Reflexões quanto ao conteúdo da participação social em Direitos Humanos

Ao analisar o conteúdo da participação social em Direitos Humanos, especificamente sobre o Sistema de Justiça, constatei uma frequente reivindicação por estruturação, ampliação e fortalecimento do Poder Judiciário, Ministério Público e defensorias públicas, com criação de varas, promotorias, projetos de justiça itinerante e mecanismos de mediação de conflito, formulada por diversos grupos ligados a direitos da população idosa, LGBT, criança e adolescente, por exemplo. Seria o acesso à Justiça, ou ampliação do acesso à Justiça, por meio da estruturação do Sistema de Justiça.

Lauris (2016), a partir de dois casos exitosos de atuação da Defensoria Pública de São Paulo (indenização do Estado a familiares de vítima de execução sumária pela Polícia Militar e vítimas de maus-tratos por agente público por serem portadoras de autismo), discute sobre o encontro, com a justiça, de pessoas convencionalmente referidas como população pobre e/ou grupos vulneráveis, refletindo sobre a experiência de conquista de direitos daquelas e daqueles que são sistematicamente privados do direito. Lauris analisa a afirmação de que o acesso à Justiça é um indicador de democratização dos Estados.

A autora defende que um sistema de acesso à Justiça democrático só é um indicador político se funcionar como um indicador social:

Isto é, o facto de os estados contemporâneos assentarem-se em princípios e instituições democráticos ganha relevância apenas e na

159 medida em que esta normatividade esteja a serviço do desvelamento de violências estruturais que, não advindo mais de regime político ditatorial, é social. (LAURIS, 2016, p. 418)

E complementa, afirmando que uma democratização fraca do acesso nada mais representa que um movimento de maximização da oferta de serviços no âmbito de reformas judiciais dirigidas ao controle da carga de litigiosidade dos tribunais:

Neste ponto, sem detrimento da expansão do Estado, aposta-se na cooperação com a sociedade civil como meio de promoção de um acesso à justiça próximo e desjudicializado. O envolvimento da comunidade resulta numa resolução de conflitos a partir de baixo que funciona como alternativa de consumo contendora do aumento da demanda judicial. A soberania do Estado pronuncia-se democrática através de um conjunto poliforme de instituições e procedimentos que asseguram a ampliação do acesso à justiça oficial. Este é um contexto que efetiva um conceito de democracia mínimo em que a permanência de regimes de exclusão radial no interior do Estado não tem qualquer impacto na retórica de ampliação da legitimidade política. (LAURIS, 2016, p. 418)

Como pontua Lauris (2016, p. 419), a experiência de acesso ao direito apenas excepciona circunstancialmente o Estado de não acesso a direitos a que estão subjugados os destinatários da assistência jurídica — aí, amplio para os destinatários da justiça temática de proteção à criança, ao idoso, à população LGBT, a pessoas com deficiência:

Defender que o acesso nessas circunstâncias integra um momento de avanço das/os pobres para um futuro de democratização apenas corresponde a uma concessão débil de democracia que equipara igualdade jurídica à existência de um espaço de reclamação e apoio mantido pelo Estado ou por programas de inclusão. É nesse quadro de manutenção de uma democracia débil que a política pública, para afirmar o seu compromisso com a igualdade mais facilmente concede na construção de mecanismos de resolução de conflitos e de assistência jurídica do que altera o sistema para inverter de facto a desigualdade no acesso à distribuição de recursos políticos e econômicos. (LAURIS, 2016, p. 419)

Ampliando o argumento, Avritzer, Marona e Gomes (2014, p. 203), ao realizarem uma cartografia da Justiça no Brasil, defendem que a questão do acesso à Justiça implica adotar uma concepção pós-liberal do Direito, porque, em sua versão clássica, o liberalismo realiza duas suposições que dispensam o tratamento sistemático do acesso à Justiça: o direito liberal supõe que todos os conflitos são interindividuais, pelo reconhecimento de um sujeito de direito individualizado, não reconhecendo direitos coletivos e sujeitos coletivos de direito; e o direito liberal supõe a igualdade

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formal dos indivíduos, não reconhecendo, assim, as especificidades, particularidades relegadas à esfera privada.

