Novas regras para Relatorias

O último aspecto da reforma de 1995 a ser destacado – como se observa das discussões a partir da CPI dos “anões do Orçamento” – era a posição dos relatores no processo decisório. Em relação a este ponto, Figueiredo e Limongi entendem que a redefinição das regras para as relatorias, em especial para a redução da autonomia do relator-geral, foi o “objetivo central” da RCN-2/1995 (2008, p. 51). Em sentido semelhante, Martins afirma que “reduzir a concentração de poder nas mãos do relator-geral” (2012, p. 26) foi um de seus alvos principais. Comparando-se a Resolução de 1995 com as normas que a antecederam, um aspecto inicial a se considerar é a mudança nos cargos de relatoria previstos no regimento – os relatores parciais foram substituídos por relatores adjuntos. Assim, os cargos são: (1) relator- geral da LOA; (2) relatores-setoriais; (3) relatores adjuntos; (4) relator do PPA144_{; (5) relator da}

LDO; (6) relator das contas do Presidente da República; e (7) relatores de projetos de lei de créditos adicionais. Ademais, o art. 9º ainda mantém a flexibilidade anterior, prevendo a indicação de outros relatores caso fosse necessário.

Seguindo uma lógica de divisão de tarefas que, de certo modo, guarda relação com o regimento anterior, o principal traço característico da reforma promovida pela RCN-2/1995 é o de conferir um caráter colegiado às decisões. E é precisamente a alteração dos relatores- parciais para relatores-adjuntos que efetiva esse movimento. Assim, observa-se que:

 Na RCN-1/1991, a LOA era dividida em matérias, atribuídas às subcomissões. Os relatores-parciais apresentavam seus pareceres à subcomissão; os relatores-setoriais consolidavam os relatórios parciais; e o relator-geral consolidava os relatórios setoriais.

 Na RCN-2/1995, a LOA permanece dividida em matérias distintas, atribuídas às suas subcomissões. Diferentemente, no entanto, as frações são designadas a relatores-setoriais, que elaboram seu parecer em conjunto com até cinco relatores-setoriais adjuntos; o relator-geral elabora seu parecer com base nos relatórios setoriais, também em conjunto com mais sete relatores adjuntos.

144 _{Ausente a sua previsão expressa na fase anterior (RCN-1/1991 e RCN-1/1993), o relator do PPA foi incluído}

O organograma representa a estrutura das relatorias para a LOA na RCN-2/1995:

Figura 5. Organograma – Relatores da LOA na RCN-2/1995

Fonte: elaboração própria.

As regras para a composição destes cargos permaneciam semelhantes – tanto o relator-geral quanto os setoriais (e demais relatores) seriam, como antes, designados pelo presidente, respeitada a indicação das lideranças partidárias e preservado o critério da proporcionalidade (art. 9º145_{). A diferença é que, no caso dos adjuntos, a indicação é feita pelo}

relator-geral ou pelos relatores-setoriais (art. 10146₎147_.

145 _{RCN-2/1995. Art. 9º Compete ao Presidente, respeitado o disposto nos §§ 1º, 3º e 4º do art. 7º, nos §§ 2º e 3º}

deste artigo, no art. 22 e no caput do art. 23, designar, de acordo com a indicação das lideranças partidárias ou dos blocos parlamentares e observado o critério da proporcionalidade partidária, o Relator-geral do projeto de lei orçamentária anual, o Relator do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, o Relator do projeto de lei do plano plurianual e o Relator das contas do Presidente da República, bem como os Relatores Setoriais do projeto de lei orçamentária e demais relatores que se fizerem necessários aos trabalhos da Comissão. § 1º O Relator que, no prazo a ele deferido, não apresentar o seu parecer será obrigatoriamente substituído. § 2º As designações dos relatores de projetos de lei de créditos adicionais obedecerão ao critério de rodízio dentre os membros da respectiva subcomissão. § 3º Na designação dos Relatores Setoriais, será adotado o critério de rodízio de forma que não seja repetido, no ano subsequente, o mesmo Relator para a mesma área temática.

