1.3.1 Objetivos e perguntas de pesquisa
Partindo-se do estudo sobre a relação entre Direito, instituições e desenvolvimento, o presente trabalho tem por objetivo geral a investigação das instituições jurídicas formais (particularmente das normas regimentais ou “Resoluções Conjuntas do Congresso Nacional”) que disciplinaram o funcionamento da CMO entre os anos de 1988 e 2015. Diante dessa proposta, pretende-se verificar a transformação das instituições que têm orientado a atuação do Legislativo no processo orçamentário, de modo que se possa responder à sua questão central:
Como o Congresso regulou a Comissão Mista de Orçamento entre os anos de 1988 e 2015?
Esse objetivo geral, por sua vez, pode ser subdividido em três objetivos específicos, a que são correspondentes três diferentes enfoques e perguntas de pesquisa:
1. Qual é o conteúdo das disposições presentes na Constituição Federal de 1988 que determinam as competências e as atribuições para a atuação da Comissão Mista de Orçamento?
Identificar e descrever as normas constitucionais que definiram as competências e as atribuições da CMO na Constituição Federal de 1988, comparando-as com os dois modelos antecedentes – das Constituições de 1946 e 1967/1969.
2. Quais foram e de que modo se sucederam as disposições regimentais que regularam o funcionamento da Comissão Mista de Orçamento entre os anos de 1988 e 2015?
Identificar e descrever as diferentes normas que compuseram o arranjo jurídico-institucional da CMO durante o período estudado, disciplinando o seu funcionamento a nível regimental. Procura-se verificar, em especial: quais normas foram aprovadas no período; de que forma se sucederam; em que momento as transformações mais abrangentes ocorreram; quais instituições foram mantidas e quais sofreram maiores alterações.
3. Quais dessas regulações regimentais seriam aptas a tornar o processo mais “racional” e de que maneira o fariam?
Investigar quais destas estruturas poderiam tornar, no plano normativo, o processo decisório mais “racional” e de que forma o fariam. Por “racionalização” (HUBER, 1996), entende-se o uso de mecanismos restritivos que, no âmbito do processo legislativo, permitem à coalizão superar conflitos de coordenação31.
Com este conjunto de objetivos gerais e específicos, busca-se esclarecer que a intenção do trabalho é a de contribuir com a literatura em três frentes principais32.
Em primeiro lugar, constitui uma narrativa detalhada a respeito das normas constitucionais e das regulações internas à CMO, considerando-se que a presente pesquisa, como ressaltado anteriormente, desconhece estudos no campo do Direito dedicados à descrição do regime jurídico desta Comissão. Em segundo lugar, leva adiante a discussão a respeito das características do regulamento interno da CMO, verificando-se quais regras da Comissão podem ser entendidas como instrumentos que, sucessivamente, racionalizaram o processo decisório, tornando as decisões mais previsíveis na solução de conflitos de coordenação. Em terceiro lugar, ao produzir dados e provocar reflexões, projeta a elaboração de novas hipóteses de pesquisa que eventualmente podem ser aproveitadas por pesquisas futuras.
Todos esses objetivos, por sua vez, são apresentados com o intuito de colaborar com o conhecimento produzido no campo do Direito e Desenvolvimento, que em seus desdobramentos recentes tem se dedicado à análise das complexidades dos sistemas jurídicos e dos arranjos institucionais de países em desenvolvimento (TRUBEK, 2009).
31 Esta é uma maneira simplificada de descrever o fenômeno em referência. O Capítulo 5 discute essa definição
mais detalhadamente a partir de uma revisão do trabalho de Huber (1996).
32 Epstein e King apresentam uma relação com cinco tipos de contribuições que uma pesquisa pode oferecer para
a literatura jurídica. Segundo eles: “a sua pesquisa [dos acadêmicos] deve contribuir a, ou fazer conexões com, ou tentar interessar outros pesquisadores de uma área de investigação específica. Essa contribuição pode ser oferecida sob diversas formas: (1) formular perguntas que a comunidade jurídica pode ver como importante, mas que não foram abordadas anteriormente; (2) buscar a solução de uma questão que tem invocado respostas conflitantes; (3) levantar questões “antigas” através de uma abordagem única; (4) coletar novos dados sobre as mesmas implicações observáveis ou de outras completamente diferentes; ou (5) aplicar métodos melhores para reanalisar os dados existentes” (EPSTEIN e KING, 2001, p. 43, tradução nossa). A partir desta classificação, acredita-se que a presente pesquisa pretende oferecer contribuições da categoria de nº 3, uma vez que toma questões relevantes a partir de um olhar que tem sido pouco considerado pela literatura (sobretudo a jurídica).
