incidência aos servidores da Administração Direta e aos da Administração Indireta que especifica.
Destarte, a discussão posta neste Mandado de Segurança, conforme sus- tenta o Impetrante, de saber se as Leis Distritais nº 1004/96, 1141/96 e 1864/98, de iniciativa do Excelentíssimo Senhor Governador seriam aplicáveis aos servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, circunstância a que resiste a ilustre autori- dade impetrada, perde relevo sob aspecto a meu ver essencial: o Tribunal de Contas do Distrito Federal não pode ser considerado uma “autarquia”, uma “fundação” e, muito menos, integrante da “Administração Direta” do Distrito Federal.
Note-se, a propósito, a redação em que restou vazado dito normativo, antes de qualquer ilação a respeito de caber a sua iniciativa a quem quer que seja, tema que considero o mérito da própria impetração e matéria que demandaria uma análise mais exaustiva do direito incidente na espécie. E, no quanto interes- sa, assim está posta a Lei Distrital nº 1004/96, conforme transcrição do próprio Impetrante:
“Art. 1º O servidor da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, titular de cargo efetivo, que exercer cargo de natureza especial, em comissão, função de assessoramento superior, função em comissão ou perceber gratificação por encargo de gabinete, no âmbito da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Distrito Federal (...)
Art. 7º Os servidores da Administração Direta, Autárquica e Fundacional, ativos e inativos, inclusive pensionistas, continuarão...” (fl. 10 - o grifo é meu).
Acrescente-se, a propósito, que o artigo 11 dessa Lei Distrital nº 1004/96 vem colocar uma pá de cal acerca da possibilidade de se compreender na expressão “Administração Direta” os servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Recorde-se:
“Art. 11. O disposto nesta Lei aplica-se, no que couber, aos servidores cedidos para a Câmara Legislativa do Distrito Federal e para o Tribu- nal de Contas do Distrito Federal, respeitada a reciprocidade.” Ora, a partir do instante em que se menciona como aplicável os termos da indigitada lei aos servidores “cedidos” para o Tribunal de Contas e para a Câ- mara Legislativa, “respeitada a reciprocidade”, reconheceu o legislador que essas entidades não estavam compreendidas na expressão “Administração Direta”; caso
contrário, referido dispositivo haveria de ser considerado supérfluo, desnecessário e redundante.
Evidentemente, ocioso afirmar que não são os servidores de qualquer tribunal de contas integrantes de Autarquias nem de Fundações, porque essa não seria a natureza jurídica das Cortes de Contas. Restaria verificar, apenas, do ponto de vista conceitual, se ditos servidores poderiam ser enquadrados como “servidores da Administração Direta do Distrito Federal”; ou seja, se integra o Tribunal de Contas o que se conceitua como “Administração Direta” e se teria ocorrido um mero lapso do legislador no caso concreto.
Entretanto, ensina o sempre pranteado Hely Lopes Meirelles:
“O Estatuto da Reforma Administrativa (Dec-lei 200/67) classificou a Administração Federal em direta e indireta, constituindo a primeira “dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidên- cia da República e dos Ministérios” (art. 4º, I), o que está ratificado, em outros termos, pelos arts. 15 e 19 da Lei 8.490/92. Quanto à indireta, apenas indica as categorias de entidades nela compreendidas, esclarecendo que são dotadas de personalidade jurídica própria e vin- culadas ao Ministério em cuja área de competência se enquadrar sua principal atividade, gozando, entretanto, de autonomia administrativa e financeira (arts. 4º, II e § 1º, e 5º, I a III, do Dec.-lei 200/67 e 29 da Lei 8.490/92, que, neste artigo e no artigo 15, faz expressa referência àquele decreto-lei).” (Direito Administrativo Brasileiro, 23ª. Edição, Malheiros Editores, p. 603).
No mesmo sentido lecionam Maria Sylvia Zanelo Di Pietro (Direito Administrativo, Atlas, 3ª. Ed., p. 258) e Celso Antonio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 11ª. Edição, Malheiros Editores, pp. 99/101).
