rural no Brasil
Em contraposição aos casos ame- ricano e europeu, a política de finan- ciamento rural brasileira não se apoiou
nem na sustentação de preços domés- ticos elevados, nem em pagamentos di- retos aos produtores rurais. Igualmen- te não se verificou aqui a estruturação de um conjunto de instituições priva- das financiadoras de atividades produ- tivas de longo prazo, quer mediante a montagem de um sistema bancário efi- ciente ou mesmo pela construção de um sólido mercado de capitais.
Podemos, grosso modo, dividir a polí- tica de crédito rural no Brasil, a partir da criação do Sistema Nacional de Cré- dito Rural (SNCR),3 em dois grandes
períodos: um primeiro, que abrange o intervalo de 1965 a 1985; e outro, a partir de 1986. Os vinte anos iniciais da política caracterizam-se pela relativa facilidade da expansão creditícia e das condições de repasse aos beneficiários. Nota-se ainda a presença significativa do orçamento do governo federal como fonte originária dos recursos e a atua- ção do Banco do Brasil como agente intermediário privilegiado. Já no final desse primeiro período, com a espi- ral inflacionária emergindo no turbu- lento cenário econômico nacional, os empréstimos passam a ser indexados por indicadores de correção monetá- ria. No segundo período, dada a unifi- cação orçamentária4 e o encerramento
da “conta movimento”5 no Banco Cen-
tral, essas facilidades se reduzem (e o sistema se torna um pouco mais trans- parente, com a criação do Orçamento das Operações Oficiais de Crédito – OOC), como também a participação do Tesouro Nacional no financiamento do programa. Verifica-se ainda a cria- ção de novos instrumentos de captação de recursos, como a poupança rural e a emissão de títulos privados (Leite, 2009).6 Com a estabilização macroe-
conômica em 1994, por intermédio do Plano Real, e o consequente aumento
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do grau de monetização da economia, verificou-se igualmente um acréscimo dos recursos do crédito lastreados nas exigibilidades bancárias.
É amplamente sabido, conforme atesta a literatura especializada, que o crédito rural atuou como mola mestra do processo brasileiro de moderniza- ção agrícola, especialmente no interva- lo 1965-1980. Nessa época, a deman- da por crédito rural pelos produtores comportou-se ascendentemente, quer pelas exigências de recursos que o au- mento da produção e a utilização de insumos “modernos” requeriam, quer ainda pelo estímulo que os vultosos subsídios implícitos ao sistema causava nos tomadores (Guedes Pinto, 1981). Assim, além de financiar a chamada “moderna agricultura”, o sistema fi- nanciava, por “tabela”, as indústrias produtoras de insumos e equipamen- tos que integravam o pacote da rEvo- lução vErdE e que passaram a ser
utilizados pelos agricultores (semen- tes, agrotóxicos, fertilizantes, vacinas, tratores, colheitadeiras etc.). De forma muito rápida, poderíamos dizer que a política de crédito nesse período prio- rizou os médios e grandes produtores, em particular aqueles localizados na re- gião Centro-Sul do país que produziam bens destinados à exportação (com-
modities). No entanto, dados os subsí-
dios acima referidos, não foram pou- cos os desvios de recursos oriundos do crédito, aplicados em outras atividades (Sayad, 1984).