A ampliação das estruturas do Sistema de Justiça que atendam as demandas da participação social em Direitos Humanos promove apenas um requisito de democracia formal. A defesa da justiça como acesso apenas às instâncias de resolução de conflitos oculta a existência de uma Justiça que corrobora a violação sistemática de direitos em franjas de exceção jurídica (LAURIS, 2016, p. 419). É a atuação do Sistema de Justiça como violador de direitos, sobre o qual não houve um debate central em doze conferências e três programas nacionais de Direitos Humanos, que permanece ocultado por demandas de ampliação das estruturas de acesso à Justiça.

Por sua vez, a estruturação do Sistema de Justiça e seu fortalecimento, demandado pela sociedade civil, também ampliaram, ao longo dos anos, a presença do Poder Judiciário e Ministério Público em espaços de deliberação e formulação de políticas públicas, internos ao Poder Executivo ou de composição mista com a sociedade civil.

Temos, por exemplo, o Conselho Nacional de Direitos Humanos, que prevê entre seus membros representantes do poder público, da Procuradoria-Geral da República, do Conselho Nacional de Justiça e da Defensoria Pública da União. O Comitê Nacional de Prevenção e Combate à Tortura tem a participação do Ministério Público e do Poder Judiciário, como convidados em caráter permanente. O Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos, no âmbito da Secretaria de Direitos Humanos, tem participação do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, como convidados permanentes. Os conselhos nacionais do Idoso, de Combate à Discriminação LGBT e dos Direitos da Criança e do Adolescente contam com a participação de representantes do Ministério Público e Poder Judiciário.111

A reforma do Poder Judiciário, pela emenda constitucional 45, de 2004, criou o Conselho Nacional de Justiça, que, em sua composição, prevê apenas dois representantes não integrantes de órgãos do Sistema de Justiça, que são indicados pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Como bem pontua Medeiros (2014), na primeira década de CNJ, as vagas foram, sem exceção, ocupadas por homens e brancos, perfil que coincide com o da maioria dos magistrados do país, bastante diferente, no

111 _{A pesquisa não teve como objetivo analisar a atuação do Sistema de Justiça nesses espaços, mas} observei, quanto ao Programa de Proteção a Defensores de Direitos Humanos, como expus no capítulo 3, a baixa participação do Poder Judiciário e do Ministério Público nos órgãos deliberativos do programa.

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entanto, do perfil da maioria da população brasileira. . Não diversamente, o Conselho Nacional do Ministério Público tem em sua composição apenas dois membros não integrantes do Poder Judiciário e Ministério Público e também indicados pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados. A composição referente ao mandato 2015-2017 é completamente masculina.112

Nesse cenário, é importante refletir sobre o conteúdo da participação social em Direitos Humanos sobre o Sistema de Justiça: ao longo de doze conferências e três programas, a sociedade civil propôs, como ações programáticas para o Estado, o fortalecimento do Poder Judiciário e Ministério Público, com a sua estruturação. Esse fortalecimento refletiu na presença desses órgãos em espaços de deliberação e controle social de políticas públicas.

Mas é possível deduzir que essa presença não contribuiu efetivamente para transformar a realidade do Sistema de Justiça como violador de direitos, em referência especialmente à realidade do PPDDH113_{. De outra mão, não há participação social} efetiva em órgãos do Sistema de Justiça: o Poder Judiciário e o Ministério Público permanecem fechados à sociedade civil, a despeito de suas presenças em outros espaços de participação social, por demanda da sociedade civil.

Observei ainda, analisando as proposições das conferências de Direitos Humanos, que aquelas realizadas na década de 1990 apresentaram mais resoluções sobre instrumentos para a sociedade civil acionar o Sistema de Justiça, especialmente o Poder Judiciário, em situações de violações de direitos — entre elas, a ampliação do rol dos proponentes de ação civil pública e ação direta de inconstitucionalidade, para incluir entidades de Direitos Humanos, e a possibilidade de movimentos sociais e organizações da sociedade civil ajuizarem pedido de federalização de crimes de Direitos Humanos. Essas propostas foram deixadas de lado e, concomitantemente, ganharam espaço as recomendações sobre fortalecimento do Ministério Público.