146 _{RCN-2/1995. Art. 10. Na designação dos Relatores Adjuntos, o Relator-geral e os Relatores Setoriais ouvirão}

as lideranças partidárias.

147 _{Além disso, assegurou-se, aos partidos que não participaram da composição do quadro de relatores adjuntos, o}

Juntamente a esta redistribuição das tarefas, a RCN-2/1995 instituiu, ainda, uma série de regras que redefiniram a elaboração dos relatórios. Para os setoriais, determinou que os pareceres devem ser acompanhados por demonstrativos das decisões, os quais devem conter informações como “o autor da emenda, a decisão e o valor concedido” (art. 22148_).

Para o relatório-geral, por sua vez, as determinações da RCN-2/1995 são mais específicas; (1) os relatores-adjuntos auxiliam na apreciação do projeto, sob a coordenação do relator-geral; (2) apenas são incorporadas ao relatório para alteração dos pareceres setoriais as modificações justificadas e aprovadas pela maioria do colegiado do relator-geral e seus adjuntos; (3) à relatoria-geral cabe adequar os pareceres setoriais, vedada a aprovação de emendas rejeitadas ou a apresentação de emenda de relator que inclua novos subprojetos ou subatividades; e (5) as emendas de relator-geral são publicadas como parte do relatório, juntamente com seus fundamentos (art. 23149_).

Ao se observar o texto do novo regimento, percebe-se que, sobretudo no que se refere à atuação do relator-geral, as regras o caracterizam como um coordenador de uma equipe colegiada (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 51). Os relatores-adjuntos não têm somente a atribuição de auxiliar na elaboração do relatório, mas compartilham o poder decisório, já que a tomada de decisões depende de sua aprovação com um quórum mínimo. A estas características, soma-se a limitação das emendas de relator, que se indicou anteriormente.

148 _{RCN-2/1995. Art. 22. Os pareceres dos Relatores Setoriais do projeto de lei orçamentária anual serão}

elaborados conjuntamente com até cinco Relatores Setoriais Adjuntos, por eles designados dentre os membros da subcomissão respectiva, não podendo haver mais de dois Relatores Setoriais Adjuntos pertencentes ao mesmo partido ou bloco parlamentar. Parágrafo único. Acompanhará os pareceres dos Relatores Setoriais demonstrativo das decisões contendo, em ordem crescente do número das emendas, o autor da emenda, a decisão e o valor concedido, quando for o caso.

149 _{RCN-2/1995. Art. 23. O parecer do Relator-geral do projeto de lei orçamentária anual, com base nos pareceres}

dos Relatores Setoriais, será elaborado conjuntamente com até sete Relatores Adjuntos por ele designados, sendo um de cada subcomissão. § 1º Os Relatores Adjuntos, sob a coordenação do Relator-geral, terão a incumbência de auxiliar na apreciação do projeto, dividido por áreas temáticas distintas, não podendo haver mais de dois Relatores Adjuntos pertencentes ao mesmo partido ou bloco parlamentar. § 2º Somente poderão ser incorporadas ao relatório como propostas de alteração dos pareceres setoriais as modificações que, devidamente justificadas, tenham sido aprovadas pela maioria do colegiado constituído pelo Relator-geral e Relatores Adjuntos. § 3º Caberá à Relatoria Geral do projeto de lei orçamentária anual adequar os pareceres setoriais aprovados e as alterações decorrentes de destaques aprovados, vedada a aprovação de emendas já rejeitadas, bem como a apresentação de emenda de Relator, que implique inclusão de subprojetos ou subatividades novos. § 4º Além da programação da despesa de cada unidade orçamentária e de demonstrativo idêntico ao previsto no parágrafo único do artigo anterior, que deverão integrar o parecer sobre o projeto de lei orçamentária, será tornado disponível, para consulta, demonstrativo das alterações em relação à programação contida na proposta do executivo, por unidade orçamentária e por categoria de programação. § 5º As emendas de Relator-geral que venham a ser formuladas com vistas ao cumprimento de suas responsabilidades serão publicadas como parte do relatório, com os respectivos fundamentos. § 6º Fica assegurado ao partido ou bloco parlamentar, cuja representação não tenha contribuído para a composição do quadro de Relatores Adjuntos, o direito de indicar observador para acompanhar os trabalhos da relatoria.