Na década de 1990, uma série de reformas na política agrícola envolveu também a área de financiamento rural (Helfand e Rezende, 2001). Podemos destacar alguns aspectos desse perío- do: a) o já comentado aumento dos re- cursos obrigatórios na composição do
crédito; b) uma elevação no montante de recursos ofertados; c) a criação de títulos privados de financiamento; d) o surgimento de linhas diferenciadas de crédito (praticando taxas de juros mais baixas ou com prazos mais elásticos para pagamento) que atendiam seg- mentos do meio rural historicamente excluídos do programa; e e) o cresci- mento do processo de endividamento. Os dois últimos pontos demandam alguns comentários adicionais. Em re- lação aos mecanismos diferenciados de crédito, a referência ao Programa Espe- cial de Crédito para a Reforma Agrária (Procera) e ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fami- liar (Pronaf) parece-nos obrigatória. O Procera, voltado para o financiamen- to de atividades produtivas (custeio e investimento), o fomento e a habita- ção nos assentamentos rurais iniciou suas atividades na segunda metade da década de 1980. Operado a princípio de forma totalmente descontínua, o programa se consolidou na década de 1990, respondendo pelo acesso dos as- sentados aos insumos e equipamentos utilizados na produção agropecuária em áreas reformadas. Atuando com ta- xas diferenciadas, e mesmo assim ainda onerosas para o público beneficiário ao qual se dirigia, o volume crescente de recursos aplicados nessa política foi re- sultado de um persistente processo de pressão política exercido pelas organi- zações de representação política de as- sentados, além do aumento no número de projetos de assentamentos existen- tes no país. Em 1999, esse instrumento foi extinto, dando lugar à chamada “li- nha A” do Pronaf.7
Em 1996, passou a ser operaciona- lizado o Pronaf (resolução nº 2.191, de 24 de agosto de 1995). Essa linha de financiamento dirige-se ao agricultor
familiar, não vinculando o crédito ao produto/criação praticados, mas exi- gindo, entre outras coisas, que 80% da renda advenha do trabalho na pro- priedade rural, a contratação de no máximo dois empregados e o limite do tamanho da área a quatro módulos fiscais. Os recursos são destinados ao custeio e investimento. Em 1999, o programa criou uma série de grupos (A, B, C, D, E), enquadrando os toma- dores segundo critérios, entre outros, de renda. Mais à frente, foram ainda objeto de criação de algumas linhas específicas: Pronaf–Jovem, Mulher, Semiárido, Agroflorestal, Agroindús- tria etc. Nos últimos anos da década de 2000, criou-se também o Pronaf Mais Alimentos, fortemente orientado para a mecanização dos estabelecimentos familiares. De forma geral, podemos dizer que houve um aumento signifi- cativo no número de contratos e nos valores praticados pelo Pronaf entre 1996 e 2010, chegando a alcançar qua- se 2 milhões de contratados em 2006. O programa, que começara concen- trando suas operações na região Sul do país, espraiou-se para outras regiões ao longo da primeira metade da década de 2000, voltando a se concentrar nela a partir de 2007.
Nossa análise ficaria comprometida se levássemos em conta tão somente o lado da oferta de recursos de emprés- timo. Para um tratamento correto do tema, é preciso compreender as despe- sas com o custo do carregamento da dívida do setor agrícola e com as cha- madas equalizações de preços e juros, como alertamos nas medidas tomadas a partir dos anos 1990, mencionadas anteriormente.
Especial atenção deve ser dada ao processo de renegociação da dívida dos
agricultores brasileiros, concentrada, segundo estudo de José Graziano da Silva (2010), nos produtores que to- maram empréstimos de R$ 200 mil ou mais a partir de 1995. Com efeito, nas negociações que resultaram no progra- ma de securitização de 1995,8 os con-
tratos de até R$ 50 mil representavam 65% do número total de operações e 8% dos recursos; já os contratos acima de R$ 200 mil compunham 14% das operações e 71% do estoque da dívida. Alguns anos depois, na renegociação dos contratos maiores conhecida como Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa), a participação dos peque- nos contratos (de até R$ 50 mil) soma- va 19% das operações e praticamente nada do estoque do endividamento do setor; já as grandes operações (acima de R$ 200 mil) respondiam por 50% dos contratos e 98% do total da dívida. Isso indica que a política de financiamento representa, em termos de custo para o Estado, uma contrapartida importante nos gastos, quando a situação de endi- vidamento passa a desempenhar papel central nas negociações entre governo e produtores rurais em torno das polí- ticas agrícolas, como aquelas que têm marcado a agenda agrícola nos anos mais recentes, incluindo a “rolagem” assumida em 2009.
Um levantamento realizado pela Assessoria de Gestão Estratégica do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) mostra que, de 1997 a 2006, o custo público com a rolagem da dívida atingiu o valor de R$ 10,433 bilhões, enquanto o subsí- dio ao exercício das políticas setoriais chegou a R$ 16,328 bilhões. Ou seja, praticamente 40% dos recursos gover- namentais com essas despesas setoriais “indiretas” foram direcionados para o
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saneamento das dívidas do agronegó- cio. Dados coletados na Assessoria da Presidência da República informavam que, num universo de 3 milhões de agricultores, 10 mil se encontravam na situação de devedores, e que o grosso do endividamento se concentrava em não mais de 1.800 contratos.
