Revisão das emendas parlamentares

Como se observa nas discussões anteriores, o assunto predominante na aprovação da RCN-2/1995 envolvia a revisão a ser promovida no campo das emendas parlamentares. Neste sentido, verificam-se três frentes principais de mudanças em relação: (1) às emendas individuais; (2) às emendas coletivas; e (3) às emendas de relator.

No primeiro caso, as emendas parlamentares individuais foram limitadas a 20 por congressista (art. 19137_{). Apesar dessa redução, o regimento não estabelece regras para a}

distribuição de uma cota financeira para parlamentares138_{. Rocha afirma que a prática}

determinou, no entanto, que o parecer preliminar “deveria prever os valores destinados às emendas individuais” (2014, p. 195), regra formalizada no regimento apenas pela RCN-1/2001. De todo modo, houve nítida restrição desta prerrogativa em relação à fase anterior.

As coletivas, por sua vez, foram alvo de modificações mais abrangentes, compreendendo não apenas o número máximo de emendas, como foi a natureza da transformação que ocorreu no campo das individuais. Nesse sentido, houve mudanças também quanto aos tipos e às condições para a sua aprovação.

A diferença mais evidente diz respeito aos tipos de emendas coletivas: em 1991 havia apenas a previsão de emendas de comissões permanentes do Senado e da Câmara139_{; em}

1993, houve a criação de mais duas categorias – as emendas de partidos políticos e de bancadas estaduais; por fim, em 1995 os três tipos de emendas coletivas que existem são as de comissões permanentes do Senado e da Câmara, de bancadas estaduais e de bancadas regionais. Note-se, portanto, que as emendas de partido foram extintas e, em seu lugar, instituiu-se a nova categoria atribuída às bancadas das diferentes regiões do País140_.

137 _{RCN-2/1995. Art. 19. Cada parlamentar poderá apresentar até vinte emendas individuais ao projeto de lei}

orçamentária anual e projetos de lei de créditos adicionais, excluídas deste limite aquelas destinadas no texto de lei e ao cancelamento parcial ou total de dotações orçamentárias.

138 _{Tollini afirma que “a Resolução nº 2/95-CN introduziu também uma cota financeira para as emendas}

individuais, por mandato parlamentar [...] de R$ 1,5 milhão” (2008, p. 217). Contudo, apesar do sustentado pelo autor, essa disposição não possui base regimental.

139 _{Como se discute na seção 4.2, a posição que se sustenta na literatura é a de que as emendas coletivas foram}

criadas apenas em 1993, sendo inexistentes em 1991. No entanto, tendo em vista a previsão contida no art. 15, a narrativa do presente trabalho – concentrada nos aspectos jurídicos da regulação – discorda desse entendimento. Por esse motivo, a disposição da RCN-1/1991 foi incluída nesta passagem, em um comparativo com as demais resoluções.

140 _{De acordo com Praça (2010, p. 106), a criação deste tipo particular de emenda tem como origem a sugestão da}

Além disso, há divergência também em relação ao limite do número de emendas de cada categoria: em 1991, as comissões poderiam emendar o Orçamento ilimitadamente; em 1993, a lógica foi a de combinar um teto para as comissões (três por comissão), um piso para os partidos (uma para cada grupo de dez parlamentares) e, no caso das de bancada estadual, limitou-se o número de emendas máximo para que cada congressista “encabeçasse” (três por parlamentar); em 1995, por sua vez, foram estabelecidos apenas tetos às comissões (cinco por comissão); às bancadas estaduais (10 para cada Estado ou Distrito Federal); e às bancadas regionais (cinco por região). Note-se que, assim como para as individuais, não foi definida qualquer disposição no regimento determinando uma cota financeira para as emendas coletivas. Talvez a mudança mais relevante promovida pela RCN-2/1995 é aquela que diz respeito ao processo para a aprovação das emendas. Como se pode verificar, a regra de 1991 é a mais simples de todas, apenas estipulando que as comissões permanentes poderiam apresentar relatórios e sugestões sob a forma de emendas, desde que restritas à sua matéria regimental. Esse cenário foi parcialmente modificado em 1993: no caso das emendas de comissões, passou- se a se exigir, além da pertinência temática, a ata da reunião em que a questão foi deliberada; para as emendas de partidos solicitou-se a assinatura pela maioria absoluta das respectivas bancadas; e, ainda, no caso das estaduais, um conjunto mínimo de cinco subscritores por emenda. Há, portanto, nítida diferença no tratamento do processo de aprovação entre as duas disposições regimentais.

