Nelson Giordano Delgado
O termo commodity, que em portu- guês significa mercadoria, tem longa tradição de uso tanto na economia política quanto em sua crítica. Diz-se que um recurso, um bem ou um servi- ço torna-se uma mercadoria quando é comprado e/ou vendido no mercado, adquirindo, portanto, um preço. As- sim, o arroz torna-se uma mercadoria quando é produzido para ser vendi- do no mercado, o que não acontece quando é consumido diretamente pelo produtor ou canalizado para os con- sumidores por outros mecanismos que não os do mercado (por exemplo, sua distribuição direta por agências governamentais ou organizações de produtores). Da mesma forma, a for- ça de trabalho humana torna-se uma mercadoria apenas quando é vendida no mercado, obtendo um preço repre- sentado pelo salário monetário.
Isso significa que a produção de mercadorias é um atributo de um sistema de mercado e não apenas do capitalismo. Uma economia de peque- nos produtores mercantis é um siste- ma que produz mercadorias, embora não seja um sistema capitalista. No entanto, é apenas no capitalismo que o mercado se torna o grande poder organizador do sistema econômico e social, de modo que os mercados pas- sam a controlar a sociedade humana, que vira “um acessório do sistema econômico”, como diz Polanyi (2000, p. 97), e a produção de mercadorias se generaliza por toda a economia. No capitalismo, a sociedade é, fundamen- talmente, uma sociedade produtora de mercadorias, de tal forma que a ri- queza, na expressão de Marx, aparece como uma “imensa coleção de merca- dorias” (1983, p. 45).
O termo commodity primária refere- se a produtos que são produzidos para serem transacionados unicamente no mercado – nesse caso específico, no mercado internacional – e está associa- do a um tipo de organização da produ- ção que representou historicamente a integração das economias e sociedades periféricas à divisão do trabalho no sis- tema capitalista internacional.
Uma definição “oficial” de commodi-
ty primária é apresentada pela Carta de Havana, aprovada na Conferência das
Nações Unidas sobre Comércio e Em- prego, realizada em Havana em março de 1948:
[...] qualquer produto originá- rio de atividade agropecuária, florestal ou pesqueira ou qual- quer mineral em sua forma na- tural ou que tenha passado por processamento costumeiramen- te requerido para prepará-lo para comercialização em volume substancial no comércio interna- cional. (Delgado, 2009, p. 128) Assim, nas commodities primárias estão incluídos, além das chamadas
commodities agrícolas, produtos como
cobre, alumínio, gás natural, petró- leo bruto, peixes, madeira bruta etc. O termo commodities agrícolas englo- ba produtos originários de atividades agropecuárias, vendidos em quantida- des consideráveis, no mercado interna- cional, em sua forma natural ou após passarem por um processamento ini- cial necessário à sua comercialização.
Commodities agrícolas não são, portan-
to, produtos industrializados, os quais incorporam significativo valor, adi- cionado às matérias-primas utilizadas para a sua produção. O trigo em grão é uma commodity agrícola, mas não o
pão, o macarrão e outros produtos derivados do trigo e que passam por processos manufatureiros.
Usualmente, as commodities agrícolas são classificadas em commodities tropi- cais ou “leves” e commodities “duras”. As primeiras incluem produtos como café, cana-de-açúcar, banana, cacau e chá, produzidos em países periféricos de clima tropical, com sua produção originariamente destinada aos países centrais, para consumo direto ou in- dustrialização. As commodities agrícolas “duras” incluem produtos como algo- dão, trigo, soja, carnes, arroz, milho e outros, produzidos tanto em países periféricos quanto em países centrais de clima temperado, de modo que sua forma de produção e seus preços são afetados por fatores diversos daqueles que afetam os produtos tropicais.
As chamadas commodities agrícolas tropicais estão, em grande parte, iden- tificadas com a história dos países pe- riféricos desde o período colonial ou, mais recentemente, desde a sua inser- ção na divisão internacional do traba- lho a partir do século XIX. No caso do Brasil, basta pensarmos nos cha- mados ciclos da cana e do café para percebermos a importância decisiva das commodities agrícolas na formação da sociedade e da economia brasilei- ras e no padrão de integração do país ao sistema capitalista internacional até meados do século XX.