Todas essas medidas estiveram em voga a partir dos anos 1990 e permane- cem vigentes, com variações, até hoje, compondo, de certa forma, o arcabou- ço de instrumentos da política agrícola direcionado ao setor rural, em especial ao segmento identificado pelas institui- ções financeiras como “agronegócio”, em contraposição ao crédito direciona- do à “agricultura familiar”. Alguns as- pectos adicionais podem ser lembrados. Os bancos públicos – em especial o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste e, de forma crescente, o Banco Nacio- nal de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – ainda se mantêm como os principais responsáveis pela oferta de dinheiro ao setor rural (ten- do em vista a “timidez” que caracteriza o setor financeiro privado nessa área). O BNDES adentrou os anos 1990 com um pesado financiamento, viabilizado por intermédio do Finame Agrícola, e, no período mais recente (pós-1999), com ênfase no primeiro mandato do Governo Lula, com a implementação do Programa de Modernização da
Frota de Tratores Agrícolas e Imple- mentos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota), que impactou decisi- vamente o aumento da venda de tra- tores e equipamentos agrícolas no Brasil (Vidotto, 1995; Faveret Filho et al., 2000).
A distribuição dos recursos entre as modalidades de financiamento (cus- teio, investimento e comercialização) permaneceu praticamente inalterada durante todo o período. Contudo, quando consideramos os produtos agrí- colas financiados, podemos observar o aumento da participação da soja no total de recursos obtidos. Com base nos registros do SNCR, os empréstimos à soja, ao milho e ao café somam cer- ca de 60% de todo o crédito destinado às lavouras. Alguns produtos, como a própria soja e a cana-de-açúcar, contam ainda com financiamentos oriundos do setor privado não regulados pelo SNCR (como empréstimos internacio- nais, adiantamentos proporcionados pelas tradings, cédula do produto rural etc.). Em estados como o Mato Grosso, por exemplo, a soja vem representan- do isoladamente mais de 60% dos re- cursos do SNCR para as lavouras. Essa característica, entre outras, mostra que a política permanece ainda concentrada em termos de produtos e em médios/ grandes produtores (esses medidos pelo valor médio dos contratos).
notas
1 No setor agropecuário, é comum a ocorrência de antecipações monetárias realizadas por
empresas do setor agroindustrial para os produtores dos quais a empresa compra a matéria- prima. Nesse caso, não se trata de uma operação formalmente reconhecida como crédito, embora envolva empréstimos que serão saldados no momento da entrega dos produtos à em- presa, invariavelmente corrigidos por taxas acima daquelas vigentes no mercado financeiro. No setor da produção de oleaginosas, essa modalidade ficou conhecida como contratos de “soja-verde” ou, ainda, operando modalidades que foram denominadas de “CPRs (cédulas de produto rural) de gaveta”.
2 Ao longo da década de 1970, por exemplo, a política de crédito rural brasileira praticou
taxas de juros reais negativas. Isto é, ao corrigir os valores emprestados somente pela taxa de juros nominal e não imputar a variação inflacionária do período, o resultado efetivo da operação representou um repasse líquido de recursos do governo para os tomadores de crédito, visto que a amortização da dívida era inferior ao valor original do empréstimo corrigido pela variação inflacionária (Delgado, 1985). Essa prática induziu muitas empresas e pessoas não associadas ao setor rural a buscarem terra, especialmente na região Norte do país, para o acesso a essa política de crédito “facilitada”, o que ficou conhecido, num deter- minado momento, como “territorialização da burguesia” (Kageyama, 1986). Vale ressaltar ainda que essa “busca” por terras foi baseada em boa medida em processos de expropriação de pequenos agricultores, repasse de terras públicas ao setor privado e outros mecanismos menos convencionais (Palmeira e Leite, 1998).