De acrescentar, ainda, que o mestre Hely destacou, no que se encontra acompanhado pela inteligência jurídica nacional, de que “esses mesmos conceitos são extensivos aos Estados-membros, Municípios, Distrito Federal e Territórios”.
Nessa ordem de ideias, isto torna pacífica e incontestável a ilação, des- tacada nos memoriais que me foram apresentados, de que, no caso, a norma em comento, ao mencionar “Administração Direta”, não cometeu qualquer deslize terminológico, nem incidiu em qualquer falha ao restringir o seu alcance aos ser- vidores lotados no Gabinete do Governador e nas Secretarias de Estado do Distrito Federal ou órgãos despersonalizados a elas equiparados. E assim restou excluída, de plano, a sua incidência quanto a servidores do Distrito Federal vinculados a órgãos ou entidades que não se classifiquem como “autárquicas” ou “fundacionais”; no
caso concreto, aos servidores do Tribunal de Contas e da Câmara Legislativa do Distrito Federal.
Desse modo, pedindo a mais respeitosa vênia a quem pensa de modo diverso, não vejo como se cogitar de estender a aplicação da Lei Distrital nº 1004/96 aos servidores que integram os serviços auxiliares da Corte de Contas do Distrito Federal, sob pena de ser obrigado a considerar que tanto a Câmara Legislativa quanto o Tribunal de Contas fariam parte do que técnica e legalmente se conceitua como “Administração Direta” na contramão do que se entende pacificamente a respeito.
Posto isto, despiciendo discutir a incidência da Lei Distrital nº 1141/96, a qual, conforme salientado pelo Impetrante, teria apenas derrogado a Lei nº 1004/96 ao passar a dispor como seriam calculadas, dali em diante, as vantagens antes previstas. Note-se que o seu artigo 4º expressamente menciona o vínculo com o funcionalismo especificado e objeto da Lei Distrital nº 1004/96. Logo, se a norma principal não se destinava aos servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, parece-me evidente que essa norma derrogadora também a eles não se aplica.
Por fim, a Lei Distrital nº 1864/98 teve o escopo de extinguir as vanta- gens previstas na Lei nº 1004/96 e modificadas pela Lei nº 1141/96. Nessa linha de raciocínio, também não teve esse normativo os referidos servidores como des- tinatários.
Diante de todo o exposto, verifico que ainda que este Tribunal afirme que a competência para a iniciativa de processo legislativo acerca das vantagens em debate seria, realmente, do Excelentíssimo Senhor Governador do Distrito Federal - acolhendo, portanto, a tese proposta pelo Distrito Federal - resta pacífico que as normas repelidas pela Corte de Contas não seriam mesmo a ela aplicáveis; não por vício de iniciativa, mas porque não teve os seus respectivos servidores como destinatários a partir do instante que o legislador restringiu o seu alcance aos servidores integrantes da “Administração Direta” do Distrito Federal.
Tal detalhe, a meu sentir, caracteriza-se como ausência de condição de ação, haja vista que não haverá utilidade alguma em se concordar com o Impetrante no sentido de que a iniciativa para o processo legislativo, nesse caso específico, seria do Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal. Os destinatários da norma são outros servidores; não os do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Demais disso, e também no nível de condição de ação, verifico que ca- rece o Impetrante de legitimidade para a busca da tutela jurisdicional vindicada, haja vista que este Tribunal de Justiça já decidiu, por unanimidade deste Conselho Especial, e foi acolhido o entendimento pelo colendo Superior Tribunal de Justiça, que não se afigura admissível a “litigância do corpo contra uma parte de si mesmo
no feliz remate do eminente Desembargador Getúlio Moraes de Oliveira, ao ensejo do julgamento do Mandado de Segurança nº 1999.00.2.000043-7, consoante bem lembrado no memorial que me foi trazido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Saliente-se, a propósito, o que assentou o colendo Superior Tribunal de Justiça, ao reexaminar a espécie em juízo de cognição ampla:
“I - Compete à Procuradoria-Geral do Distrito Federal a defesa do Tribunal de Contas/DF e do Poder Executivo local, conforme se depreende dos arts. 578, 110 e 111 da Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação dada pelas Emendas nº 09/96 e 14/97, não podendo este Órgão acionar o Poder Judiciário contra o seu próprio representado. Tal iniciativa é de competência do Ministério Público Distrital.