É importante ressaltar, ainda, as importantes inovações nos critérios para elaboração do parecer preliminar. Assim, se a fase da RCN-1/1991 é marcada pela introdução deste mecanismo nas disposições regimentais (SANCHES, 1996, p. 7), a RCN-2/1995 caracteriza-se pelo seu aprimoramento. A função básica deste mecanismo permanece a mesma da normativa anterior: estabelecer os parâmetros e critérios que, obrigatoriamente, deverão ser obedecidos pelos relatores-setoriais, pelo relator-geral e pelos relatores-adjuntos na elaboração de seus respectivos relatórios.

No novo texto, porém, se estipula mais claramente que o parecer preliminar pode ser emendado (pelos parlamentares e pelas comissões permanentes). A principal inovação, no entanto, está na determinação dos elementos que devem fazer parte deste instrumento (art. 15), tais como: as dotações globais de cada função, órgão ou área temática; as condições, restrições e limites para o remanejamento e cancelamento de dotações; os critérios para apreciação das emendas; o exame crítico das finanças públicas e do processo orçamentário; a análise das receitas e a análise da programação de despesas.

Ao examinar esta passagem, Figueiredo e Limongi afirmam ser de grande importância o dispositivo que expressamente determina que o parecer preliminar deve definir as regras para a apresentação das emendas. Essa característica, segundo seu entendimento, permite que se adote, de maneira flexível, adaptações e ajustes incrementais na medida em que se faça necessário a cada exercício financeiro:

No que se refere à participação dos parlamentares no processo orçamentário, a parte final do parecer preliminar é de suma importância, pois define os “parâmetros e critérios para a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária”. Boa parte das regras contidas nessa seção tem sido simplesmente repetida ano após ano, conferindo assim um caráter de estabilidade às regulamentações ali contidas, sem impedir ajustes incrementais. Nessa seção, além dos aspectos diretamente relacionados com as condições para o acolhimento de emendas dos diferentes atores, o relator- geral define os recursos com que contarão os relatores-setoriais para atender às demandas dos parlamentares.

[...], o relator-geral estabelece o teto de remanejamento das dotações globais de cada função, órgão ou área temática que estarão à disposição dos relatores- setoriais, ressalvando uma série de dotações protegidas desse remanejamento. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 52 e 53).

Por fim, no âmbito da receita, a RCN-2/1995 estabeleceu que no parecer preliminar poderiam ser apresentadas emendas para corrigir erros ou omissões nas estimativas (art. 17150_).

Embora esta medida possa ser compreendida, à primeira vista, como uma prerrogativa secundária, seria equivocado pensar assim por um simples motivo: os valores acrescidos por reestimativa da receita poderiam ser usados, no âmbito da CMO, para aprovação de emendas parlamentares. Assim, este dispositivo torna regimental o procedimento pelo qual os parlamentares modificam a previsão das receitas do Executivo – eventualmente obtendo recursos adicionais à sua disposição para utilizar com suas próprias emendas ao Orçamento. A tabela a seguir contrasta as regras do parecer preliminar entre as fases 1 e 2:

Tabela 13. Comparativo entre as Fases 1 e 2 – Parecer preliminar

Fase 1 Fase 2

RCN-1/1991.

Art. 16. O Relator-geral da Lei Orçamentária Anual apresentará parecer preliminar que, depois de aprovado pelo Plenário da Comissão, estabelecerá os parâmetros que, obrigatoriamente, deverão ser obedecidos pelos Relatores Parciais ou Setoriais na elaboração de seus relatórios, inclusive quanto a apreciação das emendas.

§ 1º A Comissão estabelecerá prazo para a apresentação de indicações para o parecer preliminar, as quais deverão ser publicadas e apreciadas pelo Relator-geral.