Foi principalmente para as com-
modities agrícolas tropicais e para os
países que as produziam – seja através de sistemas de plantation, seja utilizan- do pequenos produtores rurais – que se colocou historicamente o chamado “problema das commodities” (Depart- ment for International Development, 2004, p. 6), que buscava descrever uma
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dupla tendência: 1) o declínio nos ter- mos de troca entre commodities agríco- las e produtos manufaturados a longo prazo; e 2) a enorme volatilidade nos preços dessas commodities a curto pra- zo. Essa volatilidade usualmente está associada aos hiatos temporais entre as decisões de produzir e a capacidade de entregar as mercadorias no mercado; aos choques de oferta causados por mu- danças climáticas ou perturbações na- turais inesperadas; à baixa elasticidade- renda da demanda desses produtos; e à inelasticidade-preço de sua oferta.1
Duas ocorrências merecem des- taque na consideração das commodities agrícolas tropicais (e das commodi-
ties primárias em geral) e do “problema
das commodities”, acima assinalado. Em primeiro lugar, a análise do comporta- mento histórico da relação de trocas entre os preços das commodities e os pre- ços dos produtos industriais, as primei- ras exportadas pelos países da periferia e os segundos exportados pelos países centrais, tornou-se um dos pilares da pioneira teoria do desenvolvimento e do subdesenvolvimento econômicos formulada, no quase imediato pós- Segunda Guerra Mundial, pela Comis- são Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) (Prebisch, 1964; Furtado, 1961). A deterioração históri- ca desses termos de troca ou intercâm- bio está associada, na concepção de Prebisch e Furtado, à insuficiência di- nâmica do desenvolvimento baseado em commodities agrícolas ou primárias em geral, que, além disso, não pode ser enfrentada de forma equitativa por intermédio dos mecanismos de mer- cado. Daí a proposição que se tor- naria fundadora da reivindicação de desenvolvimento econômico dos paí- ses periféricos no pós-guerra: a exe-
cução de projetos de industrialização orientados e estimulados pela ação da política econômica dos Estados na- cionais, visando superar sua condição de países “vocacionados” para a pro- dução de commodities primárias.
A segunda ocorrência que merece registro no tema das commodities agrí- colas foram as tentativas de enfrentar os problemas oriundos da deterioração dos termos de intercâmbio e, princi- palmente, da volatilidade dos preços por meio da realização de acordos in- ternacionais ou intergovernamentais sobre commodities. Embora intentos de concretização desse tipo de acordos tivessem sido feitos anteriormente (em grande parte de forma bilateral), foi no processo de negociação da or- dem comercial internacional a vigorar no segundo pós-guerra que surgiram tentativas de retomar a discussão des- ses acordos internacionais nos fóruns internacionais em construção (Depart- ment for International Development, 2004; Delgado, 2009).
Inicialmente, Keynes, em sua pro- posta de reorganização da ordem finan- ceira e comercial internacional apre- sentada na reunião de Bretton Woods, incluiu a criação de agências internacio- nais para o controle dos preços das com-
modities primárias, mediante uma política
de estoques, intento abortado devido à oposição dos Estados Unidos e sua de- fesa da liberalização comercial.
Também nas discussões prepara- tórias para a elaboração de uma pro- posta de Organização Internacional do Comércio (abandonada pelos Estados Unidos em 1950), a questão dos acor- dos intergovernamentais sobre com-
modities esteve presente em abordagens
alternativas, algumas das quais implica- vam ampla intervenção governamental.
Porém, novamente prevaleceu a posi- ção hegemônica dos Estados Unidos de defesa do princípio do liberalismo como eixo da política comercial mundial; nes- sa visão, os acordos sobre commodities se- riam permitidos apenas como exceções às regras da liberalização e com duração e caráter bastante limitados. E é dessa forma que foram incorporados na Carta de Havana e na normativa do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (Gatt, do inglês General Agreement on Tariffs and Trade), instituição que se tornou reguladora do comércio internacional no pós-guerra, até a criação da Organi- zação Mundial do Comércio (OMC) na década de 1990.