É possível indicar uma relação entre o processo de fortalecimento institucional no Ministério Público após a Constituição Federal de 1988 e o esvaziamento das demandas de ampliação dos mecanismos para que a sociedade civil tivesse legitimidade

112 _{Para ver a composição do CNMP no período, ver}

http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Car%C3%B4metro_-_Dados_Gerais_atual.pdf. Acesso em: 14 mar 2017.

113 _{Reforço o argumento com as falas de Fabiana (Entrevista VIII) e Francisco (Entrevista VII), que} trouxeram situações de representantes do Ministério Público criticando as ações do PPDDH, em reuniões com a presença da sociedade civil, e o ajuizamento de ações contra a União, determinando a adoção de medidas de proteção contrárias à metodologia do programa. Mas, por sua vez, trouxeram situações sobre a omissão do órgão em garantir o devido processo legal aos defensores e defensoras protegidos.

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ativa para propor ações, independentemente das posições do Ministério Público. Maciel e Koerner (2014) analisam a dinâmica de reconstrução do Ministério Público, focalizando a mobilização de seus integrantes no período entre 1974-1985. Os autores apontam que as características da transição política brasileira foram decisivas para o processo de mudança da instituição, que ganhou status constitucional em 1988: a conexão do movimento institucional do Ministério Público com as elites políticas dissidentes e a rede de ativismo densa em torno de novos conflitos sociais permitiu que o órgão ganhasse visibilidade política, tornando-se uma alternativa viável, para o sistema político responder às pressões sociais para a democratização do Judiciário.

Assim, a Constituição Federal de 1988 garantiu ao Ministério Público uma série de atribuições, transformando-o em guardião de direitos individuais e coletivos e abrindo espaço para que atuasse em áreas diversas, como eleições, consumidor, meio ambiente, educação, saúde, povos indígenas, patrimônio histórico, atividades policiais e prisões114_{. A ampliação de suas competências e a autonomia em relação aos demais} poderes levaram Arantes (1999) a identificar o Ministério Público como um “quarto poder”, responsável por nada menos que a garantia da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis115_.

Lemgruber et al. (2016) fazem um balanço sobre a outorga de superpoderes ao Ministério Público pela Constituição Federal de 1988, verificando se a entidade tem efetivamente cumprindo seu amplo papel constitucional de guardião de direitos. Concluem que “o envolvimento do Ministério Público na defesa de interesses coletivos, no controle externo das polícias e na fiscalização das punições legais — tarefas imprescindíveis à garantia de direitos básicos para toda a população — não só não se tornou prioritário, como está longe de produzir os efeitos anunciados no título de ‘guardião da democracia’” (LEMBRUGER, et al., 2016, p.7).116

115 _{Na Constituinte, que transformou o Ministério Público no guardião da democracia e da lei, outras} possibilidades foram deixadas de lado, como a criação do Defensor do Povo — tipo de instituição existente em outros países latino-americanos, análoga aos ombudsmen de alguns países europeus, ou a previsão constitucional de ouvidorias com independência e autoridade para realizar o controle externo das instituições policiais (LEMGRUBER, MUSUMECI e RIBEIRO, 2014).