A RCN-2/1995, de sua parte, mantém os critérios para a aprovação das emendas de comissão e estabelece critérios mais rigorosos para as estaduais e para as recém-criadas emendas regionais. Assim, enquanto as primeiras deveriam ser aprovadas por três quartos dos parlamentares da respectiva unidade federativa (bem como acompanhada da ata da reunião de bancada), as segundas deveriam ser aprovadas pela maioria absoluta dos parlamentares de cada região, incluindo-se a exigência da representação de 20% dos congressistas de cada Estado.

A tabela a seguir apresenta um comparativo entre os textos da RCN-1/1991 e RCN- 1/1993, representativos da primeira “fase normativa” e da RCN-2/1995, da segunda:

Tabela 11. Comparativo entre as Fases 1 e 2 – Emendas coletivas

Fase1 Fase 2

RCN-1/1991

Art. 15. As Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados poderão apresentar relatórios e sugestões, sob a forma de emendas, aos projetos de lei que tramitam na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, até o término do prazo de emendas e relativos às matérias que lhes sejam pertinentes regimentalmente.

Parágrafo único. As emendas de que trata este artigo terão preferência, na ordem de votação, sobre as emendas de parlamentares, respeitado o disposto no inciso VII do art. 19.

*Alteração da RCN-1/1993

Art. 16. Poderão ser também apresentadas Emendas Coletivas, cuja iniciativa caberá:

I - às Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam pertinentes regimentalmente, devidamente acompanhadas da Ata da reunião em que as mesmas foram deliberadas, até o limite de 3 (três) emendas por Comissão Permanente;

II - aos Partidos Políticos com representação no Congresso Nacional, que serão encabeçadas por seus líderes e assinadas pela maioria absoluta das

respectivas bancadas, na proporção de 1 (uma) emenda para grupo de 10 (dez) Parlamentares ou fração, garantido o mínimo de 1 (uma) emenda por Partido;

III - a Parlamentares que representem um terço da bancada do respectivo Estado no Congresso Nacional e totalizem no mínimo 5 (cinco) subscritores, sobre projetos de interesse estadual, podendo cada Parlamentar encabeçar até 3 (três) emendas."

RCN-2/1995

Art. 20. Poderão ser apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual emendas coletivas cuja iniciativa caberá:

I - às comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam afetas regimentalmente, acompanhadas da ata da reunião em que as mesmas foram deliberadas, até o limite de cinco emendas por Comissão Permanente; II - às bancadas estaduais no Congresso Nacional, até o limite de dez emendas de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, aprovadas por três quartos dos deputados e senadores que compõem a respectiva unidade da Federação, acompanhadas da ata da reunião da bancada;

III - às bancadas regionais do Congresso Nacional, até o limite de cinco emendas, de interesse de cada região macroeconômica definida pelo IBGE, por votação da maioria absoluta dos deputados e

senadores que compõem a respectiva região, devendo cada Estado ou Distrito Federal estar representado por no mínimo vinte por cento de sua bancada. Parágrafo único. A emenda coletiva e prioritária incluirá na sua justificação elementos necessários para subsidiar a avaliação da ação por ela proposta, apresentando informações sobre a viabilidade econômico-social e a relação custo-benefício, esclarecendo sobre o estágio de execução dos investimentos já realizados e a realizar, com a definição das demais fontes de financiamento e eventuais contrapartidas, quando houver, e definindo o cronograma de execução, além de outros dados relevantes para sua análise.

Fonte: RCN-1/1991, RCN-1/1993 e RCN-2/1995. Elaboração própria.

No entendimento de Figueiredo e Limongi (2008, p. 55), essas novas regras estabelecidas pela RCN-2/1995 pretendiam favorecer, através das emendas coletivas, interesses mais gerais e menos arbitrários que as individuais. Isso ocorreria justamente pelos critérios que orientam o processo de aprovação destas emendas, os quais passaram a exigir maior coordenação e o estabelecimento de prioridades entre os parlamentares de uma mesma localidade.

Praça também comenta essa característica:

Em 1993, a primeira resolução congressual que permitiu emendas coletivas141

definiu sua natureza de modo espartano. Eram dois pontos, um afirmando que emendas de comissão seriam sobre matérias “pertinentes regimentalmente” e acompanhadas de ata da reunião em que foram deliberadas, e outro dizendo que as emendas de bancada estadual tratariam de projetos “de interesse estadual”142_{. A Resolução 2/1995, seguindo sugestões inicialmente aventadas}

por assessores técnicos do orçamento, adicionou diversos pontos que, embora não limitem, na prática, a natureza das emendas coletivas, exigem que elas sejam bem justificadas pelos parlamentares. (PRAÇA, 2010, p. 114).