Por fim, houve uma tentativa de reintroduzir a questão dos acordos so- bre commodities em 1955, no Gatt, com o Acordo Especial sobre as Disposi- ções para Commodities (SACA, do in- glês Special Agreement on Commodity Arrangements), visando regular sua oferta e demanda no comércio mun- dial; outra tentativa foi feita na Con- ferência das Nações Unidas sobre Co- mércio e Desenvolvimento (Unctad, do inglês United Nations Conference on Trade and Development) nos anos 1970, através de um Programa Integra- do para as Commodities (IPC, do inglês Integrated Program for Commodities); e outra foi realizada em 1980, com a as- sinatura de um acordo estabelecendo o Fundo Comum para Commodities (CFC, do inglês Common Fund for Com- modities). Todas essas tentativas estavam fundadas na ideia do esta- belecimento de estoques reguladores internacionais cuja operação busca- ria estabilizar os preços mundiais. E todas essas tentativas fracassaram ou tornaram-se letra morta diante não só da oposição dos Estados Unidos, mas
também do predomínio nos países centrais do princípio da liberalização comercial, que cada vez mais se iden- tificou com a defesa do livre-comércio, da abertura dos mercados dos países periféricos às empresas transnacionais e da integração à globalização financei- ra e comercial, em especial a partir da década de 1980.
A situação em relação às commodities agrícolas “duras”, como mencionado anteriormente, é muito diversa daque- la das commodities agrícolas tropicais: as
commodities “duras” passaram a domi-
nar as negociações agrícolas interna- cionais pelo menos a partir da década de 1960, tornando-se o foco principal dos conflitos no comércio mundial agropecuário. Uma característica par- ticular das commodities agrícolas duras é o fato de terem peso considerável nas agriculturas dos países centrais e desempenharem papel decisivo na estrutura do sistema agroalimentar mundial, dominado por grandes em- presas transnacionais e enormemente influenciado pelas políticas agrícolas daqueles países (Wilkinson, 1989 e 2009; Cartay e Ghersi, 1996).
Outra característica é que as com-
modities agrícolas “duras” passaram a
ocupar um lugar muito mais impor- tante do que as commodities agrícolas tropicais em muitos países periféricos, representando um componente prin- cipal da sua renda agrícola e da sua pauta de exportações, e influenciando, direta ou indiretamente, mas sempre de forma marcante, as tendências e possibilidades de desenvolvimento dos segmentos capitalista e familiar de suas agriculturas. Não deixa de ser impac- tante constatar que muitos países pe- riféricos, inclusive o Brasil, passaram a reconstruir a originária “vocação agrí-
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cola”, tão cara às suas elites agrárias, a partir da década de 1970 – com as mudanças ocorridas no comércio e no sistema agroalimentar mundiais – e du- rante as décadas de 1980 e de 1990 – com as mudanças da política econô- mica e a abertura dos mercados, in- duzidas pela crise da dívida externa e pela adoção do receituário neoliberal (Delgado, 2010). A diferença funda- mental é que essa reconstrução está baseada agora na especialização em
commodities agrícolas “duras” e não mais
em commodities agrícolas tropicais, con- tornando algumas condições de insu- ficiência dinâmica do desenvolvimento associado a essas últimas, mas não en- frentando – e muitas vezes obstaculi- zando – as mudanças estruturais de- fendidas por Prebisch e Furtado para as economias periféricas.