3 O SNCR, criado pela lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, e regulamentado pelo decre-
to nº 58.380, de 10 de maio de 1966, era constituído pelo Banco Central, Banco do Brasil, bancos regionais de desenvolvimento, bancos estaduais, bancos privados, caixas econômi- cas, sociedades de crédito, financiamento e investimento, cooperativas e órgãos de assis- tência técnica e extensão rural. Tinha como propósito compartilhar a tarefa de financiar a agricultura entre instituições financeiras públicas e privadas. No entanto, a participação dos bancos privados, com base nas exigibilidades sobre os depósitos à vista (isto é, um percen- tual fixado pelo governo dos depósitos à vista que deveria financiar a atividade rural ou, caso o banco não atuasse nessa área, ser objeto de repasse ao Banco Central), apresentou-se constantemente decrescente, impondo uma participação maior dos recursos lastreados pelo Tesouro Nacional, repassados, sobretudo, pelo Banco do Brasil. Vale acrescentar que, como lembra Guedes Pinto (1981), entre 1970 e 1979, dois terços das aplicações dos bancos privados direcionavam-se ao crédito de comercialização, reforçando o argumento de que a esfera propriamente produtiva (custeio e investimento) era bancada pelo setor público. Os recursos públicos provinham da administração de fundos e programas (recursos fiscais e parafiscais) feita pelo Banco Central e também dada a vigência das “contas em aberto” no orçamento monetário (peça orçamentária na qual estavam alocadas rubricas da política de crédito), da categoria “recursos não especificados” inscrita no orçamento (Oliveira e Montezano, 1982). Tais recursos contavam, ainda, com o lastro da captação de recursos externos e com a oferta expansionista do crédito por parte do Banco do Brasil, coberta pela emissão monetária. Esses instrumentos atuavam no sentido de suprir o diferencial entre as necessidades do programa e o volume de crédito oriundo das exigibilidades sobre os de- pósitos à vista “líquidos” dos bancos comerciais privados. No período recente (pós-1999), com o aumento do peso dos recursos obrigatórios (exigibilidades) no total do crédito, aumentou também a participação dos bancos privados no repasse do mesmo.
4 Em 1986, com a unificação dos orçamentos monetário, fiscal e das empresas estatais, foi
constituído o Orçamento Geral da União (OGU).
5A conta movimento representava um passivo do Banco do Brasil em relação ao Banco Cen-
tral, esse último concebido na reforma do sistema financeiro da década de 1960, e foi criada para atuar como instrumento transitório. A sua manutenção até a década de 1980 facultou a política expansionista do crédito praticada pelo Banco do Brasil (que atuava de fato como autoridade monetária) sem registro no orçamento geral do governo (Delgado, 1985).
6 Dentre esses últimos, destacamos a CPR, criada pela lei nº 8.929, de 22 de agosto de 1994,
que consiste na alocação de recursos privados para o financiamento da comercialização de produtos agropecuários, constituindo-se num título cambiário líquido e certo, representa- tivo de promessa de entrega da mercadoria, e operacionalizado sobretudo pelo Banco do Brasil (Nuevo, 1996). Alguns anos depois, criou-se ainda a CPR Financeira, que permitiu a liquidação financeira do título. Em dezembro de 2004, foi objeto da política agrícola um
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conjunto de novos títulos privados, dessa vez batizados de “títulos do agronegócio”, entre os quais as Letras de Crédito do Agronegócio (LCA), que chegaram a ter atuação destacada no período recente (Oliveira, 2007 e 2010).
7 Em 1999, com a instituição da política conhecida à época como “Novo Mundo Rural”,
o governo extinguiu o Procera e transformou o Pronaf em diversas linhas de crédito, di- ferenciadas quanto ao público e à atividade a ser financiada. Nesse sentido, o Pronaf A destinou-se a financiar as atividades produtivas dos assentados em projetos de Reforma Agrária, substituindo o antigo Procera.
8 O termo securitização é empregado para designar, na prática, “a conversão de emprésti-
mos bancários e outros ativos em títulos (securities) para a venda a investidores, que passam a ser os novos credores dessa dívida” (Sandroni, 2005, p. 759). Tal conversão tem facilitado, em boa parte dos casos, a negociação de dívidas contraídas em programas – como aquele do financiamento rural – e a sua liquidação em mercados de derivativos – envolvendo ou- tros agentes que passam a adquirir/vender tais títulos –, bem como aumentado os prazos que envolvem tais operações.
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