§ 2º As indicações que implicarem aumento da despesa deverão indicar, também, a respectiva fonte de receita. § 3º O parecer preliminar será apresentado pelo Relator- geral do Projeto de Lei Orçamentária Anual até o término do prazo de emendas e votado, na Comissão, nos cinco dias úteis que se seguirem.

RCN-2/1995.

Art. 15. O Relator-geral do projeto de lei orçamentária anual apresentará parecer preliminar que, depois de aprovado pelo plenário da Comissão, estabelecerá os parâmetros e critérios que, obrigatoriamente, deverão ser obedecidos pelos Relatores-setoriais, pelo Relator-geral e pelos Relatores Adjuntos na elaboração do parecer sobre o projeto de lei, inclusive quanto às emendas. § 1º Ao parecer preliminar poderão ser apresentadas emendas, por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional, além das previstas no caput do art. 17 desta Resolução, que serão apreciadas pela Comissão.

§ 2º Os parâmetros e critérios a que se refere o caput deste artigo resultarão dos seguintes elementos, fixados isolada ou combinadamente:

I - as dotações globais de cada função, órgão ou área temática, indicando as reduções e os acréscimos propostos;

II - as condições, restrições e limites para o remanejamento e o cancelamento de dotações, especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado, Distrito Federal ou Município;

III - os limites de programação que contribuam para determinar a composição e a estrutura do orçamento, bem como critérios para apreciação das emendas.

§ 3º O parecer preliminar deverá conter, ainda:

I - exame crítico das finanças públicas e do processo orçamentário, incluindo a execução recente e as diretrizes orçamentárias em vigor para o exercício;

II - avaliação da proposta encaminhada pelo Poder Executivo, do ponto de vista do atendimento ao que dispõe a lei de diretrizes orçamentárias, o plano plurianual e, especialmente, o § 7º do art. 165 da Constituição Federal;

150 _{RCN-2/1995. Art. 17. Na apreciação do projeto de lei orçamentária anual poderão ser apresentadas, no âmbito}

do parecer preliminar, emendas que objetivem à correção de erros ou omissões nas estimativas de receita. Parágrafo único. Os valores acrescidos por reestimativa da receita, nos termos do caput deste artigo ou do § 4º do art. 15, poderão ser utilizados para aprovação de emendas.

Tabela 13. Comparativo entre as Fases 1 e 2 – Parecer preliminar

Fase 1 Fase 2

III - quadro comparativo, por órgão, entre a execução no exercício anterior, a lei orçamentária em vigor, o projeto do Executivo e o parecer preliminar;

IV - análise das receitas, com ênfase nas estimativas de impostos e contribuições;

V - análise da programação das despesas, dividida por áreas temáticas;

VI - referência a temas que exijam maior aprofundamento durante a tramitação do projeto ou que merecerão tratamento especial no relatório.

§ 4º O parecer preliminar, com base no inciso IV do parágrafo anterior e no caput do art. 17 desta Resolução, incorporará as eventuais reestimativas de receita e indicará, ao nível de função, órgão ou área temática, as alterações das despesas delas decorrentes. § 5º O parecer preliminar estabelecerá critérios de preferência para as emendas que contemplem ações definidas como prioritárias na lei de diretrizes orçamentárias.

Fonte: RCN-1/1991 e RCN-2/1995. Elaboração própria.

A fase 2 é marcada, ainda, por três resoluções com vigência temporária que estabelecem regras específicas para a aprovação da LOA para os anos de 1999, 2000 e 2001. São elas a RCN-3/1998, a RCN-3/1999 e a RCN-3/2000. Essas normas introduzem diferentes regras a respeito da divisão da CMO em áreas temáticas, prazos a serem definidos e até mesmo a quantidade de relatores-adjuntos e setoriais a atuar conjuntamente com o relator-geral. Como essas regras tiveram sua abrangência limitada a esses anos e apresentam, ainda, regulações bastante diversas, este trabalho não se aprofunda no seu estudo e descrição.