Formulação de ações e políticas públicas de Direitos Humanos

A formulação de ações e políticas públicas de Direitos Humanos é marcada por uma alta propensão participativa, desde a promulgação da Constituição Federal de 198844_{. De 1996 a 2016, foram realizadas doze conferências nacionais de Direitos} Humanos e editados três Programas Nacionais de Direitos Humanos. Proponho-me, nessa seção, a analisar, mediante a aplicação das unidades de análise previamente definidas, as resoluções das conferências e as prescrições dos programas de Direitos Humanos para verificar se e como tratam de ações do Poder Executivo sobre violações de Direitos Humanos, se e como preveem espaços de relação entre o Poder Executivo e o Sistema de Justiça para resolução de violações de Direitos Humanos e se prescrevem reformas no Sistema de Justiça sob uma perspectiva dos Direitos Humanos.45

Para tanto, enumerei cada uma das resoluções das conferências e previsões dos programas de Direitos Humanos que tratassem de violações de Direitos Humanos, criação de espaços e mecanismos que possibilitassem a relação entre diversos órgãos e de reformas do Sistema de Justiça. Esse levantamento não ficou adstrito aos temas relacionados à proteção de defensores de Direitos Humanos ou ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Optei por aplicar as unidades de análise a todas as temáticas das conferências e dos programas (criança e adolescente, pessoa com deficiência, população idosa, população LGBT, etc.) para verificar a repetição de propostas ou ainda o aparecimento de propostas específicas em determinado campo.

Quanto à existência de ações do Poder Executivo sobre violações de Direitos Humanos, localizei 14 recomendações elaboradas em conferências e 41 recomendações nos programas de Direitos Humanos. Sobre mecanismos e instrumentos que estabeleçam uma relação entre o Poder Executivo e o Sistema de Justiça a partir de

44 _{Uma análise sobre as experiências de participação social na formulação de políticas e ações de Direitos} Humanos será apresentada no capítulo IV.

45 _{Na análise, não incluí as recomendações resultantes da 9ª Conferência de Direitos Humanos porque seu} relatório final não está disponível. Em consulta à Câmara dos Deputados (protocolo de atendimento nº F8DD103612062), fui informada que somente estão disponíveis os áudios da conferência, acessíveis na

página eletrônica:

http://imagem.camara.gov.br/internet/audio/lista.asp?ACAO=&txtDt1=29/06/2004&txtDt2=02/07/2004& pesqcompleta=1&submit=Pesquisar. Acesso em: 16 ago. 2016.

109

violações de Direitos Humanos, localizei 21 previsões nos programas e 26 resultados das conferências. E, quanto às previsões sobre reformas do Sistema de Justiça sob a perspectiva dos Direitos Humanos, verifiquei constarem 119 propostas resultantes das conferências e 96 previsões nos programas nacionais.

Em termos gerais, as propostas relacionadas às ações do Poder Executivo sobre violações de Direitos Humanos referem-se à ratificação de tratados de Direitos Humanos, ao cumprimento das decisões do Sistema Interamericano de Direitos Humanos e à elaboração de relatórios para as instâncias do sistema global de Direitos Humanos, ao desenvolvimento de ações para a proteção a defensores de Direitos Humanos e testemunhas ameaçadas, à resolução de conflitos por terra e território, com demarcação de terras indígenas e titulação de territórios quilombolas, à proteção dos direitos de crianças e adolescentes, em especial aqueles em conflito com a lei, e ao desenvolvimento de ações para melhoria do sistema prisional.

Quanto à relação entre o Poder Executivo e o Sistema de Justiça, as recomendações tratam basicamente de criação de mecanismos de interlocução sobre garantia do Estatuto da Criança e do Adolescente, em especial para proteção de crianças e adolescentes que sofrem violência sexual e que tenham cometido ato infracional; reforma do sistema judicial e de segurança pública; capacitação de integrantes do Sistema de Justiça, fornecida pelo Poder Executivo, sobre ações voltadas à erradicação do sub-registro civil de nascimento e mediação de conflitos no campo. Há uma proposta de criação de um observatório do Poder Judiciário com participação da sociedade civil.

E, sobre a reforma do Sistema de Justiça, as recomendações e propostas estão nos seguintes campos, em síntese: ampliação do acesso à justiça com a criação de estruturas do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública voltadas a determinados públicos (juizados especiais cíveis e criminais, varas e promotorias da infância e adolescência, do direito do idoso, direito LGBT, dentre outros); fortalecimento da capacidade investigatória do Ministério Público em relação a violações de Direitos Humanos com revigoramento de sua autonomia; federalização dos crimes de Direitos Humanos; capacitação de integrantes do Sistema de Justiça em temas relativos a Direitos Humanos e reforma do Sistema de Justiça, com sua democratização, em especial criação ou fortalecimento de mecanismos de controle externo do Sistema de Justiça (Conselho Nacional de Justiça e corregedorias).

