Atuação do Estado brasileiro na execução do Programa de Proteção a

O PPDDH teve uma criação normativa bastante particular: o Decreto nº 6.044, de 2007, aprovou a Política Nacional de Proteção a Defensores de Direitos Humanos (PNPDDH), que tem por finalidade estabelecer princípios e diretrizes de proteção e assistência à pessoa física ou jurídica, grupo, instituição, organização ou movimento social que promove, protege e defende os Direitos Humanos e, em função de sua atuação e atividade nessas circunstâncias, encontra-se em situação de risco ou vulnerabilidade. Essa política nacional não criou o programa, somente firmou as diretrizes46 _{para atuação do Estado quanto à proteção de defensores ameaçados.}47

O decreto é fruto de forte mobilização da sociedade civil, a partir de situações de violência sofridas por defensores de Direitos Humanos, em particular, o assassinato do

46 _{O PNPDDH estabelece diretrizes específicas de proteção aos defensores, quais sejam: “Art. 5}o _São diretrizes específicas de proteção aos defensores dos Direitos Humanos: I - implementação de medidas preventivas nas políticas públicas, de maneira integrada e intersetorial, nas áreas de saúde, educação, trabalho, segurança, justiça, assistência social, comunicação, cultura, dentre outras; II - apoio e realização de campanhas socioeducativas e de conscientização nos âmbitos internacional, nacional, regional e local, considerando suas especificidades, que valorizem a imagem e atuação do defensor dos Direitos Humanos; III - monitoramento e avaliação de campanhas com a participação da sociedade civil; IV - apoio à mobilização social e fortalecimento da sociedade civil; e V - fortalecimento dos projetos já existentes e fomento à criação de novos projetos.

Art. 6o _{São diretrizes específicas de proteção aos defensores dos Direitos Humanos no que se refere à} responsabilização dos autores das ameaças ou intimidações: I - cooperação entre os órgãos de segurança pública; II - cooperação jurídica nacional; III - sigilo dos procedimentos judiciais e administrativos, nos termos da lei; e IV - integração com políticas e ações de repressão e responsabilização dos autores de crimes correlatos.

Art. 7o _{São diretrizes específicas de atenção aos defensores dos Direitos Humanos que se encontram em} estado de risco ou vulnerabilidade: I - proteção à vida; II - prestação de assistência social, médica, psicológica e material; III - iniciativas visando a superação das causas que geram o estado de risco ou vulnerabilidade; IV - preservação da identidade, de imagens e dados pessoais; V - apoio para o cumprimento de obrigações civis e administrativas que exijam comparecimento pessoal; VI - suspensão temporária das atividades funcionais; e VII - excepcionalmente, a transferência de residência ou acomodação provisória em local sigiloso, compatível com a proteção”.

47 _{Já havia experiências normativas anteriores de proteção a pessoas ameaçadas, com a Lei n. 9.807, de} 1999, que criou o Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (Provita).

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advogado Joaquim Marcelo Denadai por integrantes de grupo de extermínio do Espírito Santo, em abril de 2002 (CENTRO DE JUSTIÇA GLOBAL, 2002).48 _{Como explicou} Eliane (membro de ONG, 2016):

Ele começa a ser gestado ainda no final do governo Fernando Henrique, quando se lança o primeiro relatório na linha de frente, que coincide, o lançamento coincide, infelizmente, com a morte do Marcelo Denadai, no Espírito Santo, e como o relatório estava sendo lançado simultaneamente em São Paulo e em Genebra, você teve uma grande repercussão, porque o Espírito Santo era um foco grande desse relatório, né? [...] Então, se cria, naquele momento, no âmbito do CDDPH, um grupo de trabalho para se pensar. Com a troca do governo, esse grupo, ele é refeito, esse grupo de trabalho, e se constitui um número grande de organizações e movimentos da sociedade civil que vão trabalhar com o governo na construção do que seria o PDDH. [...] Com a morte, o assassinato da Dorothy Stang, em fevereiro de 2005, então essa urgência vem à tona de novo e é daí que o programa, de fato, começa a tomar corpo. (informação verbal)49

O entrevistado Francisco (gestor público, 2016) complementa:

Então, nessa toada, o governo federal lançou, pela primeira vez, em 2004, acho que na Convenção de Direitos Humanos da Câmara, a ideia do programa, e depois em 2005, em um Seminário, alguma coisa, no Pará, a irmã Dorothy estava sentada na primeira fila, foi lançado o programa já com 3 estados pilotos – Pará, Pernambuco e Espírito Santo. Todos os 3 estados com um número de defensores ameaçados alto, Pernambuco nós tínhamos, por exemplo, a questão indígena lá com o assassinato do cacique Chicão e as ameaças e o atentado ao filho dele Marquinhos, né? O Pará com, até hoje, muitas situações de ameaça. E o Espírito Santo nós tínhamos acompanhado até recentemente o domínio do crime organizado lá ameaçando governadores, OAB, prefeitos, né? (informação verbal)50

Com a ampliação das parcerias entre a União e os estados para a implementação do programa, foram criados os respectivos marcos normativos estaduais51_{: a Lei nº}

48 _{Para uma análise do processo de construção do PPDDH, ver SILVA MAGNATA, Luís Gustavo.}

Quem defende os defensores? Do reconhecimento à construção de uma política de proteção aos defensores de direitos humanos no Brasil. Dissertação. Programa de Pós-Graduação em Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba. João Pessoa, 31 mar. 2014.

49 _{Entrevista concedida por Eliane. Entrevista VI. [abr. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia.} Brasília, 2016. (37 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

50 _{Entrevista concedida por Francisco. Entrevista VII. [abr. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia.} Brasília, 2016. (33 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

51 _{O Decreto nº 6.044, de 2007, possibilitou à União firmar convênios com os estados para a execução de} ações de proteção aos defensores: “Art. 3o _{Enquanto não instituído o Plano aludido no art. 2}o_{, poderá ser} adotada, pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal, de acordo com suas competências, por provocação ou de ofício, medida urgente, com proteção imediata, provisória, cautelar e investigativa, mediante ações que garantam a integralidade física, psíquica e patrimonial do defensor dos Direitos Humanos, quando verificado risco ou vulnerabilidade à pessoa. Parágrafo único. Ficam os órgãos de Direitos Humanos e de segurança pública da União autorizados a firmar convênios, acordos e

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8.233, de 2005, do Espírito Santo; o Decreto nº 12.003, de 2010, da Bahia; o Decreto nº 31.059, de 2012, do Ceará; a Lei nº 14.912, de 2012, de Pernambuco; o Decreto nº 44.038, de 2013, do Rio de Janeiro; a Lei nº 21.164, de 2014, de Minas Gerais; e o Decreto nº 51.594, de 2014, do Rio Grande do Sul. Em 2016, o Poder Executivo federal editou o Decreto nº 8.724, de 2016, que cria efetivamente o Programa de Proteção aos Defensores de Direitos Humanos (PPDDH), no âmbito da então Secretaria Especial de Direitos Humanos do Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial, da Juventude e dos Direitos Humanos, com a finalidade de articular medidas para a proteção de pessoas ameaçadas em decorrência de sua atuação na defesa dos direitos humanos.

Todo o marco normativo do PPDDH — os decretos federais, as leis e os decretos estaduais — consolida a obrigatoriedade da atuação estatal sobre violações de Direitos Humanos, estabelecendo ações, programas e políticas a serem adotados pelo Poder Executivo quando já consumada a violação de um determinado direito; no caso, a ameaça a defensor de Direitos Humanos. A primeira unidade de análise de análise determinada anteriormente está presente nas normas que definem o PPDDH.

Ao buscar nesse grupo de normas a previsão de mecanismos que norteassem uma relação entre o Poder Executivo e o Sistema de Justiça para o tratamento de violações sofridas pelos defensores, verifiquei que o Decreto nº 6.044, de 2007, estabelece como medidas específicas de proteção ao defensor: a implementação de medidas preventivas nas políticas públicas, de maneira integrada e intersetorial na área da justiça; a realização de cooperação jurídica nacional e a integração com políticas e ações de repressão e responsabilização dos autores de crimes correlatos (arts. 5º e 6º do decreto). As normas estaduais têm previsões semelhantes, espelhadas no decreto federal. Há uma definição, portanto, de que uma efetiva proteção do defensor ameaçado passa pela adoção de medidas relacionadas à judicialização das violações, com responsabilização dos ameaçadores.

Sobre a interlocução com os órgãos do Sistema de Justiça, observei a previsão de participação de representantes do Ministério Público, do Poder Judiciário e da Defensora Pública no conselho de deliberação do programa, seja em caráter permanente ou a convite. O quadro 23, anexo, apresenta os artigos dos decretos e das leis que estabelecem essa participação.

instrumentos congêneres com os Estados e o Distrito Federal para implementação de medidas protetivas aos defensores dos Direitos Humanos aludidas no caput”.