O preço internacional, a quantidade produzida e a rentabilidade das commodi-
ties agrícolas “duras” são determina-
dos em grande medida pelas políticas agrícolas protecionistas dos países cen- trais. Essas políticas foram inauguradas na década de 1930 nos Estados Uni- dos, em resposta aos efeitos devasta- dores da Grande Depressão, de 1929 sobre o meio rural, e se fortaleceram bastante no pós-guerra, após a decisão norte-americana de impedir que as com-
modities agrícolas fossem submetidas às
regras do Gatt, e com o surgimento, na década de 1950, da Política Agrí- cola Comunitária, a PAC, que repre- sentou um componente politicamente importante no processo de construção da Comunidade Econômica Europeia (CEE) no período. Como resultado, a produção agrícola cresceu extraordi- nariamente nos Estados Unidos e na Europa, de modo que essa última pas- sou a ser exportadora líquida de com-
modities agrícolas no início da década de
1980, dando origem aos conflitos co- merciais entre Estados Unidos e CEE (atual União Europeia), que passaram a dominar o cenário das negociações agrícolas internacionais desde então. Ademais, com a necessidade de os países periféricos aumentarem consi- deravelmente suas exportações de com-
modities agrícolas “duras”, em virtude
da crise da dívida e das transformações do sistema agroalimentar mundial, as políticas protecionistas dos países cen- trais passaram a influenciar igualmente as possibilidades não apenas de cresci- mento da agricultura e das exportações agrícolas, mas também de equilíbrio na balança comercial desses países.
O exame do comportamento histó- rico dos preços das commodities agríco- las “duras” indica substancial variabi- lidade de preços, alternando elevações e quedas periódicas nos preços reais com evidências, embora controversas, de tendência declinante de seus preços reais a longo prazo (Hathaway, 1987, cap. 1 e 2). Assim, na década de 1960, o comércio agrícola mundial cresceu lenta mas continuamente, e os preços das commodities permaneceram relativa- mente estáveis. Essa situação mudou consideravelmente na década de 1970, quando o volume do comércio de com-
modities agrícolas aumentou, em termos
reais, quatro vezes mais do que a sua produção, provocando aumentos con- sideráveis nos preços mundiais (nomi- nais e reais). Nessa década, dentre as transformações ocorridas no comércio mundial de commodities, cabe destacar o grande aumento das exportações agrí- colas dos Estados Unidos, estimulado pela política de desvalorização do dó- lar – o que tornou a sua agricultura mais dependente das exportações – e
o enorme aumento da produção agrí- cola europeia em resposta aos estímu- los da PAC.
Na década de 1980, ocorre, portan- to, um considerável excesso de oferta nos mercados mundiais de commodities, acompanhado de uma relativa estagna- ção da demanda, tanto nos países cen- trais quanto nos periféricos (em decor- rência da crise da dívida externa), que provocou grave crise no mercado mun- dial, especialmente na primeira metade da década, com drástica queda dos preços internacionais, em termos reais. Como consequência, intensificaram-se os conflitos comerciais em torno das
commodities agrícolas. Isso estimulou
o lançamento da Rodada Uruguai do Gatt, a criação da OMC e a formulação de um acordo agrícola que, pela primei- ra vez na história do pós-guerra, busca- va trazer a agricultura, por assim dizer, “para dentro das regras do Gatt”, com o objetivo de tentar controlar o prote- cionismo e seus efeitos deletérios so- bre o comércio mundial de commodities. Os efeitos desse acordo da OMC para a agricultura sobre a redução do prote- cionismo nos países centrais foram, no entanto, pouco importantes, de modo que os impasses em torno das nego- ciações agrícolas internacionais perma- necem até hoje, especialmente quando observados da perspectiva do interesse dos países periféricos.
A conjuntura dos anos 1990 no mundo das commodities agrícolas foi bastante complexa, pois, além dos con- flitos comerciais, essa década assistiu à generalização do receituário neoliberal e da ideologia da globalização entre os países periféricos, em especial na América Latina; à crescente importân- cia de arranjos de integração comercial regional; à reorganização institucional
da Europa Central; à intensificação da preocupação com a preservação e a sustentabilidade ambientais; e à emer- gência dos países asiáticos, em parti- cular da China, como eixo dinâmico do comércio mundial agroalimentar. De modo geral, o comportamento dos preços das principais commodities agrí- colas foi bastante volátil na década, alternando entre um vigoroso cresci- mento na primeira metade seguido de uma igualmente vigorosa queda na se- gunda metade da década.
