CAPÍTULO 3. ORÇAMENTO E CONSTITUIÇÃO: DEFININDO A COMPETÊNCIA
3.2 CONSTITUIÇÃO DE 1967/1969 – “O LEGISLATIVO LIMITADO”
A Constituição Federal de 1967 seguiu-se à deposição do Presidente João Goulart em abril de 196473. Seu texto entrou em vigor em março, quando assumiu a Presidência o
Marechal Arthur da Costa e Silva, mas sua vigência foi abreviada pelas crises que se acumularam nos anos seguintes, acompanhadas por diversos Atos Institucionais (AI). Dentre eles, o AI 12, datado de agosto de 1969, retirou Costa e Silva do cargo e “atribuiu o exercício do Poder Executivo aos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, que completaram o preparo de novo texto constitucional, afinal promulgado em 17/10/69 como Emenda Constitucional (EC) n. 1 à Constituição de 1967” (SILVA, 2009, p. 87).
Embora assumisse, do ponto de vista procedimental, a forma de uma Emenda à Constituição, diversos autores, como Silva, entendem que “teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. A emenda só serviu como mecanismo de outorga, uma vez que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformulado” (SILVA, 2009, p. 87). Neste trabalho, portanto, ao discutir-se o teor das regras orçamentárias deste período, o objeto de estudo compreende o conjunto formado por esses dois instrumentos – a Constituição de 1967 e a EC nº 1/69 – que passa a ser referenciado como Constituição de 1969 (ou CF/69).
Para tratar deste novo modelo constitucional, é preciso considerar inicialmente que, assim como no anterior, manteve-se centrada no Poder Executivo a competência privativa de iniciar o processo orçamentário (art. 81, XIX74, combinado com o art. 65, caput, parte inicial75).
Da mesma forma, o Congresso Nacional permanecia titular da competência de votar e aprovar as leis do Orçamento, a serem encaminhadas para posterior sanção do Executivo (art. 29, §3º, III76, combinado com o art. 43, II77).
73 Assim, de acordo com o novo Presidente, o Marechal Castello Branco, a “continuidade da obra revolucionária
deverá ficar assegurada por uma nova Constituição, que, a par da unidade e harmonia, representa a institucionalização dos ideais e princípios que a inspiram” (CAVALCANTI, BRITO e BALEEIRO, 2001, p. 39)
74 CF/69. Art. 81. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] XIX - enviar proposta de orçamento
ao Congresso Nacional;
75 Este artigo encontra-se transcrito na página seguinte.
76 CF/69. Art. 29. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital da União, de 31 de março a 30 de
novembro. [...] §3º Além de reuniões para outros fins previstos nesta Constituição, reunir-se-ão, em sessão conjunta, funcionando como Mesa a do Senado Federal, este e a Câmara dos Deputados, para: [...] III - discutir e votar o orçamento.
77 CF/69. Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente: [...] II - orçamento anual e plurianual; abertura e operação de crédito; dívida pública; emissões de curso forçado.
De modo geral, as principais normas a respeito do Orçamento público na CF/69 encontram-se dispostas entre os artigos 60 e 72, presentes no Capítulo IV – “Do Poder Legislativo”, Subseção VI – “Do Orçamento” e Subseção VII – “Da Fiscalização Financeira e Orçamentária”. Sendo esta Constituição muito mais detalhada do que a anterior no tratamento da matéria, esta pesquisa ressalta apenas dois dos dispositivos que se mostram mais relevantes, considerando-se o enfoque do trabalho78:
Art. 65. É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou, de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pública.
§ 1º Não será objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada órgão, fundo, projeto ou programa, ou que vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou o objetivo.
§ 2º Observado, quanto ao projeto de lei orçamentária anual, o disposto nos §§ 1º, 2º e 3º do artigo seguinte, os projetos de lei mencionados neste artigo somente receberão emendas nas comissões do Congresso Nacional, sendo final o pronunciamento das comissões, salvo se um têrço dos membros da Câmara respectiva pedir ao seu Presidente a votação em plenário, que se fará sem discussão, de emenda aprovada ou rejeitada nas comissões.
Art. 66. O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, para votação conjunta das duas Casas, até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte; se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei.
§ 1º Organizar-se-á comissão mista de senadores e deputados para examinar o projeto de lei orçamentária e sôbre êle emitir parecer.
§ 2º Somente na comissão mista poderão ser oferecidas emendas.
§ 3º O pronunciamento da comissão sôbre as emendas será conclusivo e final, salvo se um têrço dos membros da Câmara dos Deputados e, mais um têrço dos membros do Senado Federal requererem a votação em plenário de emenda aprovada ou rejeitada na comissão.