Note-se que, no sentido de limitar arbitrariedades, o art. 20, p.u. exige, ainda, que cada emenda coletiva deveria conter, em suas justificativas, “elementos necessários para subsidiar a avaliação da ação por ela proposta”, apresentando-se, neste sentido, informações sobre: (1) a viabilidade econômico-social e a relação custo- benefício; (2) o estágio de execução dos investimentos já realizados e a realizar; (3) a definição das demais fontes de financiamento; (4) a definição de eventuais contrapartidas, quando houver; e (5) o cronograma de execução – “além de outros dados relevantes para sua análise”.

Em compensação, se por um lado tornou mais rigorosa a aprovação das emendas coletivas, diante dessas exigências, por outro a RCN-2/1995 reintroduziu a regra da prioridade na sua tramitação em relação às demais (art. 20, p.u. e art. 21, p.u). Essa regra, como se viu na seção anterior, já estava prevista pela RCN-1/1991, mas foi removida pela RCN-1/1993.

O terceiro e último aspecto a considerar neste item diz respeito às mudanças promovidas em relação às emendas de relator (art. 17143_{). Como observa Tollini, a RCN-2/1995}

“restringiu à correção de ‘erros e omissões’ de ordem técnica ou legal o poder que anteriormente os relatores tinham para apresentar emendas de sua própria iniciativa, sem qualquer restrição, evitando assim o favorecimento a interesses não refletidos em emendas” (2008, p. 217).

141 _{Ressalta-se, aqui, a divergência quanto ao momento de criação das emendas coletivas – que neste trabalho}

atribui-se à RCN-1/1991, como se discute na seção 4.2.

142 _{O autor não comenta sobre as emendas de partido político.}

143 _{RCN-2/1995. Art. 17. Na apreciação do projeto de lei orçamentária anual poderão ser apresentadas, no âmbito}

do parecer preliminar, emendas que objetivem à correção de erros ou omissões nas estimativas de receita. Parágrafo único. Os valores acrescidos por reestimativa da receita, nos termos do caput deste artigo ou do § 4º do art. 15, poderão ser utilizados para aprovação de emendas.

Sobre este ponto, Figueiredo e Limongi ressaltam o efeito positivo que a adoção dessas regras ocasiona na relação entre os parlamentares e os relatores – limita-se a arbitrariedade como um grande problema da fase normativa anterior. Assim:

As consequências dessa regra universalista e equânime de distribuir recursos no que diz respeito ao poder dos relatores são enormes. Como cada parlamentar tem o seu quinhão assegurado, os relatores não têm como premiar ou favorecer parlamentares por motivos de ordem política ou pessoal. Os relatores não podem mais penalizar desafetos ou recompensar apaniguados. Todos, inclusive os próprios relatores, recebem tratamento similar e têm garantida a sua capacidade de afetar autonomamente a definição de uma parcela dos gastos públicos. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 54).

A tabela apresenta algumas das diferentes regulações descritas no presente item:

Tabela 12. Comparativo entre as Fases 1 e 2 – Emendas

Descrição Fase 1 Fase 2

Emendas: tipos de autoria 1. Parlamentares 2. Comissões (art. 15) *Inclusão da RCN-1/1993: 3. Bancadas Estaduais 4. Partidos Políticos 1. Parlamentares 2. Comissões 3. Bancadas Estaduais 4. Bancadas Regionais Limites de emendas individuais

Números e valores ilimitados. *Alteração da RCN-1/1993: 50 emendas por Parlamentar, valores ilimitados.

20 emendas por parlamentar, valores ilimitados no regimento, mas determinados pelo parecer preliminar (prática).

Limites de emendas coletivas

Emendas de comissões limitadas à sua matéria regimental – inexistem limites quanto a quantidade ou a valores. *Inclusão da RCN-1/1993: 3 por Comissão.

1 por Partido Político (mínimo). Cada parlamentar pode “encabeçar” até 3 Emendas de Bancada Estadual. Sem limites de valores.

Emendas de comissões limitadas à sua matéria regimental.

5 por Comissão.

10 por Bancada Estadual. 5 por cada Região. Sem limites de valores.

Prioridade das emendas coletivas

Existente (art. 15).

*Alteração da RCN-1/1993: Previsão removida – inexistente.

Existente (art. 20, p.u. e art. 21, p.u.).