Por fim, a primeira década dos anos 2000 trouxe um comportamen- to novamente volátil para os preços das commodities agrícolas, embora com viés de alta, associado a novas preocu- pações com a possibilidade de crises alimentares e com a insustentabilida- de do sistema agroalimentar mundial, além das consequências da severa crise financeira internacional ocorrida em 2008 nos países centrais (Abbot, 2009; Ghosh, 2011; Ploeg, 2010; United Nations Conference on Trade and Development, 2010).
As explicações para a tendência de elevação dos preços das commodities agrícolas destacam tanto aspectos da demanda quanto da oferta desses pro- dutos (Ghosh, 2011). No que diz res- peito à demanda, o grande peso recai sobre a China e a Índia, especialmente no caso do enorme crescimento da de- manda por soja por parte da China. No que diz respeito à oferta, um conjun- to de fatores são elencados: o destino crescente de áreas cultiváveis e de com-
modities plantadas para a produção de
agrocombustíveis em vez de alimentos (como é exemplificado pelo caso do milho nos Estados Unidos); o aumento dos custos dos insumos como resulta- do da elevação do preço do petróleo;
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a queda dos rendimentos agrícolas por causa da destruição dos solos e dos investimentos públicos inadequados e insuficientes em pesquisa agrícola e ex- tensão rural; o impacto das mudanças climáticas sobre as safras agrícolas; e a redução dos estoques mundiais de com-
modities. Além disso, também são men-
cionados fatores como a desvalorização do dólar e a redução das taxas de juros, notadamente nos Estados Unidos.
No entanto, número crescente de análises sugere que variações na oferta e na demanda não são suficientes para explicar a explosão de preços ocorrida em 2007, e, especialmente, no início de 2008, que parece estar associada ao processo de “financeirização das com-
modities”, ou seja, à especulação finan-
ceira, que se deslocou para o setor de
commodities primárias com a crise finan-
ceira internacional, desencadeada pela inadimplência do subprime2 nos Estados
Unidos. A maior preocupação dos analistas é que a especulação finan- ceira tenha se tornado um novo componente estrutural explicativo da volatilidade dos preços das com-
modities agrícolas, como parece ser
exemplificado pelo que ocorreu na metade de 2008, quando muitos investimentos financeiros tiveram de abandonar o mercado de com-
modities para cobrir perdas e prover
liquidez em outras atividades, pro- vocando uma queda em seus preços. Como diz Ghosh, “os mercados in- ternacionais de commodities começa- ram progressivamente a desenvolver muitas das características dos mer- cados financeiros”3 (2011, p. 54;
nossa tradução).
De acordo com o relatório da Unctad de 2010, “em geral, os preços das commodities têm permanecido alta-
mente voláteis e sua evolução futura é extremamente incerta. Na medida em que a especulação excessiva não for contida, a forte presença de in- vestidores financeiros continuará a adicionar instabilidade nesses mer- cados”4 (United Nations Conference
on Trade and Development, 2010, p. 11; nossa tradução).
Por fim, para muitos analistas este comportamento internacional das com-
modities agrícolas na primeira década de
2000 reflete, na verdade, a existência de uma verdadeira “crise agrária e ali- mentar”. Para Ploeg, por exemplo, esta crise emerge da interação de três fatores: 1) uma parcial, mas progressiva industrialização da agricultura; 2) a emergência do mercado mundial como o princípio or- denador da produção e da co- mercialização agrícolas; e 3) a reestruturação das indústrias processadoras, das grandes em- presas comercializadoras e das cadeias de supermercados em ‘impérios alimentares’ que exer- cem um poder monopolista crescente sobre a cadeia de ofer- ta de alimentos como um todo.5
(2010, p. 99; nossa tradução) A interação desses fatores, asso- ciada à constatação de que o mercado mundial é um princípio organizador intrinsecamente instável do sistema agroalimentar internacional, tende a tornar a turbulência, segundo Ploeg, uma característica permanente do re- gime alimentar, com consequências sobre o aumento da volatibilidade dos preços das commodities agrícolas, em de- trimento tanto de produtores quanto