§ 4º Aplicam-se ao projeto de lei orçamentária, no que não contrariem o disposto nesta seção, as demais normas relativas à elaboração legislativa. § 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor a modificação do projeto de lei orçamentária, enquanto não estiver concluída a votação da parte cuja alteração é proposta.
78 Os artigos 60 a 64 estabelecem regras sobre a exclusividade e a universalidade do orçamento, instituem a figura
do orçamento plurianual de investimento e preveem a criação de uma lei federal para dispor sobe a elaboração da peça orçamentária, e de uma lei complementar para determinar os limites para as despesas de pessoal. Os artigos 67 a 69 disciplinam regras para as operações de créditos por antecipação de receita, operações de resgate de títulos do Tesouro Nacional e sobre o numerário correspondente às dotações destinadas à Câmara e ao Senado. Por fim, os artigos 70 a 72 tratam da fiscalização financeira, exercida pelo Executivo e pelo Legislativo, junto do TCU.
Conforme se pode observar nos artigos destacados, não apenas o Executivo possuía a iniciativa das leis orçamentárias, como também era vedada ao Congresso a possibilidade de aprovar qualquer lei para abrir créditos adicionais ou que, em sentido mais amplo, autorizasse, criasse ou aumentasse a despesa – entre outras limitações (art. 65, caput, parte final).
Rocha (2014, p. 99) comenta que vedação semelhante na história institucional brasileira apenas encontra paralelo na Constituição de 1937 – durante o período do Estado Novo – em razão do disposto em seu art. 64.
Outra grande diferença diz respeito, em especial, à forma de tramitação dos projetos de leis orçamentárias. Em nítido contraste ao processo bicameral de 1946, que envolvia os membros da Câmara e do Senado separadamente, a CF/69 estabeleceu que o processo ocorreria através de um único Órgão, a combinar ambas as Casas Legislativas (art. 66, §1º). Foi neste momento, então, que se criou a Comissão Mista de Orçamento (e não em 1988). Somente por meio dela poderiam ser oferecidas emendas e seu pronunciamento a este respeito seria “conclusivo e final”, salvo requerimento conjunto de um terço dos membros da Câmara e um terço dos membros do Senado para votação em Plenário (art. 66, §2º e §3º).
Ademais, pelo disposto no §1º do art. 65, os parlamentares estavam impedidos de propor qualquer emenda que aumentasse a despesa (seja global, seja de qualquer órgão, fundo, projeto ou programa), ou, ainda, que alterasse seu montante, sua natureza ou até mesmo o seu objetivo. Nesses termos, era defeso aos legisladores oferecer qualquer modificação relevante à escolha dos gastos públicos. O Congresso encontrava-se, deste modo, praticamente excluído do processo orçamentário, vendo-se enfraquecido diante de um Executivo centralizador e dominante. É por esse motivo que se pode falar, neste contexto, em um Legislativo “limitado”, amarrado pelas restrições da nova estrutura macrojurídica constitucional de 1969.
Giacomoni verifica que “não foram poucos os que debruçaram sobre esse dispositivo [art. 65], buscando encontrar caminhos que contornassem as restrições”. No entanto, “os esforços foram em geral infrutíferos e as emendas possíveis de terem curso eram apenas as de ordem formal” (GIACOMONI, 2010, p. 269). Vedava-se de modo expresso não somente que os parlamentares aumentassem os gastos, mas também que remanejassem recursos entre programas governamentais. Silva verifica, ainda, que, nem mesmo a modificação de verbas entre itens no escopo de um único programa seria possível, já que as leis orçamentárias não chegam a esse detalhamento (SILVA, 1973, p. 281-284).
Além da questão das emendas, existe também o tema relativo à possibilidade de o Legislativo rejeitar o projeto de lei orçamentária – discutido no item anterior em relação à CF/46. De acordo com Giacomoni, “grande parte dos analistas [...] passou a entender que o Poder Legislativo não poderia rejeitar o projeto de lei do orçamento” (2010, p. 273).
Isso ocorreria em razão da parte final do caput do art. 66 estabelecer que “se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei”. Como a devolução para sanção só deveria acontecer nos casos em que o projeto legislativo é aprovado (e não arquivado) e considerando que a consequência da não devolução é a promulgação do projeto como lei, a interpretação do dispositivo seria a de que o Legislativo não poderia rejeitar o Orçamento. Trata-se, assim, de uma situação curiosa: ou o Congresso aprovaria, ou o projeto seria dado como aprovado, não havendo alternativa aparente.