Com a aplicação das três unidades de análise conjuntamente, localizei dez propostas resultantes das conferências de Direitos Humanos e treze resoluções dos

110

programas nacionais, elencadas no quadro 22, anexo. Essas propostas e recomendações tratam basicamente da criação de mecanismos de integração entre os poderes (em especial o Poder Executivo e o Sistema de Justiça) para realização de ações no campo da segurança pública, quanto aos direitos de crianças e adolescentes (para efetiva execução do Estatuto da Criança e do Adolescente), no campo do sistema prisional e do sistema socioeducativo, nos conflitos por terra e território (especificamente indígenas e quilombolas). Quanto à proteção de defensores de Direitos Humanos, aparece uma proposta de integração com a Defensoria Pública da União e medidas amplas de não- criminalização dos movimentos sociais. Não há recomendações sobre o cumprimento das decisões do Sistema Interamericano.

Com a análise das recomendações resultantes das conferências e previstas nos programas de Direitos Humanos, verifiquei que há uma definição relativamente clara do papel do Poder Executivo na execução de ações e programas de enfrentamento a violações de Direitos Humanos. Alguns temas surgem mais recorrentemente, como a proteção à criança e ao adolescente, violência, segurança pública e sua correlação com Direitos Humanos. Sobre a relação entre Poder Executivo e Sistema de Justiça, também a proteção à criança e adolescente é o tema mais recorrente: as propostas têm como ponto central a criação de estruturas que permitam a execução conjunta de ações pelo Poder Executivo, Judiciário, Ministério Público e pelas Defensorias para fortalecimento do sistema de garantia de direitos. Na mesma linha, a criação de grupos de mediação de conflitos no campo, com a participação dos governos federal e estaduais, além do Ministério Público e do Poder Judiciário, é proposta que aparece reiteradamente.

O tema da reforma do Sistema de Justiça foi abordado especificamente na segunda, quarta, sétima, décima primeira e décima segunda conferências. Propostas relacionadas à democratização do Sistema de Justiça aparecem na terceira, sétima, décima primeira e décima segunda. No PNDH-1, as seguintes recomendações foram feitas:

Apoiar, no contexto de reforma do Estado, coordenada pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, propostas para modernizar o Judiciário e para fortalecer o sistema de proteção e promoção dos DH, de forma a agilizar os processos, simplificar as regras e procedimentos e aumentar as garantias do tratamento igualitário de todos perante a lei. (BRASIL, 1996, p. 13)

Criar e fortalecer programas internacionais de apoio a projetos nacionais que visem à proteção e promoção dos direitos humanos, em

111 particular da reforma e melhoria dos sistemas judiciários e policiais. (BRASIL, 1995, p. 39)

Já no PNDH-2, são as seguintes propostas:

41. Apoiar a Proposta de Emenda à Constituição nº 29/2000, sobre a reforma do Poder Judiciário, com vistas a: a) assegurar a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração dos processos e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação; b) conferir o status de emenda constitucional aos tratados e convenções internacionais sobre Direitos Humanos aprovados pelo Congresso Nacional; c) garantir o incidente de deslocamento, da Justiça Estadual para a Justiça Federal, da competência processual nas hipóteses de graves crimes contra os Direitos Humanos, suscitadas pelo Procurador Geral da República perante o Superior Tribunal de Justiça; d) adotar a súmula vinculante, dispondo sobre a validade, a interpretação e a eficácia das normas legais e seu efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário; e) estabelecer o controle externo do Poder Judiciário, com a criação do Conselho Nacional de Justiça, encarregado do controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes; f) criar o Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Superior da Justiça do Trabalho. (BRASIL, 2002, p. 8)

Não há propostas de reforma do Sistema de Justiça no PNDH-3. Recomendações expressas sobre a democratização do Sistema de Justiça não constam em nenhum dos três programas.

Sobre defensores de Direitos Humanos, recomendações são formuladas pela primeira vez na conferência realizada em 1999, para que o Estado brasileiro apoiasse o projeto de resolução na Assembleia Geral das Nações Unidas sobre o tema. Na sétima conferência, há uma proposta de aprovação de projeto de lei para que defensores tenham liberdade de acesso a estabelecimentos prisionais e delegacias para apuração de denúncias. O tema volta ao debate somente na décima conferência, com a proposta de organização de um plano nacional de proteção aos defensores, orçamento voltado a ações de proteção, apoio da Polícia Federal e capacitação de policiais para proteção a defensores. Na décima primeira e décima segunda conferências, as propostas tratam da implantação e do fortalecimento do PPDDH. Já nos programas nacionais, o tema é abordado somente no PNDH-3, que tem um objetivo estratégico específico, o objetivo estratégico IV da diretriz 15 (garantia de proteção dos defensores de Direitos Humanos e de suas atividades).

Sobre o cumprimento de recomendações do SIDH, o tema foi alvo de recomendações somente na quinta, décima e décima segunda conferências de Direitos Humanos. O PNDH-3 foi o único programa que tratou do assunto no objetivo

112

estratégico III (monitoramento dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro em matéria de Direitos Humanos) da diretriz 3 (integração e ampliação dos sistemas de informação em Direitos Humanos e construção de mecanismos de avaliação e monitoramento de sua efetivação) ao propor a definição e institucionalização do fluxo de informações, com responsáveis em cada órgão do Governo Federal referentes aos relatórios da Comissão Interamericana de Direitos Humanos e às decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

3.3.2 Atuação do Estado brasileiro na execução do Programa de Proteção a