Políticas Públicas: linhas gerais

Compreendidas como o que o Governo escolhe fazer ou não fazer, as Políticas Públicas estão relacionadas à organização de prestação de serviço público, à regulação de comportamento, à distribuição de benefícios e à arrecadação de tributos (DYE, 2011). Sob uma dimensão mais operacional, sua finalidade se relaciona com a resolução de questões gerais e específicas da sociedade pelos governos

(HEIDMANN; SALM, 2009). Jacob (2013) as considera como um conjunto de programas e atividades alinhados como propósitos nacionais.

Inserem-se nessa concepção as ações governamentais direcionadas a responder às necessidades da coletividade, cujo ciclo comumente é identificado como um processo de formulação, implementação e avaliação (FREY, 2000a; GELINSKI; SEIBEL, 2008). Ditas etapas correspondem à seleção e definição do problema a ser enfrentado e as medidas para resolvê-lo, seguidas da respectiva verificação do alcance de resultados (HEIDMANN; SALM, 2009).

Frey (2000a) propõe a inclusão de outras fases no citado ciclo, como a percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração de programas e decisão. O autor pontua que a agenda corresponde à fase em que se define se um assunto será ou não inserido na pauta, o que exige uma tematização pública. Souza (2006) pondera que, ao enfocar a agenda, colocam-se em perspectiva os motivos pelos quais os temas são incluídos ou excluídos da pauta, situando os participantes e o processo como incentivos e como pontos de veto. Dye (2011) compreende a implementação como o momento em que entra em cena a burocracia responsável pela execução das ações, o que inclui o direcionamento dos respectivos recursos.

Heidmann e Salm (2009) ressaltam a importância da cooperação entre os atores na fase de implementação da política pública, a partir de processos decisórios focados em participação e diálogo. Os autores associam o impacto da política à fase da avaliação, oportunidade em que o grau de satisfação produzido é medido, amparando-se no pressuposto de que os beneficiários-alvo dos projetos são a preocupação central dos gestores das políticas, pois a eles deve-se prestar contas.

A noção sobre as fases das políticas públicas amplia a compreensão sobre questões selecionadas ou não como prioridade política, vale dizer, postas na agenda. Também auxilia no entendimento acerca do fenômeno da descentralização de atribuições entre unidades políticas no âmbito de uma Federação. Arretche (2010) observa que o entendimento da amplitude desse fenômeno depende da identificação do que foi descentralizado: o poder decisório que permeia as políticas públicas – no qual se inclui a competência legislativa –, ou apenas a execução das atribuições.

De qualquer modo, nos vários segmentos do processo descrito cabe atribuir relevância à possibilidade de cooperação entre atores (SOUZA, 2006), os quais são múltiplos (LOBATO, 1997; HEIDMANN; SALM, 2009; LOPES, 2016). Neste cenário figuram como agentes de políticas públicas os cidadãos, as organizações não governamentais, as associações que integram o terceiro setor e as empresas vinculadas à função social do capital (HEIDMANN; SALM, 2009).

Gelinski e Seibel (2008) fornecem a noção sobre alguns modelos de análise das políticas públicas, os quais facilitam seu entendimento (DYE, 2011; SOUZA, 2006). Para fins do recorte desta pesquisa, cabe citar o do Incrementalismo, o da Coalizão de defesa e o das Arenas sociais, objeto de sumarização no quadro 3.

QUADRO 3 - ALGUNS MODELOS DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA

MODELO INFERÊNCIAS

Incrementalismo

A destinação de recursos para programas ou ações públicas parte do que se tem posto e acrescenta mudanças marginais sem alterações substantivas.

Coalizão de defesa - Advocacy Coalition

Sustenta que a política pública é um sistema estável que sofre influência de fatores externos como valores, crenças e ideias, que fornecem referências para os recursos e constrangimentos de cada política.

Arenas sociais - Policy Networks

Focaliza as relações e aponta que pessoas com determinadas demandas quando se conectam e se organizam em redes informais são relevantes para incluir um problema na agenda.

FONTE: Adaptado de Gelinski e Seibel (2008).

Frey (2000a) aponta dimensões institucionais, processuais e materiais como componentes da política e como variáveis dependentes no processo de análise de política pública. A partir desse entendimento, seu estudo atribui relevância a categorias denominadas policy networks, policy arena e policy cycle, compreendidos a partir dos conceitos descritos no quadro 4.

QUADRO 4 - VARIÁVEIS DEPENDENTES DO MODELO DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA E CATEGORIAS DE ANÁLISE

continua VARIÁVEIS DEPENDENTES NO PROCESSO DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA

COMPONENTE

DA POLÍTICA DIMENSÃO

Policy Material - foco no conteúdo da política.

Politics Processual - de natureza conflituosa foca na imposição de objetivos, conteúdos e decisões de distribuição.

Polity Institucional - foco na ordem jurídica institucional e político-administrativa do sistema político.

QUADRO 4 - VARIÁVEIS DEPENDENTES DO MODELO DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA E CATEGORIAS DE ANÁLISE

conclusão VARIÁVEIS DEPENDENTES NO PROCESSO DE ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA

CATEGORIAS

DE ANÁLISE INFERÊNCIAS

Policy network

Interações entre instituições e grupos dos Poderes Executivo e Legislativo e da sociedade de maneira menos formal e em rede, dentro de uma esfera de interesses. Representam fatores dos processos de conflito e coalizão da vida político-administrativa.

Policy arena

Pressupõe que as expectativas e reações das pessoas têm efeito no processo político e refere-se aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo.

Policy cycle

Associado à complexidade temporal dos processos político-administrativos tradicionalmente dividida em fases da formulação, da implementação e do controle dos impactos das políticas.