Posição dissonante era a defendida por Silva:
O projeto de lei orçamentária somente será promulgado como lei, nos casos em que devesse ser devolvido para sanção, e não o fora. Ora, projeto rejeitado não tem que ser submetido à sanção, mas é arquivado. [...] seria um absurdo submeter um projeto de lei ao Legislativo para apenas e obrigatoriamente ser aprovado, especialmente tendo em vista que praticamente não pode emendá- lo, conforme já vimos. (SILVA, 1973, p. 301).
Essa, porém, não foi a posição que prevaleceu. Ainda segundo Giacomoni, a questão foi resolvida em definitivo em 1972, quando o Supremo Tribunal Federal “decidiu por unanimidade que Legislativo não poderia rejeitar o projeto de lei orçamentária” (2010, p. 273). Ademais, ressalta o autor, como o projeto “era pouco suscetível de sofrer emendas”, também era “pequena a possibilidade de vetos por parte da chefia do Executivo” – ainda que esta fosse, teoricamente, possível (2010, p. 272).
Esse conjunto de restrições – em especial a eliminação da prerrogativa do Congresso de emendar e modificar o Orçamento e a unificação do processo decisório sob uma única comissão – seria justificado por uma necessidade de ordem econômica, particularmente no que se refere à redução da despesa descontrolada do Governo. Nesse sentido, Praça menciona que Roberto Campos, um dos principais articuladores da reforma constitucional à época, salientou que a eliminação da ingerência do Congresso no Orçamento atendia a um duplo objetivo: “evitar que o clientelismo legislativo se transformasse em pressão inflacionária, pelo inchaço das despesas” e “permitir uma visão global do dispêndio público” (CAMPOS, 1994, p.
786, apud PRAÇA, 2010, p. 68)79. Praça, no entanto, entende que essa configuração é melhor
compreendida quando se considera que o regime civil-militar, por ser autoritário, procuraria manter “certas instituições democráticas funcionando com o objetivo, em parte, de fazer policy concessions que agradam oponentes moderados do regime, assim permitindo a sua perpetuação” (2010, p. 126).
Seria essa, portanto, a “função decorativa” a que Oliveira, como já mencionado, faz referência (1995, p. 126) – o Orçamento permaneceria controlado pelo Governo, mantendo-se, contudo, uma aparência democrática. Essa conjuntura, para o autor, gerou uma “desfiguração” no processo orçamentário:
No Brasil pós-64 assistiu-se, entretanto, a uma completa desfiguração do processo orçamentário. Isso pode ser confirmado em várias frentes. A primeira, pela retirada do Legislativo de seu poder de decidir sobre matéria orçamentária ao atribuir-lhe o papel decorativo de aprovar ou rejeitar integralmente a mensagem do governo. A segunda, com o esvaziamento gradativo do OGU [Orçamento Geral da União] – que tradicionalmente reúne as contas do governo e que é apresentado ao Legislativo para aprovação – lado a lado com a proliferação de outros orçamentos (monetário, estatais etc.), cuja aprovação era decidida no nível do Executivo. Nessa parafernália orçamentária, perder-se-iam todos os mecanismos de controle sobre o Executivo que, reinando soberano, ainda possuía autonomia para decidir, à sombra do orçamento por ele próprio elaborado, sobre a distribuição de benesses para setores conjunturalmente em dificuldades que lhe davam apoio político ou para a realização de obras que lhe rendessem dividendos, já que detinha pleno controle, inter alia, da administração da dívida pública com a qual cobria suas necessidades adicionais de recursos sem ter de prestar conta à sociedade de seus atos. O resultado final desse processo foi, como se sabe, um Estado falido, gerador de magníficos déficits e incapaz de desempenhar minimamente suas tarefas sociais (OLIVEIRA, 1995, p. 126 e 127).
De acordo com Sanches, “a participação mais efetiva do Legislativo possui uma série de vantagens do ponto de vista do interesse público, inclusive pela própria natureza dos processos decisórios – abertos e participativos – peculiares aos órgãos legislativos” (SANCHES, 1998, p. 3). Essas vantagens estariam ausentes, portanto, no sistema constitucional de 1969. Em contraste, considerando-se que em 1946 o amplo poder conferido ao Legislativo causava descontrole das contas do Governo, além de implicar o crescimento das despesas e a ampliação do déficit, a CF/88 surgiria com o desafio de combinar as virtudes e evitar os problemas entre ambos. A seção seguinte discute as principais características desde modelo, considerado um intermediário entre os dois anteriores.