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Além dos marcos normativos do PPDDH, foram desenvolvidos manuais de procedimentos, que são normas procedimentais de execução das ações de proteção para nortear o trabalho das equipes técnicas, dos gestores públicos, dos órgãos colegiados de deliberação do programa, além de orientar os defensores de Direitos Humanos sob os aspectos da proteção. O PPDDH editou dois manuais de procedimentos, sendo o primeiro em 2007, denominado Manual de Procedimentos do PPDDH (BRASIL, Secretaria Especial de Direitos Humanos, 2007), e o segundo em 2016, chamado Manual orientador de procedimentos do PPDDH (BRASIL, Secretaria Especial de Direitos Humanos, 2016).

O manual de 2007 apresenta as estratégias do programa, que se caracterizam por uma ampla articulação no plano do estado e da sociedade civil, visando o maior reconhecimento público dos Defensores dos Direitos Humanos e a qualificação dos processos de proteção (BRASIL, 2007). Para o reconhecimento público dos defensores, o programa poderá adotar diversas medidas e, dentre elas, aponta a educação, sensibilização e capacitação das polícias, do Ministério Público, das Defensorias Públicas e do Poder Judiciário acerca dos Direitos Humanos e do papel dos Defensores dos Direitos Humanos (BRASIL, 2007). Para qualificar o processo de investigação das situações de risco ou vulnerabilidade dos defensores protegidos, o manual indica a garantia da investigação criminal pelo Ministério Público, sem prejuízo de investigação pelos demais órgãos competentes, e a criação de mecanismos e critérios para a ação administrativa e judicial e para o monitoramento do caso (BRASIL, 2007).

O manual de 2016, por sua vez, desenvolve propostas para monitoramento e acompanhamento dos casos pelas instâncias do programa (equipe técnica, órgão colegiado, gestores públicos), especificamente a construção de um plano de ação que representa uma pactuação entre o PPDDH e o/a defensor/a sobre as estratégias e atividades a serem realizadas pelo programa em razão do seu ingresso e da realidade de risco, violação de direitos ou vulnerabilidade que sofre (BRASIL, 2016). O plano de ação prevê o mapeamento inicial das situações jurídicas que envolvem o/a defensor/a e/ou a comunidade em que atua (BRASIL, 2016) e indica como atuação do programa a realização de ações de incidência estratégica em demandas judiciais ou procedimentos administrativos (BRASIL, 2016).

A legislação referente ao programa, no âmbito federal e estadual, demarca a criação, as competências e atribuições do PPDDH: define qual será e como se dará a atuação do Poder Executivo para tratar de violações de Direitos Humanos sofridas por

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um defensor ameaçado ou em situação de vulnerabilidade em decorrência da sua condição de defensor, as diretrizes do PPDDH e as medidas protetivas aplicáveis.

Não verifiquei, entretanto, previsão, tanto na legislação como nos manuais de procedimento, de como o programa atua diante da necessidade de interlocução efetiva com o Sistema de Justiça, nas situações de judicialização de fatos relacionados à atuação do defensor, como ameaças sofridas, processos de criminalização ou ainda ações judiciais relacionadas ao pano de fundo das ameaças. O manual de procedimentos de 2016 dá pistas nesse sentido, com o estabelecimento de um plano de ação que contenha estratégias de incidência nas ações judiciais relacionadas ao defensor, mas não vai além.

Esse fenômeno me chamou atenção diante das reiteradas colocações dos/as entrevistados/as sobre a relação intrínseca entre a ameaça ao defensor protegido e a impunidade do crime do qual ele é vítima. Havendo essa relação, como apontado, procedimentos e previsões normativas poderiam ter sido criados para estimular a relação entre o PPDDH e o Sistema de Justiça. Fabiana (gestora pública, 2016) afirmou sobre o papel do PPDDH quanto ao enfrentamento das questões de fundo relacionadas à militância do defensor:

Então, aí a gente começa a trabalhar em outro campo da vida do defensor, que é acelerar com que aquele problema de fundo que gerou uma ameaça tenha uma resolução mais rápida, trabalhar em outras questões de violação de direitos que envolva a comunidade a qual ele está inserido e o terceiro, que é o nosso grande ponto, desafio também, que é em relação aos inquéritos e processos judiciais, fazer com que isso ande, porque a ameaça é um crime de menor potencial ofensivo junto às delegacias, à Polícia Civil, isso raramente é investigado. Então a gente tem que fazer com que aquele crime de ameaça seja investigado pela polícia. Esse é o nosso grande objetivo. (informação verbal)52

E sobre o binômio ameaça-impunidade, especialmente no caso Maria Joel, afirma:

Para mim, tem toda a relação. Para mim, é quase causa e efeito. Não posso dizer que é por conta da impunidade (que) tem a ameaça, acho que tem vários fatores, mas ainda acho que é relação de causa e efeito. A gente verifica isso, a certeza da impunidade faz com que as pessoas ameacem umas às outras, eu acho que o caso da Maria Joel é bem isso. O caso do Delsão, que foi condenado, cumpre em regime domiciliar a pena, embora ele tenha sido punido, uma punição

52 _{Entrevista concedida por Fabiana. Entrevista VIII ]. [maio. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva} Garcia. Brasília, 2016. (42 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

117 superbranda, o cara cumprindo a punição domiciliar vai para uma rádio e ainda não ameaça diretamente, mas ainda tem falas intimidadoras em relação à Maria Joel, à comunidade, enquanto ele trazendo desenvolvimento para a comunidade e a punição dele era um atraso ao desenvolvimento, meio que relacionando ‘olha, por eu ter sido julgado culpado, toda a cidade será punida, e isso, a responsável pela punição da cidade é a dona Maria Joel’, então isso é a certeza da impunidade e uma punição branda para um crime tão grave. Então eu acho que o nosso trabalho, aqui no programa, é fazer com que haja essa punição. Como eu te falei, os inquéritos de ameaça são pouco apurados porque é um crime de menor potencial ofensivo, só que isso pode gerar a morte. (informação verbal)53

Carla (integrante da ET/PPDDH, 2016), também sobre a relação entre ameaça e impunidade, citando o caso Maria Joel, expôs:

É, assim quando a gente estava analisando o caso que, ainda, no acompanhamento do caso, que ainda não havia ocorrido os dois júris, né, do, do, porque o executor ele está preso, se eu não estou enganada, acredito que sim, e havia então o mandante, que estava solto, e esses outros dois fazendeiros, que eram acusados de também fazer a negociação junto com o executor, né? Então, quando a gente estava nesse pé, a gente estava torcendo para que houvesse o júri e aí ocorresse o julgamento para que eles fossem condenados porque assim haveria justiça e haveria, de certa forma, um desfecho nesse caso. Então a gente acreditava que isso poderia, de certa forma, sanar, sanar não, mas minimizar a situação de risco da dona Joelma e também a questão da, porque aí, enfim, é uma coisa que está muito conclamada no programa defensores, havendo o combate à impunidade não haverá consequentemente mais ameaças, né? Então, a gente acreditava nisso. (informação verbal)54

Maria (integrante da ET/PPDDH, 2016) falou sobre a relação entre ameaça e impunidade e os desafios do acesso à justiça pelo defensor:

Esse caminho, o caminho ele existe... só que esse caminho ele é cheio de barreiras, barreiras, barreiras e barreiras. Cheio de desvios. Ele não é um caminho que é, que você parte da violação e, né, do acesso ao Judiciário. Você não tem esse acesso facilitado. É um acesso. Eu acho que falta uma normativa, talvez uma normativa ou um desejo, sabe, Lu? Porque, às vezes, a falta da norma não é impedimento para você alcançar, né, a justiça. Mas, mas é isso, porque, voltando, né? O perfil desses ameaçadores. É um perfil que te dá acesso inclusive à justiça, onde se adotam medidas protelatórias para então, por exemplo, você não conseguir regularizar uma terra indígena, né? Então é nesse contexto que eu acho que está a maior dificuldade. (informação verbal)55

53 _{Entrevista concedida por Fabiana. Entrevista VIII. [maio. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva} Garcia. Brasília, 2016. (42 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B. 54 _{Entrevista concedida por Carla. Entrevista I. [abr. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia.} Brasília, 2016. (63 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

55 _{Entrevista concedida por Maria. Entrevista V. [abr. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia.} Brasília, 2016. (27 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

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Carlos (integrante de ET/PPDDH, 2016) abordou também a relação entre ameaça, impunidade e vulnerabilidade do defensor de Direitos Humanos:

Eu acho que há uma relação direta. E assim, eu tenho amadurecido, ainda é uma coisa que eu acho que precisa ser aprofundada, tanto eu tenho tentado refletir como eu acho que, enquanto política de proteção, a relação entre ameaça e diminuição de vulnerabilidades. A gente deve partir de uma compreensão de repressão à ameaça, como algo posterior ao crime de ameaça ou o atentado, a tentativa de homicídio, enfim, a atuação nisso também, mas de você diminuir as vulnerabilidades que geraram essa situação, que podem gerar situação de ameaça. Então eu acho que o programa de proteção, ele [inaudível] numa perspectiva mais preventiva, pedagógica e, se for o caso, repressiva para, e passa por essa diminuição de vulnerabilidades, tanto vulnerabilidades da Segurança Pública, ausência de uma segurança pública cidadã era a possibilidade de ameaças, tanto no fortalecimento da rede de proteção socioassistencial, que isso também fortalece as comunidades, as famílias, os indivíduos e também diminui essas situações de ameaças e vulnerabilidade social, e o sistema de justiça, esse tripé que eu gosto de trabalhar, o sistema de justiça é fundamental, né? [...] (informação verbal)56

E abordou ainda a impunidade seletiva relacionada aos defensores de Direitos Humanos:

[...] mas ainda nós temos sim um, então, para além da mera impunidade que eu vejo como a impunidade ainda seletiva, né? Nós temos situações em que se pune, eu acho que o debate da impunidade, ele não é tão simples assim quanto da forma quantitativa, você tem um Judiciário presente em certas demandas e para certas populações, como o Judiciário criminal, e você tem várias demandas específicas; no nosso caso, que envolvem a produção de justiça, digamos assim, para combater a impunidade nos casos que envolvem defensores de Direitos Humanos, ainda atrasadíssima, atrasadíssima. (informação verbal)57

Francisco (gestor público, 2016) afirmou que a impunidade é uma das maiores causas de homicídios de defensores no Brasil:

Sim, eu quero dizer que a impunidade, para mim, ela é a maior causa dos homicídios no Brasil. Impunidade de grupo de extermínio, impunidade dos pistoleiros. No caso, os defensores, isso é patente, o defensor quase sempre presta uma função social e política de extrema relevância; por exemplo, um ambientalista que denuncia um desmatamento ilegal em uma reserva, ele está prestando uma ação de interesse da sociedade. E ele passa a sofrer ameaças daquele grupo madeireiro, por exemplo, que está fazendo aquela ação criminosa,

56 _{Entrevista concedida por Carlos. Entrevista XIII. [jun. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia.} Brasília, 2016. (29 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

119 então o governo, e aí veja, isso é de interesse do Ibama, isso é interesse da Polícia Federal, mas isso é interesse também do Ministério Público Federal e, consequentemente, vai cair na Justiça Federal se o Ministério Público for atrás, então, esta impunidade, a partir do momento em que o defensor nomina não apenas a ameaça que ele está sofrendo, mas ele coloca o holofote na violação que está sendo causada, a partir do momento em que o sistema de justiça, segurança pública, justiça, não tomam as medidas para ir em cima daqueles que estão praticando o crime, que é a origem da ameaça, então você tem aí, o próprio grupo se fortalece, e aí você pode ir atrás e pode estar acontecendo corrupção na área de fiscalização ambiental, por exemplo, então são vários exemplos. Eu posso dar exemplo na área de reforma agrária, na área indígena, mas é, mais ou menos, a ideia é essa. (informação verbal)58

Mesmo considerando que a legislação dos programas preveja a participação, em caráter permanente ou a convite de representantes do Ministério Público, do Poder Judiciário e da Defensoria Pública no órgão deliberativo, que define ingressos, desligamentos e aspectos e medidas de proteção, essa previsão não se mostra suficiente. A baixa participação dos órgãos do Sistema de Justiça nos conselhos deliberativos do programa foi observada pelos entrevistados.

Nara (integrante da equipe técnica do PPDDH, 2016) observou quanto à presença do Ministério Público no conselho deliberativo:

O Ministério Público tem o entendimento de que ele não pode deliberar, por isso ele teria que monitorar o programa, então ele não tem como participar das deliberações, das decisões do programa senão ele perderia, enfim, poderia ser questionada a atuação do Ministério Público, se ele estivesse dentro do conselho, mas a gente conseguiu