II - Ademais, ao Tribunal de Contas do Distrito Federal compete fiscalizar a regularidade dos atos de gestão administrativa, inclu- sive os da própria Procuradoria do DF, sendo suas decisões de cumprimento obrigatório e sua competência constitucional privativa para o julgamento de sua legalidade e registro, conforme disposto no artigo 78, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal, e no art. 1º, item III, da lei Complementar nº 1, de 09.05.1994.” (STJ, ROMS 12483-DF, 5ª. Turma, rel. Min. Jorge Scartezzini, j. 20/09/2001, DJU 29/10/2001).
Nessas condições, o Agravo Regimental merece prosperar e, por absoluta ausência de plausibilidade do direito invocado na impetração, o Mandado de Se- gurança merece ser extinto sem apreciação de seu mérito, porquanto, claramente, carece o Impetrante de LEGITIMIDADE para a causa e de INTERESSE PRO- CESSUAL capazes de justificar a busca da tutela jurisdicional, na conformidade da bitola estatuída pelo inciso VI, do artigo 267, do Código de Processo Civil.
Frente às razões supra, e rogando a mais respeitosa licença ao eminente Desembargador Relator e a todos o que sufragaram o mesmo entendimento de Sua Excelência, acompanho a douta divergência e dou provimento ao agravo regimen- tal para revogar a liminar e extinguir o Mandado de Segurança sem apreciação de mérito, ex vi do inciso VI do artigo 267 do Código de Processo Civil.
É como voto.
Des. Sérgio Bittencourt (Relator) - Senhor Presidente, não obstante
esta Corte de Justiça, atendendo à solicitação do eminente Desembargador Lecir Manoel da Luz.
Verifico, inicialmente, que S. Ex.ª adotou, integralmente, o que foi sus- tentado, em memorial, pelo eminente advogado, Dr. Valter Xavier, que já brindou esta Corte com sua inteligência, no sentido de que não seria plausível a tese que antes desenvolvi, porquanto as leis que tratam da matéria seriam inaplicáveis aos servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, e isso porque elas se referem apenas aos servidores da Administração Direta, e entidades autárquicas e Fundações do Distrito Federal. Ora, esse tema se insere no mérito da ação mandamental, e já foi discutido, amplamente, embora não exatamente em relação à tese ora defendida. É sabido que para o julgador não interessa mais de uma tese, se só uma é suficiente para que ele firme o seu convencimento. Essa a jurisprudência pacífica no seio dos tribunais superiores.
É verdade que não abordei o tema sob a ótica desenvolvida pelo eminente Desembargador Lecir Manoel da Luz, mas isso não significa que faltaria uma das condições da ação, ou de interesse processual. Isto, repito, é o mérito, é o que se discutiu como ofensa ao direito líquido e certo invocado pelo Distrito Federal contra o seu órgão, o Tribunal de Contas.
Mas, não me furto em fazer uma apreciação, ainda que perfunctória, do tema levantado.
Veja, Senhor Presidente, que a Lei nº 1.864/98 é que extinguiu, de vez, a gratificação: quintos e décimos. Em seu artigo 1º, diz o seguinte:
“Art. 1º É contado para todos os efeitos o tempo de serviço público prestado aos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal, incluída a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal.” (grifo do Relator)
Esta lei, portanto, abrange todo o funcionalismo do Distrito Federal, seja ele do Poder Executivo, seja ele do Poder Legislativo, como o Tribunal de Contas.
E o art. 4º, Senhor Presidente, diz:
“Art. 4º Fica extinta a incorporação de décimos à remuneração dos servidores (quais servidores? Evidentemente os de que trata essa lei) pelo exercício de cargo em comissão no âmbito do Distrito Federal. Parágrafo único. Ficam mantidos os décimos incorporados até data anterior à da publicação desta Lei.”
