Transferências Orçamentárias

As receitas auferidas pelos entes federados, para além da sustentação de suas próprias atribuições, podem ser vertidas para políticas públicas executadas por outras unidades da federação. Trata-se de processo vinculado à perspectiva cooperativa do federalismo (MOUTINHO; KNIESS, 2017). Nesse sentido, as transferências intergovernamentais instrumentalizam as próprias finalidades do federalismo cooperativo ao se vincularem a objetivos de desenvolvimento e de equalização regional no plano social e econômico (DALLAVERDE, 2016).

Mencionado processo é operacionalizado por meio das transferências orçamentárias, em cujos propósitos se insere a redução das desigualdades de receitas entre entes federativos, que redundam em desigualdade territorial, ou seja, diferenças na capacidade de provisão dos serviços públicos (ARRETCHE, 2012).

No plano federativo as transferências intergovenamentais podem ocorrer entre entes de mesma ou diferente natureza, sendo que a mais comum delas é a vertical, de natureza fiscal – repasse de verbas de ente central para entes subnacionais (STN, 2016).

A base do constructo é a solidariedade, defendendo Arreche (2012) que as descentralizações merecem ser analisadas no contexto das relações interfederativas como mecanismo de obtenção de cooperação na realização de política de interesse comum. Nessa linha, o instituto expressa a integração dos entes federados no trato de suas competências comuns, com foco nos objetivos da nação (BERCOVICI, 2008). Essas transferências também podem visar à execução descentralizada de responsabilidade exclusiva do Ente concedente do recurso, ou destinarem-se a entidades privadas sem fins lucrativos que desempenhem atribuição com finalidade pública (STN, 2015).

Estudos apontam a classificação das transferências em duas naturezas – obrigatórias e voluntárias, imputando-se o atributo de vinculada ou não vinculada, conforme haja ou não determinação de destinação do recurso (DALAVERDE, 2016).

Outras tipologias levam em conta o veículo normativo que fundamenta a descentralização orçamentária e a destinação do recurso, separando as voluntárias das que são constitucionais, legais, destinadas a sistemas de saúde, diretas ao cidadão (MOUTINHO; KNIESS, 2017).

Essas e outras diferenças classificatórias acabam por interferir nas concepções que orientam o levantamento dos dados realizado em pesquisas que envolvem a temática. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em 2015, estabeleceu a classificação das transferências, a partir da alocação do requisito legal como um dos critérios fixados, por meio de duas categorias – as discricionárias e as obrigatórias. Há dois tipos de transferências obrigatórias, quais sejam, as constitucionais e as legais. Levou-se em conta se o veículo que obriga o repasse corresponde à Constituição ou lei específica. Os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios compostos por parcela de receitas arrecadadas pela União são exemplos de transferências constitucionais (BRASIL, 1988).

Essas considerações decorrem das inferências vinculadas às tipologias lançadas no quadro 15.

QUADRO 15 - TIPOLOGIA DAS TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS

CATEGORIA TIPO CARACTERÍSTICAS DAS TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS

Obrigatórias

Constitucionais

Decorrem da CF.

Realizadas automaticamente.

Não são condicionais por inexistir exigência a ser cumprida pelo beneficiário.

Não passíveis de contingenciamento nas peças orçamentárias. Destinadas a Entes Federativos.

Legais

Decorrem de lei específica e regulamentação própria. Podem ou não ser condicionais dependendo da lei.

Não passíveis de contingenciamento nas peças orçamentárias. Destinadas a Entes Federativos e a entidades privadas sem fins lucrativos.

FONTE: Adaptado de STN (2015, 2016).

Em suma, na concepção das transferências orçamentárias consideradas obrigatórias se insere a ideia de ausência de condicionantes ou de contingen- ciamentos, havendo vinculação integral do agente público à responsabilidade do respectivo repasse. Essa responsabilidade reverbera no âmbito do Ente beneficiado quando definida a obrigação de endereçar os recursos nos moldes exatos definidos

pelas normas de regência, considerando-se a essencialidade da política pública prioritária que será financiada. As obrigações dos agentes que operacionalizam essas transferências correspondem aos atos administrativos vinculados, ante a obrigato- riedade da sua prática (DI PIETRO, 2012; JUSTEN FILHO, 2015).

A segunda categoria denominada transferências discricionárias são objeto de subdivisão pela STN por modalidade de aplicação em: i) transferências discricionárias voluntárias; ii) transferências discricionárias por delegação; e iii) transferências discricionárias específicas. Observa-se que a celebração de um instrumento jurídico entre as partes aparece como centralidade da definição dos tipos de repasse, assim como a ausência de obrigatoriedade de sua operacionalização e execução.

As transferências discricionárias do tipo Por Delegação visam à execução de responsabilidades que constam na competência exclusiva da parte concedente. As do tipo Específica estão relacionadas a programas essenciais de governo, como programas de proteção a pessoas ameaçadas, para defesa civil, para elevação de qualificação profissional. Valores repassados ao Sistema Único de Saúde são tipificados como transferências discricionárias específicas, com exceções de casos em que a transferência é obrigatória (STN, 2015, 2016). O quadro 16 traz as características gerais das Transferências Discricionárias.

QUADRO 16 - TIPOLOGIA DAS TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS

CATEGORIA TIPO CARACTERÍSTICAS DAS

TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁRIAS

Discricionárias

Voluntárias  São condicionais, por haver exigências a ser cumpridas pelo beneficiário.

 Exigem contrapartida do beneficiário, exceto a por delegação.  Em regra, exigem do beneficiário a elaboração de projeto a ser

submetido ao ente concedente.

 Discricionariedade, em algum grau, do concedente.

 Exigem celebração de instrumentos jurídicos entre as partes.  Podem ser contingenciadas nas peças orçamentárias. Por delegação

Específicas

FONTE: Adaptado de Brasil, STN (2015, 2016).

Em síntese, na concepção das transferências discricionárias voluntárias se embute a presença de condicionantes e possíveis contingenciamentos. Figuram no plano da discricionariedade dos agentes públicos e focalizam, em regra, a destinação dos recursos para políticas públicas ditas secundárias.

Vale dizer que, respeitados os princípios que regem a Administração Pública e os ditames gerais das Leis de regência, essa modalidade de transferência é impregnada do juízo de conveniência e oportunidade do agente público, característico do ato administrativo discricionário (DI PIETRO, 2012; JUSTEN FILHO, 2015). Todas as modalidades de transferências discricionárias se enquadram na classificação de vinculadas no sentido de se atrelarem ao projeto que integra o contrato que as formalizou (STN, 2016).

Com vistas a alinhar a comunicação conceitual, esta pesquisa basear-se-á na classificação e tipologia constantes nos quadros 16 e 17. Outrossim, considerando-se o recorte da pesquisa, apontam-se a seguir as especificidades da categoria de Transferências Orçamentárias Discricionárias, do tipo Voluntária, quando provenientes de emendas parlamentares individuais ao Orçamento da União (OU).