116 _{Freitas (2016) reflete sobre a intersecção entre racismo e justiça criminal e aponta a conivência do} Ministério Público ante as violações de direitos inerentes a este processo. Como bem aponta o autor: “deixa-se escapar do debate que o MP tem obrigação constitucional de realizar o controle externo da polícia, que o controle não é só reativo, mas também preventivo, e que a sociedade lutou — muito — para que o MP tivesse os poderes e a estrutura que tem hoje e o que o MP traiu o movimento social, se transformou num monstro corporativo que vive a defender seus próprios interesses”. (p.3)

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A pesquisa verificou a baixa avaliação quanto à prioridade na atuação do Ministério Público, segundo os próprios promotores e procuradores, nas áreas da supervisão da execução penal (cumprimento de pena de prisão e de medidas alternativas e no controle externo da polícia) (LEMGRUBER, et al., 2016, p. 31). Esses temas, tão caros para as organizações e movimentos de Direitos Humanos, não são percebidos como prioritários pela maioria dos promotores e procuradores117_{. Como apontou} Lemgruber et al.:

Não parece exagero dizer que tem havido omissão, quando não leniência, de boa parte do Ministério Público frente às sistemáticas ilegalidades e violações de direitos que caracterizam a ação policial e o funcionamento do sistema prisional no Brasil. Há, sem dúvida, iniciativas visando à reversão desse quadro, mas provêm de indivíduos ou grupos, não de um esforço concentrado da instituição para enfrentar os graves e crônicos problemas dessas duas áreas — uma delas, aliás, expressamente prevista na Carta de 1988 como atribuição exclusiva do MP. (LEMBRUGER, et al., 2016, p.65)

A federalização de crimes de Direitos Humanos, umas das reivindicações prioritárias das conferências, é um bom exemplo para ilustrar os argumentos trazidos pela pesquisa citada. Criado pela emenda constitucional 45, de 2004, o incidente de deslocamento de competência é aplicável nas hipóteses de grave violação de Direitos Humanos, sendo de competência exclusiva do procurador-geral da República suscitá-lo, perante o Superior Tribunal de Justiça, em qualquer fase do inquérito ou processo, para deslocá-los para a Justiça Federal, com a finalidade de assegurar o cumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais de Direitos Humanos dos quais o

117 _{Por outro lado, a pesquisa apontou a investigação criminal como tema em segundo lugar nas}

prioridades dos promotores e procuradores, sendo o primeiro lugar o combate à corrupção, uma atribuição que foi alvo da PEC 37/2011 — que limitava os poderes investigatórios do órgão — e de protestos populares contra a redução da autoridade investigatória do Ministério Público (LEMBRUGER, et al., 2016, p. 30). Nesse ponto, retomo a entrevista de Carlos (integrante de ET/PPDDH, 2016): “no caso do Ministério Público, nós temos crescentemente uma perspectiva de atuação do Ministério Público punitivista. Então, seja para o punitivismo, no sentido da proteção do defensor ou contra o defensor, essa perspectiva punitivista do Ministério Público não nos interessa. E ainda mais um sistema de justiça classista que nós temos. [...] E ao Judiciário, obviamente, é uma postura ainda patrimonialista, corrupta, machista, hermética, que nós temos ainda e que tem tido poucos avanços nos últimos anos [...] então, para além da mera impunidade que eu vejo como a impunidade ainda seletiva, né? Nós temos situações em que se pune, eu acho que o debate da impunidade ele não é tão simples assim quanto da forma quantitativo, você tem um Judiciário presente em certas demandas e para certas populações, como o Judiciário criminal, e você tem várias demandas específicas, no nosso caso, que envolvem a produção de justiça, digamos assim, para combater a impunidade nos casos que envolvem defensores de direitos humanos, ainda atrasadíssima, atrasadíssima. Então, eu acho que é para além do quantitativo, não estou falando só de maior quantidade de pessoas judiciárias, você tem que ainda todas essas questões de seletividade, e de conformação histórica dessas instituições”. Entrevista concedida por Carlos. Entrevista XIII. [jun. 2016]. Entrevistadora: Luciana Silva Garcia. Brasília, 2016. (29 minutos). A entrevista na íntegra encontra-se transcrita no Apêndice B.