Já existe, perante uma das Varas da Fazenda Pública, uma ação civil pública movida pelo Ministério Público, com o mesmo objetivo e também com o objetivo de anular outra resolução do Tribunal de Contas, que autoriza o recebi- mento de vencimentos muito além do teto constitucional.
Poder-se-ia dizer que essa ação seria conexa com o presente writ. Não é assim. A competência deste Conselho é absoluta, como também o é a competên- cia da Vara da Fazenda Pública. Sabe-se que a competência absoluta não pode ser modificada por conexão ou continência. Assim já decidiu, reiteradamente, a colenda Corte Superior de Justiça. Confiram-se, a propósito: AgRg no CC 43922/RS, relator Min. Teori Albino Zavaski, CC 13624/RS, relator Min. Nilson Naves, e CC 41953/ PR, do mesmo Min. Zavaski.
No que diz respeito à legitimidade do Distrito Federal para ajuizar contra seu próprio órgão, mandado de segurança, essa questão se acha pacificada no seio do Supremo Tribunal Federal. É a teoria do órgão, que se aplica exatamente a este caso específico. Já havia falado sobre o tema, trouxe lição, inclusive, de doutrinadores, de forma que me dispenso, nesse momento, de novamente voltar ao tema.
Penso, com essas poucas palavras, que dei a devida atenção ao eminente Desembargador Lecir Manoel da Luz, que traz tese contrária à que foi por mim esposada quando do início do julgamento. Mantenho, contudo, o meu voto, enten- dendo que o Tribunal de Contas do Distrito Federal, com todas as vênias pedidas, praticou ato ilegal, ilegítimo e que pode ser corrigido via mandado de segurança.
Senhor Presidente, se fui omisso em algum aspecto, gostaria que o De- sembargador Lecir Manoel da Luz me chamasse a atenção.
Des. Lecir Manoel da Luz (Vogal) - Senhor Presidente, novamente,
quero fazer um registro de agradecimento ao eminente Desembargador Sérgio Bit- tencourt pela sua gentileza, pela sua atenção ao meu pedido de aqui comparecer, em gozo de férias e tendo feito cirurgia hoje. Mas terei que me ausentar do Tribunal por algum tempo para submeter-me a cirurgias também.
Fica aqui o meu registro, o meu agradecimento e a minha admiração a S. Ex.a.
Des. J.J. Costa Carvalho (Vogal) - Senhor Presidente, na sessão anterior,
que deu início a este julgamento, acompanhei o douto voto proferido pelo eminente Desembargador Sérgio Bittencourt, e o fiz sem nenhuma hesitação. Compreendi bem a tese exposada por S. Ex.a e, nesta oportunidade, reitero meu posicionamento, para rejeitar a questão preliminar levantada pelo eminente Desembargador Lecir Manoel da Luz, mantendo, portanto, o meu ponto de vista externado na sessão anterior.
Desa. Vera Andrighi (Vogal) - Senhor Presidente, peço vênias ao emi-
nente Desembargador Lecir Manoel da Luz para rejeitar a preliminar de ilegitimi- dade ativa e manter o meu voto, acompanhando, na íntegra, a decisão proferida pelo Desembargador Sérgio Bittencourt.
Des. José Divino (Vogal) - Senhor Presidente, na Sessão anterior proferi
um voto lacônico, acompanhando as conclusões do eminente Relator. Posterior- mente, recebi em meu gabinete a visita dos ilustres Senhores Presidente do Tribunal de Contas e advogados da Associação de seus Servidores. Agora, em homenagem aos ilustres visitantes, destaco os fundamentos pelos quais me convenci acerca do acerto da posição adotada pelo Des. Sérgio Bittencourt.