FONTE: Adaptado de Frey (2000a).

Souza (2006) comentou sobre a racionalidade limitada dos policy maker (decisores públicos) no processo decisório referente às políticas públicas, acenando que a limitação – decorrente de diversos fatores, como informação insuficiente, tempo e autointeresse – pode ser minimizada com o conhecimento racional instrumentalizado por estruturas que direcionem comportamentos para determinados resultados. A autora citou, ainda, variáveis desse contexto, como o papel das eleições, da burocracia e de grupo de interesse.

Dessas considerações, cabe ressaltar os apontamentos sobre estruturas que restringem o comportamento dos atores políticos, bem como os fatores de influência que permeiam a agenda e o resultado político.

Além do quadro geral que conforma o referencial sobre políticas públicas, o recorte desta pesquisa depende da compreensão de algumas das suas tipologias, sendo a primeira das citadas, desenvolvida por Theodor Lowi. Tal tipologia, segundo Frey (2000a) e Gelinski e Seibel (2008), se estrutura a partir da noção de conflito em distributivas, constitutivas, regulatórias e redistributivas. Em decorrência das considerações desses autores, verifica-se que essa última modalidade se vincula a um alto grau de conflito por retirar recursos de determinadas camadas para direcioná-los para outras, enquanto as primeiras associam-se ao baixo conflito por distribuírem vantagens.

Souza (2006) esclarece que as decisões de governo que envolvem as políticas distributivas desconsideram a limitação dos recursos, privilegiando alguns em

detrimento do todo, enquanto que as redistributivas atingem maior número de pessoas, sendo geralmente expressadas por políticas sociais universais. As políticas constitutivas ou estruturadoras representam as regras do jogo das demais, enquanto que as regulatórias se referem a ordens e proibições (FREY, 2000a). Linhas gerais sobre essa taxonomia podem ser visualizadas no quadro 5.

QUADRO 5 - TIPOLOGIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACORDO COM O GRAU DE CONFLITO POLÍTICAS

PÚBLICAS INFERÊNCIAS

GRAU DE CONFLITO

Distributivas Distribuem vantagens Baixo

Redistributivas Retiram recursos de uma camada para repassá-los a outras Alto

Constitutivas Regras do jogo Variável

Regulatórias Ordens e proibições Variável

FONTE: Adaptado de Frey (2000a), Gelinski e Seibel (2008).

Além dessa classificação das políticas públicas conforme o grau de conflito, cabe mencionar sua identificação como Primária ou Secundária, de acordo com a vinculação da destinação de receita (DORNELLAS, 2015) e da possibilidade de o recurso previsto sofrer contingenciamentos ou cancelamentos (DORNELLAS; OLIVEIRA; FARAH JR., 2017). As políticas tipificadas como secundárias, também denominadas discricionárias, correspondem a áreas em que a despesa orçamentária corresponde apenas a uma autorização, enquanto que no tocante às primárias, o trato é de imposição (DORNELLAS; OLIVEIRA; FARAH JR., 2017), nos moldes da síntese trazida no quadro 6.

QUADRO 6 - TIPOLOGIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACORDO COM A PRIORIZAÇÃO

POLÍTICAS PÚBLICAS INFERÊNCIAS ÁREAS

Primárias Receitas vinculadas – caráter impositivo Saúde, educação, assistência e previdência social

Secundárias ou Discricionárias

Priorização por critério de demanda; Receitas aplicadas de modo discricionário – caráter autorizativo;

Sem vínculo ao planejamento na mesma proporção que as primárias.

Habitação, saneamento, urbanismo, transporte, ciência e tecnologia, cultura,

desporto/lazer, trabalho, segurança, entre outras. FONTE: Adaptado de Dornellas (2015), Dornellas, Oliveira e Farah Jr. (2017).

A obrigatoriedade de destinação de recursos que marca as ditas políticas públicas primárias situa-se no plano da regulação federal, ainda que as atividades que lhes correspondam estejam entre as competências dos entes subnacionais.

Arretche (2010) e Moutinho e Kniess (2017) elegem a regulação federal operada no âmbito das políticas públicas como apta a refletir no padrão das relações intergovernamentais e das concepções sobre descentralização e autonomia que integram a organização federativa.

A partir do referencial teórico integrado nesta seção é possível sumarizar quatro pontos centrais que se ligam para conformar a compreensão sobre as políticas públicas. O primeiro se volta à noção de que as necessidades coletivas são atendidas por meio das políticas públicas, cuja observação pode ser focalizada em seu ciclo composto pela formulação, implementação, avaliação e outras etapas identificadas na literatura. Trata-se então de um processo não necessariamente sequenciado onde há interseção entre as etapas.

Do segundo ponto se extrai que a análise das políticas públicas pode ser amparada por modelos, com vistas a simplificar e focalizar o que é relevante, estando a escolha das modelagens dependente da abordagem que será implementada. Como terceiro ponto, aloca-se a consideração das dimensões que se sobressaem da própria política, como a material, processual e institucional. Vale dizer que as observações no plano das políticas públicas devem focalizar além do respectivo conteúdo, a perspectiva conflituosa inserida na repartição de recursos e a ordem jurídica, política e administrativa do sistema político.

Por último, destacam-se para o recorte deste trabalho a tipificação em políticas distributivas ou redistributivas, primárias ou secundárias, tendo em conta, respectivamente, o grau de conflito estabelecido na definição e a preferência na alocação do gasto. Considerando que as competências para as ações que corres- pondem às responsabilidades no âmbito das políticas públicas são distribuídas entre entes políticos componentes de Estados Federativos, passa-se a explorar as relações que se estabelecem entre eles, a partir da perspectiva do desenvolvimento.

2.2.3 Federalismo Cooperativo, Descentralização e Relações