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Brasil seja parte.118 _{Entretanto, foram suscitados apenas cinco incidentes de} deslocamento de competência119_{, sendo que não houve ainda julgamento definitivo, pela} Justiça Federal, das ações judiciais relativas aos incidentes deferidos pelo Superior Tribunal de Justiça, os IDCs nº 02, 03 e 05.120

Considerando as conferências e os programas nacionais, a participação social em Direitos Humanos sobre o Sistema de Justiça centrou-se, ao longo dos anos, no fortalecimento, sobretudo estrutural, do Ministério Público, Poder Judiciário e da Defensoria Pública, sem que houvesse reflexões sobre a correlação entre o acesso formal à Justiça, com a criação de varas, promotorias, defensorias específicas a grupos vulneráveis, e a grande parcela de responsabilidade do Sistema de Justiça na perpetuação de violações de direitos. As discussões sobre a democratização e o controle social do Sistema de Justiça, por sua vez, não estão presentes em todas as conferências e

118 _{Para estudo aprofundado sobre o incidente de deslocamento de competência, especificamente o caso} dos grupos de extermínio de Goiás, ver RIBEIRO, Bruna Junqueira. A (in)capacidade estatal de defesa dos direitos humanos: o incidente de deslocamento de competência nº 3 e a violência policial no Estado de Goiás. 2015. 89 f. Dissertação (Mestrado em Direitos Humanos e Cidadania) — Universidade de Brasília, Brasília, 2015. Sobre a federalização das investigações do homicídio de Manoel Mattos, ver ARAÚJO, et al. “O incidente de deslocamento de competência 11 anos depois: perspectivas e desafios na sua implementação a partir do caso Manoel Mattos.” In: PIVATO, Luciana Furquim, ESCRIVÃO, Antônio Sérgio; XIMENES, Salomão Barros (orgs.) Justiça e direitos humanos: olhares críticos sobre o judiciário em 2015. Curitiba: Terra de Direitos, 2016.

119 _{Foram os seguintes IDCs suscitados perante o STJ: IDC 01, referente ao assassinato da missionária} Dorothy Stang, cometidos por exploradores ilegais de madeira no interior do Estado do Pará (indeferido, por não ficar demonstrado o descumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais por inércia, negligência, falta de vontade política ou condições reais das instituições procederem a devida persecução penal); IDC 02, referente ao assassinato do advogado Manoel Bezerra de Mattos Neto, por grupos de extermínio que atuam nos Estados da Paraíba e Pernambuco (deferido, porque constatada a incapacidade das instâncias e autoridades locais em oferecer respostas efetivas, reconhecida a limitação e precariedade dos meios por elas próprias); IDC 03, relativo a uma série de homicídios, desaparecimentos forçados e torturas cometidas por agentes policiais do Estado de Goiás (deferido, porque constatada a ineficácia da atuação das autoridades locais, desnudando situação de grave omissão dos deveres do Estado); IDC 04, suscitado por Sandro Ricardo da Cunha Moraes, sobre sua aposentadoria por invalidez em decorrência de esquizofrenia paranoide e psicopatia (negado seguimento por não ter sido suscitado pelo procurador-geral da República, na forma do parágrafo 5, artigo 109, da Constituição Federal) e o IDC 05, relativo ao assassinato do promotor de justiça Thiago Farias Soares, relacionado a atuação de grupos de extermínio no Estado de Pernambuco (deferido, porque constatada a dificuldade do Estado de Pernambuco em reprimir e apurar crime praticado com grave violação de Direitos Humanos, em descumprimento a obrigações decorrentes de tratados internacionais de Direitos Humanos dos quais o Brasil é parte).

120 _{Em abril de 2015, eram 49 o número de pedidos encaminhados à Procuradoria-Geral da República} solicitando a interposição de incidentes de deslocamento de competência pelo órgão. Naquela ocasião, o número era elevado em relação aos pedidos efetivamente formulados perante o Superior Tribunal de Justiça. Ver PGR analisa 49 pedidos de federalização de crimes contra os direitos humanos. Agência Brasil, Brasília, 22 abril 2015. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/direitos- humanos/noticia/2015-04/pgr-analisa-49-pedidos-de-federalizacao-de-crimes-contra-os>. Acesso em: 16 mar. 2017.

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programas — tema necessário para uma reforma do sistema, numa perspectiva de Direitos Humanos, conforme abordarei a seguir.121