1.3.2 Estrutura do trabalho
Neste Capítulo 1 procurou-se apresentar as diretrizes que orientam a escolha do estudo da regulação da CMO como um tema a partir do qual se discute a relação entre o Direito e o Desenvolvimento. Indica, em linhas gerais, que esta proposta parte de uma abordagem específica da literatura em referência, a qual considera o desenvolvimento como um processo de mudança organizacional (HOFF e STIGLITZ, 2001) e, nesse sentido, discute a construção dos arranjos jurídico-institucionais a ele associados (COUTINHO, 2013).
No Capítulo 2, são apresentadas a estrutura e a metodologia da pesquisa. Nele é discutida a relevante distinção entre o “caso” estudado e o seu “contexto”, que orienta toda a dissertação nas suas partes seguintes. Descreve também os procedimentos de coleta, de organização e de classificação do material em “fases normativas”.
A partir desses referenciais, os Capítulos seguintes concentram-se em discutir os três enfoques propostos pela investigação.
No Capítulo 3, estudam-se as normas constitucionais que definem as competências e as atribuições da CMO no processo orçamentário. Nesta passagem procura-se trabalhar com três temas principais: (1) a estrutura macrojurídica que orienta a formação e a interpretação das normas que disciplinam a CMO, situando-se a Comissão no ordenamento jurídico nacional; (2) os limites constitucionais para a atuação do Poder Legislativo no processo orçamentário; e (3) a partir do contraste com as normas constitucionais anteriores, algumas das características que se fazem presentes na regulação do processo orçamentário na atualidade. Assim, são articuladas nesta passagem, de forma comparativa, as três últimas Constituições em vigor no País, situando- se a CF/88 no “meio-termo” entre as regulações de 1946 e 1967/1969 no que diz respeito à regulação da matéria em questão.
No Capítulo 4 a pesquisa volta-se especificamente ao estudo da CMO e das normas que compõem as suas quatro “fases normativas” principais: 1991-1995; 1995-2001; 2001-2006 e 2006-atual. A estas quatro acrescenta-se, ainda, a “fase 0”, que caracteriza o período de 1988- 1991, logo após a promulgação da CF/88, em que não havia regulação específica para a CMO. Neste Capítulo, as chamadas “fases normativas” correspondem a diferentes períodos no tempo marcados por distintas normas que, sucessivamente, estabelecem o regimento interno da CMO. Assim, cada fase é discutida a partir de elementos como: (1) características principais das normas vigentes naquele momento; (2) discussões representativas do processo de mudança do
regramento da CMO, as quais indicam críticas e possíveis insuficiências das normas reformadas e (3) eventos que particularizaram o contexto de cada um dos diferentes períodos estudados. Considerando-se que a CMO é responsável por diversas tarefas, sua regulação é bastante complexa e técnica (o que constitui uma das dificuldades centrais desta pesquisa). Portanto, é preciso ressaltar que mesmo no intuito de apresentar o panorama mais abrangente sobre a regulação da CMO, essas passagens são estruturadas de modo narrativo a partir dos destaques feitos às principais regras regimentais que foram criadas ou mantidas.
O Capítulo 5 pretende discutir quais dessas estruturas jurídicas poderiam eventualmente tornar o trabalho da CMO mais racional e de que modo o fariam – utilizando, para tanto, o conceito de racionalização do Parlamento proposto por Huber (1996) e sugerido por Figueiredo e Limongi (2008). Portanto, retoma as normas regulamentadoras da CMO com o objetivo de discorrer sobre alguns dos diferentes tratamentos aplicados ao órgão no curso do período estudado. Assim, articula três elementos específicos a respeito do regime jurídico da Comissão: (1) as competências da CMO e a distribuição de vagas e cargos; (2) a divisão interna de poderes no âmbito da CMO; e (3) a delimitação do poder de emendar.
Quanto a este ponto é preciso ter em mente que a abordagem sugerida para o trabalho – centrada, essencialmente, no estudo das normas jurídicas, – não permite que se investigue a maneira como a “racionalização” de fato ocorreu (ou se sequer chegou a ocorrer). Note-se que essa pergunta de pesquisa tem um sentido mais restrito: questiona-se, a partir da descrição do regime jurídico da CMO, quais estruturas jurídicas poderiam ser responsáveis pela racionalização do processo decisório e de que maneira tais regras poderiam fazê-lo. Verifica- se, também, que, enquanto os outros Capítulos possuem uma característica mais descritiva, este último assume uma forma mais reflexiva, discutindo interpretações e formulando hipóteses a respeito das instituições estudadas, ainda que sem a pretensão de esgotar o tema.
Por fim, o Capítulo 6 encerra a dissertação apresentando um panorama pontual a respeito das perguntas trazidas, ressaltando as possíveis contribuições do trabalho e sugerindo, a partir delas, novas oportunidades de investigação para trabalhos futuros.