De acordo com o primeiro agravante, a Procuradoria-Geral tem por função institucional a representação judicial e extrajudicial do Tribunal de Contas do Distrito Federal, daí porque não poderia acioná-lo judicialmente. Assim, diante do apontado vício, haver-se-ia de extinguir o processo do mandado de segurança sem resolução do mérito. Em abono de sua tese, trouxe à colação um precedente deste egrégio Conselho, em hipótese similar, que foi relatado pelo eminente De- sembargador Getúlio Moraes Oliveira, cujo acórdão declarou a extinção do writ e foi posteriormente confirmado pelo Superior Tribunal de Justiça.
Embora respeitáveis, essas decisões não me impressionam.
Como bem alinhavou o eminente Relator, o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente se pronunciado no sentido de uma pessoa jurídica de direito público impetrar mandado de segurança contra seus órgãos, porque, em última análise, quem deve cuidar do patrimônio público é, naturalmente, essa entidade, que, no caso em apreço é o Distrito Federal. Depois, sob pena de responder por prevaricação, o Pro- curador-Geral não poderia deixar de propor a ação em prol de seu representado.
Embora o ilustrado voto do Relator já seja por demais esclarecedor, há outro fundamento que reputo relevante. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 175, pronunciou-se no sentido de que, havendo colidência de interesses entre a entidade federada e seus órgãos - Câmara Legislativa, Tribunal de Contas, por exemplo -, tais órgãos devem ter um corpo jurídico para defendê-los em juízo. Então, não me causa espécie que o Procurador- Geral do Distrito Federal, a quem também incumbe velar pelos interesses da Corte de Contas, subscreva a petição inicial de ação proposta contra o referido órgão, objetivando conjurar ato supostamente ilegal referente ao pagamento quintos/ décimos a seus servidores. A propósito, transcrevo excerto da ementa:
“Não obstante a jurisprudência desta Corte reconheça a ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo,
em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua au- tonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertencente à sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos.”
Portanto, não vislumbro o alegado vício, ausência de capacidade postu- latória do Procurador-Geral do Distrito Federal.
Rejeito a preliminar.
Quanto à questão acerca da inaplicabilidade das três leis distritais aos servidores do Tribunal de Contas, por não estar inserido no âmbito da Admi- nistração Direta ou Indireta, a verdade é que o referido órgão não é um ente volátil. A Corte de Contas é um corpo do Distrito Federal, a quem pertence o seu patrimônio.
Depois, a lei que extinguiu, no âmbito do Distrito Federal, os “quintos” e “décimos” - benefícios em discussão - tem um valor linear, quer dizer, aplica-se aos três Poderes, porque na esfera federal a Lei nº 9.527/97 revogou o benefício, que era instituído no § 2º do art. 62 do Estatuto dos Servidores Públicos do Distrito Federal.
Então, pelo princípio da simetria e sem querer avançar no mérito, os servidores do Tribunal de Contas da União, a partir da edição dessa lei, não mais fazem jus a essa vantagem. E não é justo - repito, sem querer adiantar o mérito - que os servidores do Tribunal de Contas do Distrito Federal, apenas eles, continuem recebendo as referidas vantagens.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Distrito Federal e, pedindo vênia aos respeitáveis advogados e ao Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, tal qual o eminente Relator, também NEGO PROVIMENTO ao agravo regimental interposto pelo Tribunal de Contas, rogando vênia ao eminente Desembargador Lecir Manoel da Luz, por quem nutro um profundo respeito.
É como voto.
Des. Silvanio Barbosa dos Santos (Vogal) - Senhor Presidente, de
imediato, é de se consignar que o eminente Relator Desembargador SÉRGIO BITTENCOURT bem esclareceu os dados jurídicos da causa.
Todavia, agora, com mais vagar, de posse de memorais ofertados pelas doutas Defesas Técnicas do egrégio TCDF e dos Servidores da Corte, e após analisá-los, e antes da proclamação do resultado do julgamento, ouso reformular meu ponto de vista, parcialmente.
Na questão pertinente a legitimidade ativa, ou seja, da possibilidade do ente federativo DISTRITO FEDERAL impetrar o presente “mandado de segurança” em desfavor do Presidente do TCDF, apesar de, em 1999, este Conselho Especial,